1 La contractualisation financière entre l’État et les collectivités territoriales est-elle pertinente ? Constitue-t-elle une avancée vers plus de décentralisation ou bien est-elle au contraire un dispositif source d’une recentralisation ? Participe-t-elle d’une reprise en main des finances locales par l’État comme le craignent certains ? En bref, l’autonomie financière locale s’en trouve-t-elle renforcée ou affaiblie ? Plus largement doit-on y voir une illustration de la direction préconisée par le programme « Action publique 2022 » visant à responsabiliser les gestionnaires par le développement d’instruments de contractualisation ? Auquel cas ne faudrait-il pas alors estimer que l’autonomie financière serait plus une autonomie de gestion que de décision ?

2 À l’évidence, la culture centralisatrice de l’État, bien enracinée depuis des siècles, a été à l’origine d’une certaine ambiguïté dans la conception de la « contractualisation » financière. C’est pourquoi il convient de s’interroger sur ce qu’il en est réellement aujourd’hui. Peut-on estimer qu’il n’existe pas de quiproquo ? Les bases conceptuelles permettent-elles d’évacuer toute forme d’ambiguïté ? Avant tout, il s’agit de se demander si par rapport aux diverses formes qu’a empruntées la maîtrise des finances locales par l’État, la contractualisation se présente véritablement comme un nouvel outil de régulation de la dépense locale, et de s’interroger sur les fondements, la raison d’être de ce dispositif. Mais bien évidemment, la question de fond qui est posée est celle de la conciliation de l’autonomie financière locale avec la soutenabilité des finances publiques.

I. Les finances locales éléments d’un système financier public global

3 Les finances publiques forment un système global dont les éléments sont les finances de l’État, des collectivités locales et de la sécurité sociale.

4 On relèvera que cette conception n’est pas véritablement nouvelle car c’est déjà ainsi que raisonnaient les auteurs du rapport Vivre ensemble en 1976 : « L’État, les collectivités locales et les organismes de sécurité sociale ont tous trois pour mission de rendre aux Français des services. Les trois familles… ont pour trait commun d’être financées par l’argent public… La situation financière de chacun est donc obligatoirement liée à celle des deux autres ». Il était ajouté que la réforme des finances locales et de l’État impliquait les finances sociales.

5 L’interrelation entre ces trois composantes des finances publiques était également présente dans divers écrits, colloques ou rapports qui traitaient de l’assainissement de finances publiques en difficulté grandissante du fait de la crise économique consécutive aux chocs pétroliers des années 1973 et 1979. On retrouve la même approche ou modèle dans les normes européennes depuis le traité de Maastricht de 1992 ; on la retrouve encore en France depuis la révision constitutionnelle de 2008 et la création de lois de programmation des finances publiques.

6 Allant dans le même sens, le Conseil de l’Union européenne a adopté le 8 novembre 2011 une directive déterminant les exigences applicables aux cadres budgétaires des États membres [1]. Selon ce texte ces derniers sont tenus de mettre en place « des mécanismes appropriés de coordination entre les sous-secteurs des administrations publiques afin d’assurer l’intégration complète et cohérente de tous ces sous-secteurs dans la programmation budgétaire » [2]. Il résulte de ce cadre normatif que les finances des collectivités locales doivent être intégrées avec celles de l’État et de la sécurité sociale au sein du système financier public et participer à sa soutenabilité. Ce qui est en effet recherché est une régulation globale des finances publiques.

7 En d’autres termes, il apparaît donc depuis longtemps que l’autonomie financière locale ne peut pas être comprise autrement qu’intégrée au sein d’une gouvernance financière publique entendue d’une façon globale.

II. La maîtrise des finances locales par le contrôle indirect de la dépense : le gel et la réduction des dotations

8 Plutôt que d’imposer une norme de dépenses aux collectivités territoriales, ce qui pose problème au regard du principe constitutionnel de libre administration [3], il peut être décidé d’agir sur leurs ressources par exemple en stabilisant le montant de la plupart des dotations comme cela a été le cas pour la période 2011-2013. Cette solution qui avait été préconisée par le rapport Carrez-Thénault [4] a été inscrite dans la loi de programmation des finances publiques [5] pour 2011-2014. En application de ce texte, les crédits alloués aux collectivités locales dans le cadre des prélèvements sur recettes (excepté ceux concernant le fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée et les dotations de compensation de la réforme de la taxe professionnelle) ainsi que ceux figurant à la mission « Relations avec les collectivités territoriales » ont été gelés au niveau de 2010. Cette mesure a répondu à l’objectif de faire participer le secteur local à l’effort de redressement des finances publiques. À la différence de la loi de programmation des finances publiques pour 2012-2017 qui a poursuivi la même logique, la loi de programmation des finances publiques pour 2015-2019 a quant à elle institué un programme d’économies de 50 milliards d’euros de 2015 à 2017, dont 11 milliards pour les collectivités locales qui ont ainsi supporté une baisse de leurs dotations de 3,7 milliards par an.

III. La maîtrise des finances locales par le contrôle direct de la dépense

IV. La voie consensuelle : la contractualisation

17 D’une manière générale la contractualisation conçue comme une responsabilisation des acteurs parties prenantes s’est généralisée au sein du secteur public, y compris dans des domaines a priori les plus inattendus comme en matière fiscale (avec notamment les accords préventifs) [6]. Une telle évolution n’est en réalité pas surprenante si l’on considère que les réformes des finances publiques mises en œuvre depuis une quarantaine d’années consistent à adapter les méthodes et instruments du management privé au secteur public. Or le contrat est un dispositif structurant de la gouvernance d’entreprise dans laquelle le principe est que le décideur et le gestionnaire s’engagent mutuellement. Ce dernier, qui est mandaté pour réaliser un objectif et dispose pour ce faire d’une délégation de pouvoir, est relativement autonome. Jugé sur ses résultats, il fait l’objet d’un contrôle de ses performances.

18 On l’aura compris ce modèle, appliqué à l’État, a pour conséquence de l’appréhender comme un lieu de coordination et d’organisation de ses rapports avec son environnement interne ou externe, des rapports basés sur la contractualisation et la responsabilisation.

19 Il s’agit là d’une logique qui tend à s’étendre à l’ensemble du secteur public. Le processus qui s’est amorcé il y a déjà plusieurs dizaines d’années devrait être appelé à prendre une ampleur encore plus importante dans la lignée des préconisations du rapport Action publique 2022.

20 C’est dans cette logique qu’il convient de situer les contrats financiers entre l’État et les collectivités locales institués par la loi de programmation des finances publiques pour 2018-2022.

21 En effet, selon l’article 13 de cette loi « les collectivités territoriales contribuent à l’effort de réduction du déficit public et de maîtrise de la dépense publique, selon des modalités à l’élaboration desquelles elles sont associées ». Cette association prend la forme contractuelle et limite l’évolution des dépenses de fonctionnement à 1,2 %.

Collectivités territoriales et groupements à fiscalité propre	2018	2019	2020	2021	2022
Dépenses de fonctionnement	101,2	102,4	103,6	104,9	106,2

22 Il est également fixé dans le même article une réduction annuelle du besoin de financement de 2,6 milliards d’euros.

Collectivités territoriales et groupements à fiscalité propre	2018	2019	2020	2021	2022
Réduction annuelle du besoin de financement	– 2,6	– 2,6	– 2,6	– 2,6	– 2,6
Réduction cumulée du besoin de financement	– 2,6	– 5,2	– 7,8	– 10,4	– 13

23 L’article 29 du texte précise que des contrats d’une durée de trois ans [7] sont « conclus à l’issue d’un dialogue entre le représentant de l’État et les régions, la collectivité de Corse, les collectivités territoriales de Martinique et de Guyane, les départements et la métropole de Lyon ». Ces contrats « ont pour objet de consolider leur capacité d’autofinancement et d’organiser leur contribution à la réduction des dépenses publiques et du déficit public ». Selon une logique identique, l’article 29 énonce que « des contrats de même nature sont conclus entre le représentant de l’État, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dont les dépenses réelles de fonctionnement constatées dans le compte de gestion du budget principal au titre de l’année 2016 sont supérieures à 60 millions d’euros ». Au 31 décembre 2019, sur 322 collectivités concernées, 229 ont été signataires [8].

	Ensemble	Régions	Département	EPCI	Communes
Nombre de contrats signés	229	9	46	54	120
Part des collectivités signataires dans le total des collectivités concernées	71 %	53 %	47 %	87 %	83 %

24 L’article 29 dispose par ailleurs que « les autres collectivités territoriales et établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre peuvent demander au représentant de l’État la conclusion d’un contrat ». L’application de cette disposition a été demandée par 17 collectivités.

25 On l’a dit, ces contrats dont les signataires sont l’exécutif local et le préfet comportent un objectif de limitation des dépenses réelles de fonctionnement et un objectif d’amélioration du besoin de financement. Par voie de conséquence le non-respect de ces objectifs peut déboucher sur une reprise financière. Par ailleurs, pour les collectivités dont la capacité de désendettement [9] dépasse en 2016 le plafond de référence (12 ans pour le bloc communal, 10 ans pour les départements, 9 ans pour les régions), une trajectoire d’amélioration de la capacité de désendettement est déterminée.

26 Ces mesures participent de la volonté du gouvernement de réduire de 13 milliards d’euros les dépenses de fonctionnement d’ici à 2022. Le bilan qui a été fait en 2019 pour l’année 2018 sur l’ensemble des 322 collectivités a montré que seules 14 d’entre elles étaient hors des limites fixées.

27 Il est désormais acquis que les finances locales ne peuvent plus être envisagées qu’intégrées au sein d’une gouvernance financière publique entendue d’une façon globale. Un tel constat conduit à reprendre sous un angle nouveau la question de l’autonomie financière locale. Dans cette perspective, il serait notamment nécessaire d’instituer des dispositifs de mise en cohérence du système financier public permettant de dégager une logique commune d’évolution des dépenses et des recettes de l’État, des collectivités locales et de la sécurité sociale. En effet, c’est la question de la responsabilisation globale du système financier public qui doit être posée. À cet effet, il conviendrait d’instituer un organe paritaire État/collectivités locales/sécurité sociale afin de bâtir un ensemble, non pas centralisé mais intégré, c’est-à-dire respectueux de la singularité et de l’autonomie relative de chaque entité.

28 Au final, l’enjeu est de construire un ordre financier public polycentré que l’on pourrait qualifier d’ordre des autonomies relatives : un ordre organisé à la fois sur un plan vertical et horizontal, autrement dit transversal, débouchant sur une gouvernance en réseaux, au niveau local et national.