Les conditions générales d’éligibilité

6Pour qu’une municipalité puisse déposer une demande de mise en faillite au titre du chapitre 9, il lui faut remplir cinq conditions définies par la section 109 dudit chapitre? [11].

7La première de ces conditions a trait à la qualité même de « municipalité » au sens du code des faillites. Il doit s’agir d’une « subdivision politique ou d’une agence publique ou d’une agence gouvernementale d’un État ». Aussi, les communes ne sont pas les seules à bénéficier de la protection du chapitre 9? [12]. Les comités de gestion de certaines écoles entrent également dans le champ d’application du chapitre, le terme « municipalité » englobant bien plus que la ville elle-même. C’est ainsi que la majorité des dossiers déposés dans le cadre de la procédure du chapitre 9 concernent les « petites municipalités », c’est-à-dire les services publics gérés par la commune ainsi que les petites communes? [13].

8La seconde condition a trait à l’insolvabilité de cette municipalité. Cette dernière doit en effet prouver qu’elle est insolvable. D’après le code, cela signifie que la municipalité « ne paie généralement pas ses dettes alors qu’elles arrivent à échéance » ou qu’elle est dans l’incapacité de les payer quand elles arrivent à échéance.

9La troisième, que nous aborderons plus largement ensuite, exige de la municipalité qu’elle apporte la preuve du consentement de l’État fédéré dont elle est une composante. C’est cette condition qui permet à la législation sur les faillites municipales de ne pas être considérée par la Cour suprême comme une immixtion de l’État fédéral dans les compétences des États fédérés.

10La quatrième condition est liée à la volonté de la municipalité « de parvenir à un plan afin d’ajuster [ses] dettes? [14] ». Cette condition d’éligibilité a vocation à garantir que la municipalité ne souhaite pas seulement échapper à ses créanciers. Elle est distincte de la cinquième condition qui impose pour sa part à la municipalité d’essayer de négocier un plan de réajustement de sa dette avec ses créanciers? [15].

Le pouvoir de veto de l’État fédéré

11Une municipalité n’est donc éligible au protocole fédéral en matière de faillites municipales que pour autant que l’État fédéré dont elle relève en est d’accord. Le pouvoir de veto dont dispose ainsi l’État fédéré est balisé en réalité par deux provisions de la Constitution des États-Unis : la clause des contrats (article 1^er, section 10) et le x^e amendement. La clause des contrats interdit aux États de voter une loi qui « porterait atteinte aux obligations résultant de contrats ». Ainsi, un État ne peut pas voter de lois qui libéreraient une municipalité de ses dettes car cela irait à l’encontre de ses engagements contractuels. D’autre part, la nécessaire protection de la « souveraineté » des États fédérés au regard du x^e amendement? [16] a vocation à limiter le rôle du Congrès en matière de faillites et à limiter le degré d’intrusion de l’État fédéral dans les affaires municipales et des entités fédérées. C’est dans cette double mesure que la législation fédérale sur les faillites ne donne pas de pouvoirs aux municipalités qui soient indépendants de ceux accordés à l’État fédéré et qu’il revient in fine aux États fédérés de décider s’ils acceptent ou non de voir « leurs » municipalités utiliser la loi fédérale sur les faillites.

12Lorsque la législation fédérale exige simplement des « municipalités » intéressées par le protocole fédéral qu’elles s’adjoignent le consentement de leur État d’appartenance, les États organisent de différentes manières ce consentement. Certains disposent ainsi d’une législation propre qui définit dans quelles conditions ledit État peut accorder ou non son autorisation. Et, selon les États, ces conditions peuvent être formelles (la Californie) ou substantielles (la Louisiane).

13Ainsi, plus de la moitié des États n’ont toujours pas de lois qui organisent l’accès de leurs municipalités au protocole fédéral des faillites municipales? [17]. Seule la législation de la Géorgie interdit expressément à ses municipalités le recours au chapitre 9. Différents autres États ont pris des dispositions qui vont des plus permissives aux plus restrictives. Certains permettent à leurs municipalités d’accéder librement aux tribunaux compétents en matière de faillites alors que d’autres exigent de la municipalité intéressée le respect d’une procédure locale qui lui fasse obtenir le visa de différentes autorités de l’État avant de pouvoir déposer une demande de mise en faillite.

14Avant 1994, la jurisprudence reconnaissait que le consentement pouvait être « implicite »? [18]. Depuis une modification législative de 1994, le consentement de l’État ne peut plus être implicite ou découler d’une « autorisation générale ». Il doit découler d’une « autorisation spécifique ». La jurisprudence a pris acte de cette réforme et l’a précisée. Dans une affaire intéressant la faillite du comté d’Orange (Californie), l’article 109(c)(2) du chapitre 9 a été interprété en 1995 par la cour fédérale des faillites pour le district central de Californie comme impliquant que le consentement soit « exact, entier et direct avec des limites précisément définies […]? [19] ».

15Un État fédéré peut avoir un intérêt à enjoindre ses « municipalités » à déposer une demande de faillite. En imposant des conditions préalables à l’obtention de son consentement quant au dépôt d’une demande de mise en faillite, l’État peut décourager les dépôts irraisonnés de dossiers de faillite et maintenir un contrôle sur la municipalité endettée au cours de sa procédure de faillite.

16De manière générale, les États ne se satisfont pas d’un simple rôle de « garde-barrière » en exigeant une autorisation préalable au dépôt de la demande par la municipalité. Ils peuvent vouloir conserver un contrôle sur la municipalité endettée, tout au long de sa situation de faillite, via le recrutement d’un administrateur, qui agit au nom de la municipalité endettée et propose un plan de réajustement? [20]. Au demeurant, il est toujours loisible à un État fédéré d’adopter une loi de « détresse municipale » applicable à la municipalité en difficulté? [21], concurremment à la législation fédérale mais à la condition de ne pas compromettre l’application ou l’effectivité du droit fédéral.

Les scénarios de négociation

18Quatre scénarios de négociation sont envisagés par la loi. Tout d’abord, et dans le meilleur des cas, la municipalité aura réussi à négocier un plan de remboursement de la dette avec ses créanciers. Deuxièmement, dans le cas où la municipalité n’obtient pas l’accord de ses créanciers, dans la mesure où le plan a été négocié de bonne foi, la municipalité pourra alors soumettre son plan. Troisièmement, si la cour fédérale des faillites territorialement compétente estime que les négociations sont impossibles, la municipalité n’a alors pas à obtenir le consentement de ses créanciers. Enfin, si la municipalité pense, de « manière raisonnable », qu’elle obtiendra un accord de ses créanciers au cours de la procédure de faillite, la cour acceptera la demande de la municipalité.

19Si la municipalité se conforme à ces conditions, elle peut déposer sa demande, accompagnée d’une liste de ses créanciers et d’une proposition de plan de réorganisation de la dette? [22]. Si la cour accepte la demande, un sursis automatique est entériné, qui prévient le recouvrement de n’importe quelle dette au cours de la procédure? [23]. À partir du moment où la cour confirme le plan final de réajustement de la dette, la municipalité est, dans une certaine mesure, libérée de ses créanciers, dès lors que ceux-ci ne peuvent plus intenter de procédure à l’encontre de la municipalité pour recouvrer leur créance, ils sont soumis à son plan de remboursement de la dette? [24].

20Reste qu’il est toujours possible à un créancier de contester le dépôt d’un dossier de demande de mise en faillite soumis au chapitre 9? [25]. La municipalité concernée a l’obligation d’apporter la preuve qu’elle remplit bien chacune des conditions fixées par le chapitre 9. La cour devra également s’assurer de la bonne foi de la municipalité? [26]. Le rejet de la demande suite à l’impossibilité pour la municipalité de prouver sa bonne foi a déjà eu lieu dans deux cas de figure. L’un d’entre eux concerne directement les créanciers, puisqu’il s’agit du cas où le plan n’avait pas vraiment comme objectif de réorganiser la dette mais bien de retarder le remboursement de la dette et de gêner les créanciers. Pourtant, contrairement à ce qu’il en est concernant les faillites relevant du chapitre 11 du code fédéral des faillites, le rôle des créanciers dans cette procédure reste relativement sommaire. Ces derniers peuvent néanmoins se constituer en comité de créanciers. C’est ainsi qu’ils pourront engager avocats, experts-comptables ou autres qui pourront suivre la procédure engagée par la municipalité en faillite.

La portée ambivalente de la mise en faillite

21Le système contenu dans l’article 109 du chapitre 9 du code fédéral des faillites, s’il peut offrir quelques bénéfices aux municipalités qui y auraient recours, peut parfois s’avérer quelque peu contre-productif.

22Le sursis automatique découlant du chapitre 9 est peut-être le bénéfice le plus important de la procédure de mise en faillite. En effet, une fois que la cour accepte la demande de mise en faillite, tous les recours de recouvrement, y compris ceux des propres agents et résidents de la municipalité, sont suspendus. Cela offre à la municipalité une période de réadaptation pendant laquelle les responsables municipaux peuvent réorganiser la dette. Par ailleurs, le recours au chapitre 9 est facilité par le fait que seulement une partie des créanciers doit approuver le plan de réajustement de la dette proposé par la municipalité pour que la cour confirme ce plan. À partir du moment où ce dernier est « juste et équitable » et qu’une partie des créanciers l’a accepté, la cour peut l’imposer à tous les autres créanciers? [27]. Ces derniers se trouvent alors dans une situation moins favorable que la municipalité.

23Grâce au x^e amendement, la municipalité garde également des pouvoirs de décision pendant la durée de la procédure du chapitre 9. Plus particulièrement, aucune disposition ne prévoit la liquidation de ses biens : « Il en découle que la cour ne peut pas forcer une municipalité à vendre ses stocks de voitures de police ou ses camions de pompier pour payer ses dettes. Du fait du rôle de la municipalité en termes de fourniture de services publics, tels que la santé et la sécurité, il serait saugrenu de lui demander de liquider les actifs qui fondent la base même de ces services? [28]. » Par ailleurs, la municipalité peut avoir recours à l’impôt et faire des emprunts supplémentaires pour financer ses dépenses administratives, ce qui peut être particulièrement utile si elle n’a plus de liquidités.

24Enfin, contrairement à la procédure applicable aux faillites des entreprises (chapitre 11 du code fédéral des faillites) et dans laquelle le juge contrôle la majeure partie des affaires des entreprises, la cour a un rôle plutôt « détaché » dans le cadre de la procédure du chapitre 9. Le rôle du juge pendant cette dernière consiste à approuver la demande initiale de mise en faillite, à confirmer le plan proposé de réajustement de la dette et à superviser la mise en place du plan approuvé. Si le nouveau plan de la dette ne peut pas être mis en place ou confirmé, la cour n’a nullement le pouvoir de contraindre la municipalité de quelque manière que ce soit.

25L’un des exemples les plus probants en matière de réussite dans l’application de la procédure de faillite du chapitre 9 est celui du comté d’Orange? [29]. Ce dernier avait, en 1994, accumulé une dette de plus de 1,7 milliard de dollars. Sa mise en faillite approuvée en 1996, le Comté d’Orange a réussi à rembourser sa dette dans un délai de six ans et a retrouvé la confiance des investisseurs.

26Malgré tout, une mise en faillite n’est pas forcément une solution miracle. La reconnaissance de la faillite d’une municipalité peut engendrer une perte de confiance de ses habitants et de ses investisseurs, mettant en lumière la mauvaise gestion de la municipalité. S’ils en ont le choix, la plupart des citoyens ne choisiront pas de vivre dans une ville qui n’a pas réussi à contrôler son budget. À Vallejo, en Californie, par exemple, beaucoup de citoyens et d’entreprises ont quitté la ville à cause de sa mise en faillite. Même si les services municipaux lèvent de nouveaux impôts et suppriment des services, il y a toujours un moment où ces prises de décisions deviendront contre-productives. Les habitants et les entreprises peuvent choisir de déménager vers des zones géographiques moins endettées, entraînant dans leur sillage une baisse des revenus liés à l’impôt pour la municipalité.

27Par ailleurs, une faillite peut causer des dommages irréversibles au moment de l’évaluation de la municipalité par des agences de notation et menacer sa capacité à obtenir de futurs crédits? [30]. Une demande de mise en faillite dans le cadre du chapitre 9 est également susceptible d’affecter défavorablement les villes avoisinantes et l’État tout entier. Parce qu’un État est fortement lié à la gestion financière de ses municipalités, l’échec d’une ville peut faire paraître l’État tout entier comme incompétent fiscalement. Avec pour conséquence potentielle de diminuer la note décernée à l’État si l’une seulement de ses municipalités devait faire faillite.

28Rien ne prouve cependant qu’une mise en faillite affecte significativement la capacité d’une municipalité à obtenir des prêts à l’avenir. En fait, plusieurs exemples démontrent même le contraire. Le comté d’Orange, par exemple, a obtenu une note respectable, un double A, quelques mois seulement après avoir été déclaré en faillite? [31]. Un tel exemple tend à démontrer que les marchés financiers analysent favorablement les municipalités qui réussissent à surmonter leur faillite via la procédure du chapitre 9.

29Reste que cette procédure est particulièrement coûteuse et qu’elle peut épuiser les dernières liquidités de la municipalité? [32]. Le « conseil de la dette » de la petite ville de Westfall, en Pennsylvanie, a fait remarquer que, malgré le fait que la ville était débitrice dans ce qui constitue probablement l’un des cas les plus simples d’application du chapitre 9 (il y avait seulement un créancier et aucune procédure d’appel à venir), la ville s’est vu facturer un montant de plus de 600 000 dollars en frais d’avocats et de comptables? [33]. L’on imagine alors aisément que des procédures de faillite touchant des villes plus importantes avec de multiples créanciers et des procédures d’appel à venir ont un coût plus élevé. La ville de Vallejo a ainsi dû payer plus de 7 millions de dollars de frais dans le cadre de sa procédure de faillite? [34].

30*

31La procédure de faillite du chapitre 9 semble donc être particulièrement protectrice pour la municipalité en faillite. Ainsi, contrairement au cadre général de la faillite, tel que régi par le chapitre 11 du code fédéral des faillites, il n’est, par exemple, pas possible de liquider les actifs d’une municipalité en faillite pour rembourser les différents créanciers. Cette option n’est même pas envisagée lorsque le plan de redressement a échoué? [35]. Par ailleurs, les personnes concernées par les faillites relevant du chapitre 11 ne peuvent pas utiliser, vendre ou louer leur propriété comme elles le souhaitent sans l’accord de la cour fédérale des faillites? [36]. Cela afin de protéger les créanciers de toute manœuvre qui leur permettrait de gagner de l’argent, au détriment du remboursement de la dette.

32Certaines propositions ont alors été faites afin d’offrir une protection, sinon similaire, du moins plus proche de celle assurée par le chapitre 11, aux créanciers du chapitre 9. C’est ainsi que, par exemple, constatant que certains créanciers vulnérables étaient écartés de la procédure de sursis du § 922, il a été prévu de compléter ce dernier. En effet, l’employé d’un comté en faillite, qui n’y résiderait pas, n’est pas couvert par le sursis. Il a donc été proposé d’ajouter le terme « employé » aux personnes déjà couvertes par ce sursis? [37]. Toujours dans l’optique de protéger les créanciers, il a également été proposé que la municipalité en faillite soit dans l’obligation de rembourser la totalité de ses dettes. Cette obligation pourrait néanmoins être levée si la municipalité était dans l’incapacité de fournir des services municipaux essentiels? [38].

33Face à des faillites municipales de plus en plus nombreuses, ces propositions de modification semblent dérisoires. Il est important que les États fédérés prennent la mesure du problème et agissent en amont, afin d’éviter que des situations aussi critiques que celle qu’a connue Stockton ne se reproduisent.