1 Nous en sommes tous conscients, nous sommes en présence depuis plus de quarante ans d’une métamorphose du modèle financier public, celui des Trente Glorieuses. Depuis une quarantaine d’années, à cause des difficultés auxquelles ils sont confrontés, les systèmes financiers publics font en effet l’objet d’une transformation sans précédent. Il en résulte une autre manière de penser et de pratiquer les finances publiques. Or, compte tenu des liens étroits qui les unissent, et si l’on accepte de considérer que les finances publiques sont en quelque sorte l’ossature du politique, c’est aussi une transformation du modèle politique qui se dessine.

2 Le problème est que l’actuelle distribution des pouvoirs politiques ne reflète pas encore le changement et la complexité du pouvoir financier. Ou plus exactement elle ne prend pas en compte le fait que ce pouvoir se diffuse au sein des institutions sous l’apparence d’une simple compétence financière. Or on sait que le pouvoir financier est la charpente, indiscernable à première vue, des pouvoirs politiques. C’est par conséquent un modèle politique devenu inadapté qui est en cause et celui-ci ne peut prendre une autre forme qu’en s’inscrivant dans un processus de mise en adéquation avec le système financier public.

3 Le cadre juridique de ce modèle, on veut dire la Constitution, sera forcément conduit à traduire les nouveaux enjeux et la réalité nouvelle des finances publiques et par conséquent ceux et celle des pouvoirs politiques. Toutefois l’incertitude tient à ce que deux voies se présentent, l’une qui va dans le sens d’une automatisation des procédures porteuse d’un modèle implicite de société aujourd’hui embryonnaire, l’autre qui s’appuie sur une logique volontariste traduisant un projet explicite de société. Quoi qu’il en soit, on peut estimer, sur la base d’une observation attentive des évolutions du système financier public, qu’il existe une réelle menace sur ce système et sur le pouvoir de décision politique en matière budgétaire (I). Ainsi à notre sens l’urgence est de le réhabiliter en sanctuarisant un modèle conférant un sens aux finances publiques, et donc en le constitutionnalisant (II).

I. Un système financier public menacé : un risque pour le pouvoir politique

4 Les menaces qui pèsent sur les finances publiques sont nombreuses. Elles constituent un risque réel pour le processus de décision politique qui les concerne et pourraient même mettre en péril l’État dont elles constituent l’une des conditions essentielles d’existence.

5 Certaines de ces menaces pèsent sur les marges de manœuvre budgétaire.

II. Sécuriser la prise de décision budgétaire, sécuriser le politique

27 On l’a dit, les facteurs sont nombreux qui limitent voire même mettent en péril le pouvoir de décision politique relatif aux finances publiques. Il faut garder à l’esprit que depuis plus de quarante ans, nous vivons une mutation de notre société sur fond de crise des finances publiques. Cette crise, qui au début a surpris, inquiété, a fini par s’imposer progressivement comme une situation quasi normale. Quarante ans d’une remise en question de nos modes de pensée, quarante ans de mondialisation, quarante ans de développement des technologies d’information et de communication, quarante ans de précarité pour beaucoup, quarante ans de transformations, d’un basculement, d’une transition de nos sociétés vers un autre monde. Quarante années pendant lesquelles se sont conjugués, ce qui les a amplifiés, les effets de la mondialisation et du développement du numérique. Après tant d’années, les solutions ne sont toujours pas au rendez-vous, la fracture sociale n’a jamais été aussi grande. Les fractures territoriales également. Rien n’est résolu sur le fond. Il n’existe aucune recette qui ait absolument fait ses preuves ni aucune réflexion permettant de dégager un projet, un sens pour les finances publiques contemporaines.

28 C’est vers un autre univers qu’elles évoluent aujourd’hui et souvent au-delà de tout souci de constitutionnalisation et plus généralement de régulation. Face à ce contexte totalement nouveau, le politique malgré les apparences institutionnelles, semble trop souvent et depuis trop longtemps impuissant. De plus, les concepts financiers se sont brouillés, les mots n’ayant pas toujours le même sens pour les uns et pour les autres. C’est dans une sorte de brouhaha conceptuel que s’est amorcée il y a quarante ans une mutation du droit public financier. Des concepts et des définitions qui jusqu’alors semblaient aller de soi ont perdu leur sens du fait d’un contexte qui s’est considérablement modifié.

29 C’est pourquoi, en préalable à l’introduction de nouvelles mesures financières au sein de la Constitution, il nous semble urgent de prendre le temps de repenser les finances publiques, de leur attribuer un sens sachant qu’aucun sens n’est possible s’il n’existe pas une réelle capacité de choisir pour les politiques. Plus encore il n’est pas de contrat social possible sans cette capacité. Ainsi, le mécanicisme constitutionnel qui resurgit à la faveur de la combinaison du besoin de rendre soutenables les budgets publics et de la présence croissante de l’IA, et des automatismes qu’elle permet et suscite, pourrait bien signer la fin du politique. Ce serait là un curieux retournement de l’Histoire.

30 C’est pourquoi, compte tenu des menaces réelles qui pèsent sur le processus de décision politique en matière budgétaire, il semble nécessaire de sanctuariser non pas de façon ponctuelle tel ou tel budget particulier par une loi de programmation dont on connaît la portée incertaine, mais de constitutionnaliser un modèle donnant un sens aux finances publiques tout en garantissant l’effectivité du pouvoir politique.

31 Aussi, en opposition avec le processus mécaniste/organiciste, à notre sens déjà bien présent, c’est une conception normativiste porteuse d’un projet volontariste à construire qui nous paraît pertinente.

32 Ce projet devrait comporter un certain nombre de points clefs qu’il conviendrait de sécuriser sous la forme de principes inscrits dans la Constitution. J’en évoquerai trois.

34 Il convient tout d’abord de rompre avec une conception cloisonnée de l’État et de l’action publique, une conception « en silos » qui ne reconnaît pas, et a fortiori ne les formalise pas, les multiples interactions et la multirationalité qui caractérisent les sociétés contemporaines. Il n’est plus pertinent de concevoir de manière isolée les diverses institutions publiques ou privées qui forment une société. Il est même devenu crucial d’identifier le décalage qui peut exister entre les besoins actuels et des institutions administratives et politiques qui ont été conçues et déterminées, en leur temps, par la nécessité de cloisonner les acteurs et les structures ainsi que par une approche verticaliste du processus de décision. Une telle façon de penser et d’agir ne peut plus suffire à gouverner une société devenue de plus en plus complexe.

35 C’est pourquoi, une institution de régulation des finances publiques est indispensable dans un système financier qui se caractérise par sa diversité et par sa complexité. À cette fin, et sur le terrain de l’approche, il est très important que la démarche qui fut initiée par la Conférence nationale des finances publiques (CNFP) soit appréhendée comme représentant la première pierre d’une institution à part entière. Quel que soit le qualificatif qu’on décide de lui attribuer, il serait utile dans l’avenir qu’un tel dispositif soit doté d’un statut juridique, reconnu par la Constitution définissant ses attributions ainsi que ses moyens de financement. Il est par ailleurs essentiel qu’une telle institution ne se limite pas à la maîtrise de la dépense et qu’elle ait à réfléchir également à celle tout aussi importante des ressources et notamment de la fiscalité.

36 Une telle institution de concertation serait aussi particulièrement utile à une mobilisation des sources de financement des investissements. En effet, la politique d’investissement public pâtit d’une dispersion des acteurs et des mécanismes qui compromet la possibilité de hiérarchiser les priorités. Le Plan qui a longtemps favorisé la cohérence des politiques conduites jouait autrefois ce rôle. Aujourd’hui, les administrations et les institutions qui interviennent dans ce domaine sont trop éclatées. La prise en charge par les collectivités territoriales de la majorité des investissements civils publics s’est poursuivie sans que la recherche de nouveaux cadres de concertation entre elles et avec l’État n’ait jamais vraiment abouti. Pour remédier à la dispersion actuelle des acteurs et des dispositifs il serait nécessaire de constituer un cadre partenarial de sélection des investissements où interviendraient l’ensemble des acteurs concernés.

37 Il conviendrait aussi d’introduire un dispositif d’inclusion des budgets Pour favoriser une vue d’ensemble et une analyse globale, le Conseil des ministres devrait approuver au cours d’une même réunion le projet de loi de finances (PLF) et le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS), et non à une semaine ou deux d’intervalle, ce qui conduit à des commentaires séparés et souvent à des erreurs de perception.

38 Il est également nécessaire de mettre en place des règles permettant un temps de réflexion suffisant pour décider.

39 En effet, prendre des décisions cohérentes c’est aussi prendre le temps de réfléchir. Une plus grande discipline doit être observée dans les processus de décision. Le temps laissé aux institutions consultatives (comme le Haut Conseil des finances publiques) doit être suffisant. Par exemple les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale pourraient être finalisés mi-juillet et non début septembre. Les grandes orientations seraient soumises au Parlement à l’occasion du débat d’orientation de fin juin comme en principe cela devrait être le cas. Cela n’est actuellement pas possible car les hypothèses sous-jacentes aux projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale ainsi qu’un grand nombre de mesures ne sont pas encore déterminées à cette date. Les projets pourraient ensuite être adoptés en Conseil des ministres avant mi-septembre et non plus fin septembre. Ce calendrier permettrait aux instances consultatives d’émettre leurs avis dans de meilleures conditions mais également au Parlement de disposer d’un délai accru pour l’examen par ses commissions compétentes.

41 On le sait, la préoccupation que les finances publiques contribuent à la compétitivité et à la relance de l’économie conduit à préconiser un accroissement de l’investissement public. Or, dans une situation où l’argent public est rare, ce constat suppose, plus qu’une augmentation globale des financements, une rationalisation et un meilleur ciblage sur les objectifs prioritaires. Il ne faut pas oublier que la recherche d’une efficacité maximale des investissements suppose certes, on l’a vu, la mobilisation des capacités du système financier public mais aussi l’amélioration de leur ciblage afin que la satisfaction des besoins des citoyens et de l’économie soit réalisée. C’est, autrement dit, une reconceptualisation du rôle de l’État dont il s’agit, consistant notamment à lui attribuer une fonction d’investisseur dans certains domaines bien précis.

42 La détermination des priorités en matière de dépenses publiques passe par l’adoption d’une approche distinguant deux types de politiques publiques, régaliennes et d’intervention, qui relèvent de logiques différentes. Une identification insuffisante dans la présentation budgétaire actuelle fragilise le régalien, alors même que l’exercice de ce type de fonctions est considéré comme essentiel par les citoyens. Dans un contexte économique et budgétaire où les domaines d’accroissement de la dépense publique doivent nécessairement être ciblés la nécessité d’amplifier l’effort d’investissement dans les fonctions régaliennes (justice, police, défense) doit être inscrite comme une priorité.

43 Mais si les fonctions régaliennes constituent le socle de l’action publique on ne doit pas oublier que des besoins collectifs nouveaux sont apparus et que le développement économique et social dépend d’infrastructures que l’on qualifie d’investissement d’avenir. Il s’agit aussi bien des infrastructures du numérique, qui ont un caractère stratégique pour la compétitivité économique que celles concernant la recherche, l’éducation, la santé ou la protection de l’environnement.

44 Certes, la constitutionnalisation de normes nouvelles prétendant répondre aux menaces qui pèsent sur les finances publiques ne peut suffire à endiguer un processus qui procède d’une évolution générale de nos sociétés. Néanmoins il me semble crucial de mettre en pleine lumière le risque qu’encourt le processus politique de décision budgétaire et à travers lui la démocratie.