1 Mesdames et Messieurs,

2 Je suis très heureux de clôturer ce soir ce colloque, co-organisé par la Société française des finances publiques et FONDAFIP, avec le soutien de la Revue française de finances publiques, du centre Maurice Hauriou et – naturellement – de la Cour des comptes.

3 Je suis honoré que vous ayez choisi la rue Cambon pour abriter une partie de votre journée de réflexion consacrée aux soixante ans de notre Constitution. Je sais combien, au travers de vos travaux, de vos enseignements et de vos publications, vous participez au rayonnement et à la modernisation de notre institution.

4 Parmi les personnalités éminentes du monde académique qui ont animé vos débats aujourd’hui et nous honorent de leur présence ce soir, permettez-moi d’adresser un salut tout particulier à Marie-Christine Esclassan et Michel Bouvier, contributeurs infatigables à notre réflexion commune sur les finances publiques, entre autres sujets qui les passionnent.

5 Je n’ai pas à vous en convaincre : le colloque auquel vous avez participé cet après-midi soulève des enjeux majeurs, qui ne se limitent pas seulement au monde des « sachants » et des experts des finances publiques auxquels nous appartenons.

6 « Constitution et finances publiques, de nouvelles pages à écrire ? » : sans préjuger du contenu de vos échanges aujourd’hui – auxquels je regrette de n’avoir pu assister en totalité – je me doute que l’interrogation que vous avez formulée n’était que rhétorique. La Constitution, comme les finances publiques, sont des objets vivants, sans cesse en mouvement pour s’adapter aux défis qui leur sont posés. Il ne faut donc pas craindre cet exercice d’écriture ou de réécriture lorsque l’occasion se présente : il faut au contraire – lorsque c’est nécessaire – l’encourager, l’accompagner, et y contribuer.

7 C’est précisément au travers des multiples révisions qu’elle a connues que notre Constitution a su témoigner de sa solidité et préserver ainsi sa longévité. Les compléments et ajustements successifs des dispositions constitutionnelles adoptées en 1958 et encadrant la place de la Cour des comptes dans la Constitution en sont – je crois – une éloquente illustration.

8 Ainsi, l’article 47-2 de la Constitution de la v^e République que je ne vous ferai pas l’offense de citer ! – consacre – en sus de sa mission de juge des comptes – le double rôle institutionnel dévolu à la Cour des comptes : assister les pouvoirs publics – Parlement et Gouvernement – pour une partie de leurs missions et contribuer à l’information des citoyens.

9 La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a renforcé le rôle d’assistance de la Cour à l’égard du Parlement, ambitionnant plus globalement une montée en puissance du contrôle parlementaire dans son ensemble. Il est vrai que la loi organique relative aux lois de finances de 2001 avait déjà déposé un certain nombre de jalons pour y parvenir.

10 Les soixante ans de la Constitution célébrés cette année et la perspective d’une nouvelle révision constitutionnelle constituent – comme vous nous y invitez aujourd’hui – l’occasion bienvenue de dresser le bilan des évolutions successives du rôle et des missions de la Cour des comptes (I). Ce sera le premier point de mon intervention.

11 Ces éléments de bilan sont naturellement bien connus de l’éminent auditoire que vous constituez et recouperont sans doute des points déjà abordés aujourd’hui au cours de vos ateliers. Il me semble néanmoins nécessaire de m’atteler à l’exercice, prérequis indispensable pour vous exposer – dans un second temps – les évolutions souhaitables pour rénover efficacement la gouvernance des finances publiques (II).

12 J’ai mentionné un peu plus tôt l’article 47-2 de la Constitution : voilà le point de départ de notre réflexion.

13 Les dispositions constitutionnelles fixent dès l’origine une garantie à l’indépendance de la Cour et à l’équilibre de son positionnement entre le Parlement et le Gouvernement.

14 Le Conseil constitutionnel a précisé la portée de cette garantie dans une décision du 25 juillet 2001 [Décision n° 2001-448 DC]. Il y a rappelé que la Cour des comptes était une juridiction administrative et que, comme telle, la Constitution garantissait son indépendance par rapport au pouvoir législatif et au pouvoir exécutif, même s’agissant de celles de ses missions qui ne revêtait pas un caractère juridictionnel. Il a également rappelé que la Cour assistait à la fois le Parlement et le Gouvernement, en vertu de l’article 47-2, et qu’il appartiendrait en conséquence – je cite – « aux autorités compétentes de la Cour des comptes de faire en sorte que l’équilibre voulu par le constituant ne soit pas faussé au détriment de l’un de ces deux pouvoirs ».

15 L’indépendance de la Cour vis-à-vis des pouvoirs publics et l’équilibre institutionnel que doit maintenir l’assistance qui leur est accordée sont ainsi les deux éléments constitutifs et indissociables du positionnement de la Cour des comptes, que certains ont qualifié à juste titre d’« équidistant ».

16 En 2004, mon prédécesseur Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes jusqu’en 2009, avait ainsi eu des mots très justes à propos de cette équidistance, et qui demeurent d’une grande actualité. Permettez-moi de vous les restituer : « Je pense moi-même que la Cour remplit désormais de manière satisfaisante son rôle d’auxiliaire du Parlement et qu’elle doit continuer à demeurer à équidistance entre l’exécutif et le législatif. Elle n’a vocation à être l’annexe ni de l’un ni de l’autre » [Audience solennelle du 6 décembre 2004].

17 Ce positionnement à équidistance entre l’exécutif et le législateur n’est pas pourtant « de naissance ». Créée par la loi du 16 septembre 1807 pour le service de l’Empereur, la Cour des comptes a suivi une trajectoire d’émancipation progressive.

18 Les premiers jalons de son rôle d’assistance au Parlement ont été posés par la loi du 27 juin 1819, qui prévoyait que la Cour devait aider les chambres législatives à contrôler l’exécution des lois de finances. La loi du 21 avril 1832 imposera ensuite une remise du rapport annuel de la Cour au Parlement, le service de l’Empereur en étant à l’origine l’unique destinataire. Il fallut attendre près d’un siècle et le décret-loi du 2 mai 1938 pour que soit instaurée la parution du rapport annuel de la Cour au Journal officiel et que celui-ci devienne véritablement public.

19 Les textes constitutionnels successifs ont peu à peu laissé une place à la Cour des comptes, de la Constitution de la Seconde République en 1848 qui en fit la première mention, à la proclamation du Second Empire en 1852 jusqu’à la Constitution de la iv^e République en 1946, qui – en son article 18 – a consacré pour la première fois le rôle d’assistance de la Cour des comptes au Parlement. Comme je vous l’ai rappelé, ce rôle a ensuite été confirmé, au même titre que celui de l’assistance au Gouvernement, dans la Constitution du 4 octobre 1958 que la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 n’a pas remis en cause.

20 Si ces deux points cardinaux qui aiguillent l’activité de notre maison – l’indépendance et l’équilibre – ont été consolidés et préservés par les pouvoirs constituants successifs, c’est parce que ces derniers étaient profondément conscients des avantages de ce positionnement, pour eux-mêmes et surtout pour nos concitoyens.

21 Je rappellerai brièvement deux de ces avantages.

23 Ayant pris l’habitude de rencontrer chaque année les nombreux visiteurs accueillis à la Cour à l’occasion des Journées du patrimoine, j’ai toujours plus conscience à leur écoute – comme d’ailleurs chacun de mes collègues – de la reconnaissance et de l’exigence qu’éprouvent nos concitoyens à l’égard des travaux de la Cour qu’ils jugent – en partie à tort, j’y reviendrai dans un instant – trop peu écoutée.

25 Je l’ai dit en introduction : une Constitution n’est jamais figée. Celle de 1958 ne l’a pas été, et c’est sans doute l’une des causes de sa longévité.

26 Pour la Cour des comptes et l’ensemble des finances publiques, les nouvelles dispositions emportées par l’entrée en vigueur de la LOLF puis la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 ont donné lieu – entre autres – à une évolution profonde de la mission d’assistance de la Cour, en particulier à l’égard du Parlement, dans la perspective d’une rénovation générale du contrôle parlementaire.

27 L’article 47 de la Constitution de 1958 avait confié à la Cour des comptes un rôle d’assistance tant du Parlement que du Gouvernement en matière de contrôle de l’exécution des lois de finances. La révision du 23 juillet 2008 a permis de conforter ce rôle d’assistance au Parlement pour assurer le contrôle de l’action du Gouvernement. Notre juridiction assiste donc à la fois le Parlement et le Gouvernement dans – selon les mots de notre Constitution – « le contrôle de l’exécution des lois de finances et de l’application des lois de financement de la sécurité sociale ainsi que dans l’évaluation des politiques publiques » (article 47-2).

28 Des modalités concrètes de l’assistance de la Cour vis-à-vis du Parlement avaient été prévues par le législateur organique dans la LOLF de 2001 et la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale (LOLFSS) de 2005. Elles ont d’ailleurs été complétées par la loi portant sur la Nouvelle Organisation Territoriale de la République (loi dite « NOTRe ») de 2015.

29 Voilà pour la théorie.

30 Venons-en maintenant à la pratique.

31 En application des différentes dispositions que je vous ai citées, la Cour éclaire les pouvoirs publics et contribue à l’information des citoyens en publiant notamment chaque printemps quatre rapports dont vous êtes, je n’en doute pas, des lecteurs attentifs : le rapport sur le budget de l’État, l’acte de certification des comptes de l’État, le rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques et l’acte de certification des comptes du régime général de la Sécurité sociale.

32 Deux autres rapports sont publiés chaque automne, le rapport sur les finances publiques locales, dont la 6^e édition est parue le 25 septembre dernier, et le rapport sur l’application de loi de financement de la Sécurité sociale, dont j’ai présenté la 21^e édition ce matin ici-même à la presse.

33 Les exigences à l’égard du rôle d’assistance de la Cour des comptes ont donc été considérablement renforcées dans les années récentes, mettant notre institution au défi d’y répondre, en appliquant les principes d’action et les procédures qui la caractérisent depuis sa création et qui garantissent la fiabilité de ses constats : la discussion collégiale et la contradiction.

34 Ce défi a été relevé.

35 Une fois n’est pas coutume, je me permettrai, pour vous en donner la preuve, quelques éléments de chiffrage. La Cour publie et/ou transmet chaque année entre 70 et 100 rapports au Parlement : le rapport public annuel, qui compile près d’une trentaine de contrôles ; 5 à 10 rapports publics thématiques ; les 6 rapports au Parlement sur les finances publiques précédemment cités ; 10 à 12 rapports répondant à une demande d’enquête des commissions des finances et des affaires sociales et, ce, en application des dispositions de l’article 58-2 de la LOLF ; 20 à 30 référés ; et environ 20 rapports sur des entreprises publiques. Enfin, à la demande des commissions des assemblées, d’autres observations définitives à la suite de contrôles émanant des différentes chambres de la Cour peuvent être transmises à la représentation nationale.

36 En définitive, le Parlement dispose de plusieurs dizaines de rapports, abordant les politiques publiques sous des angles différents et complémentaires des travaux qu’il conduit lui-même. Nous veillons à ce que ces travaux comportent à la fois un diagnostic de ce qui, selon la Cour des comptes, fonctionne et dysfonctionne, et de nombreuses pistes de réformes structurelles et d’économies, étant entendu que la décision relève toujours, en dernier ressort, du politique. L’ensemble de ces travaux représente environ 1 600 recommandations sur une période de trois ans, dont le tome 2 du rapport public annuel rend compte d’une façon précise.

37 Voilà pour un premier état des lieux dont vous me pardonnerez la longueur ; elle témoigne notamment, je le crois, de la richesse, des relations entretenues par la Cour avec la représentation nationale, dont je suis – vous n’en serez pas surpris – particulièrement fier.

38 Toutefois, nous ne devons pas nous contenter de cet état de fait – aussi positif soit-il. Le recul que nous avons désormais sur les derniers ajustements constitutionnels intervenus en 2008, et les pratiques nouvelles auxquelles ils ont conduit, mettent en lumière des pistes d’évolution souhaitables à l’exercice par la Cour de ses missions.

39 Des ajustements utiles pourraient encore être envisagés, pour renforcer l’effectivité de la mission d’assistance de la Cour, en facilitant l’utilisation de ses travaux et leur appropriation par la représentation nationale et le pouvoir exécutif. Dans cette perspective, la Cour est prête à faire évoluer son organisation et ses pratiques.

40 Si le Parlement en exprimait la demande, elle pourrait ainsi avancer son calendrier de travail et inscrire plus nettement ses travaux, et en particulier ses quatre grands rapports financiers, dans une logique de chaînage vertueux.

41 Nos publications du printemps pourraient sans doute davantage s’intégrer au débat d’orientation budgétaire et alimenter les travaux des parlementaires. De même, le calendrier de nos publications de l’automne – j’ai mentionné par exemple le volumineux rapport annuel sur le financement de la Sécurité sociale que nous avons rendu public ce matin – pourrait sans doute mieux s’adapter aux contraintes du calendrier parlementaire de fin d’année, afin de laisser davantage de temps d’appropriation de cette matière très riche au Gouvernement et aux parlementaires.

42 D’autres évolutions sont possibles ; elles ont d’ailleurs été exposées à plusieurs reprises aux présidents des deux assemblées. Elles permettraient aux travaux de la Cour de nourrir plus encore des semaines de contrôle parlementaires, à l’organisation et à l’ambition renforcée. Cette ambition nouvelle a été esquissée au printemps dernier – avec, je crois, un certain succès – avec le « printemps de l’évaluation » auquel la Cour a participé activement. La montée en puissance de l’activité d’évaluation des politiques publiques de la Cour contribuera également à cette voie nouvelle.

43 S’agissant de la portée des travaux de la Cour – sujet d’attention lui aussi récurrent parmi nos concitoyens – l’ambition constitutionnelle peut encore être rehaussée. Bien sûr, le renforcement de l’exploitation des travaux de la Cour par le Parlement doit être apprécié au regard d’une nécessité globale de revoir la gouvernance des finances publiques, pour renforcer la portée et l’effectivité de l’autorisation et du contrôle parlementaire, de même que l’attention portée par les pouvoirs publics aux résultats effectifs des politiques mises en œuvre.

44 La révision constitutionnelle offre néanmoins l’opportunité de débattre et éventuellement de faire évoluer le texte suprême sur trois sujets fondamentaux.

45 Le premier concerne la poursuite du rééquilibrage de la procédure budgétaire. L’ambition manifestée par l’Assemblée nationale de rehausser considérablement l’examen de la loi de règlement, afin d’en faire le rendez-vous annuel du contrôle des résultats de l’action publique, constitue une première étape vers un renversement nécessaire de la logique de la dépense. C’est bien un renversement qu’il faut viser car l’attention portée aujourd’hui presque exclusivement aux moyens accordés à une politique devrait être ainsi reportée sur les résultats constatés au regard de ces moyens.

46 Tel était bien l’esprit de la LOLF et du « chaînage vertueux » qu’elle prévoyait : éclairer l’examen des projets de loi de finances initiale, à l’automne, par l’analyse de la performance de l’action publique au printemps.

47 Le second sujet porte sur le renforcement de la portée et de la cohérence des textes financiers. Il recouvre plusieurs pistes, évoquées parfois de longue date par la Cour. Certaines sont destinées à éliminer les angles morts, qui entravent un pilotage efficace par les pouvoirs publics. Le périmètre général des lois financières pourrait ainsi être revu et clarifié, notamment en ce qui concerne l’État et la sécurité sociale, pour mieux couvrir l’ensemble des dépenses des administrations publiques. Par ailleurs, l’instauration d’une loi de financement des collectivités locales pourrait aussi être envisagée.

48 Pour éviter que de fausses économies, correspondant par exemple au simple transfert d’une charge entre l’État, les collectivités territoriales ou la sécurité sociale, ne puissent être votées sans que les parlementaires aient « toutes les cartes en main », des synergies pourraient être trouvées entre les procédures d’examen. Les volets « recettes » des projets annuels de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale pourraient ainsi très utilement faire l’objet d’une discussion conjointe au Parlement, tant les sujets partagés sont nombreux et leur analyse indispensable à la bonne compréhension de l’évolution globale des finances publiques.

49 Enfin, et peut-être surtout, l’équilibre entre les lois de finances annuelles, les budgets triennaux et les lois de programmation pluriannuelles des finances publiques pourrait légitimement faire l’objet d’une réflexion approfondie. Nous partageons en effet ici, me semble-t-il, la conviction que les réformes structurelles, porteuses d’une amélioration du service public aussi bien que de véritables économies, sont presque nécessairement mises en œuvre sur plusieurs années. Cela signifie en particulier qu’un accent fort doit être mis sur la qualité des prévisions et des engagements pluriannuels. Concrètement, cela pourrait conduire à donner davantage de poids aux lois de programmation pluriannuelle et aux budgets triennaux, et, in fine, à réinterroger la portée, voire la pertinence, du principe d’annualité.

50 Voilà pour les principaux constats que je souhaitais formuler devant vous.

51 Le bilan de la place progressivement acquise par la Cour des comptes au sein du jeu constitutionnel est une première étape de réflexion ; l’examen rigoureux des marges de progrès qui demeurent en est une seconde. L’une et l’autre sont indispensables avant de prendre la plume et d’écrire – comme nous y a invités ce colloque – les nouvelles pages de notre Constitution.

52 Antoine de Saint Exupéry le disait mieux ainsi : « Il ne faut pas apprendre à écrire mais à voir : écrire est une conséquence ». Au-delà de ces mots, sachez en tout cas que votre regard affûté de fins connaisseurs des finances publiques nous sera toujours précieux pour avancer dans nos réflexions communes et réinterroger nos pratiques.

53 Je vous remercie.