L’importance de la jurisprudence dans le système de la Convention et dans les Communautés

5Les missions respectivement confiées à la Cour européenne des droits de l’homme et à la Cour de justice des Communautés européennes par les traités constitutifs sont conçues en termes différents. En effet, aux termes de l’article 19 de la CEDH, « afin d’assurer le respect des engagements résultant pour les Hautes Parties contractantes de la présente Convention et de ses protocoles, il est institué une Cour européenne des droits de l’homme… », alors qu’aux termes de l’article 220 du traité CE « la Cour de justice assure le respect du droit dans l’interprétation et l’application du présent traité [2] ». La formulation de l’article 19 reste ainsi, par sa référence aux engagements pris par les États parties, marquée par l’esprit du droit international. En revanche, les dispositions des traités communautaires font davantage apparaître la Cour, à l’instar d’une juridiction étatique, comme étant l’arbitre juridique suprême d’un système autonome [3].

6Le rôle des deux Cours – au-delà des particularités propres à chacun des deux systèmes contentieux – est cependant fondamentalement identique. Il s’agit en effet pour elles de donner une solution à des litiges (ainsi que, le cas échéant, de donner des avis) en se fondant sur les dispositions des traités constitutifs. Il leur faut donc, comme l’article 220 CE l’indique, interpréter ces dispositions. L’imprécision – inévitable au demeurant – ainsi que le caractère lacunaire des traités ont conduit, dans les deux cas, l’organe juridictionnel [4] à « compléter », par sa jurisprudence, de façon extrêmement substantielle, les dispositions conçues par les parties contractantes.

7Cependant, s’il n’y a pas de différence de nature entre les deux systèmes pour ce qui concerne l’effet « constructeur » de la jurisprudence, il y a probablement une différence de degré. Dans le cas de la CEDH, il ne fait pas de doute que l’apport de la jurisprudence, dans l’éclaircissement de la signification et de la portée des articles du titre I, est considérable. Ainsi, pour donner l’exemple le plus significatif, les décisions de la Cour ont précisé et enrichi le concept de « droit à un procès équitable » de l’article 6. Néanmoins, il est certain que les articles du titre I de la Convention – et notamment l’article 6 – contiennent déjà des éléments de substance assez importants sur lesquels les organes juridictionnels ont dû s’appuyer. Par ailleurs, la jurisprudence n’a pas eu pour effet de poser des principes généraux concernant, par exemple, la nature des rapports entre la Convention et ses organes et les États parties. Dès lors, le caractère direct du lien entre le traité fondateur et les décisions de justice demeure constamment apparent.

8Dans le cadre communautaire, compte tenu du caractère beaucoup plus global du traité [5], l’effet de la jurisprudence est plus diversifié et plus ample. Restant tout d’abord dans un cadre classique, la jurisprudence, à l’instar de celle des organes de la Convention, a servi et sert encore à interpréter les termes et expressions contenus dans les traités [6]. Mais, en se fondant principalement sur une interprétation de l’ensemble du traité, la Cour a aussi posé un grand nombre de principes essentiels relatifs à la nature même du système communautaire et aux rapports entre son ordre juridique et celui des États membres. Elle a contribué a établir une théorie générale de la répartition des compétences entre la Communauté et les États membres que les traités constitutifs n’ont pas réellement définie [7].

9Dans le domaine de la hiérarchie des normes, la place croissante donnée aux principes généraux et, plus particulièrement, aux « droits fondamentaux », ainsi que leurs liens avec la Convention européenne, est une conséquence de la jurisprudence [8]. Mais l’on ne saurait finalement mieux illustrer l’importance de la jurisprudence qu’en rappelant que ni le principe général de l’applicabilité directe du droit communautaire, ni celui de la primauté du droit communautaire sur celui des États membres, qui sont évidemment des principes essentiels pour l’ensemble du système, ne sont posés par les traités constitutifs. La Cour les a donc « dégagés » à partir d’une interprétation globaliste et finaliste des traités [9]. Par ce dernier aspect, la Cour a été probablement plus loin, dans son action « constructrice », que la Cour suprême d’un État fédéral.

L’effet de la jurisprudence européenne sur les juridictions françaises

10Les pouvoirs des Cours européennes à l’égard des ordres juridiques nationaux sont très inférieurs à ceux des juridictions nationales. Dans le cas de la Convention européenne, la Cour peut seulement, dans le cadre d’une instance donnée, « condamner » l’État mis en cause [10]. Si la Cour déclare qu’il y a eu violation de la Convention ou de ses protocoles, il découle de l’article 41 que l’État mis en cause doit « effacer », aussi parfaitement que possible, les conséquences de la violation et que, si tel ne peut être le cas, la Cour accordera à la partie lésée « une satisfaction équitable ». La « satisfaction équitable », qui se traduit par la condamnation de l’État à verser une somme d’argent au requérant [11], a évidemment un effet sur l’ordre juridique national. Mais celui-ci est finalement très limité dans la mesure où il a pour seule conséquence une décision particulière et n’entraîne aucune modification de disposition de portée générale. « L’effacement », par les moyens du droit interne, des conséquences de la violation est finalement de même nature. Il s’agit en effet, pour l’État, de prendre une décision concernant le requérant et qui devra avoir pour effet de faire disparaître la violation de la Convention [12].

11Dans le cadre communautaire, un État ne peut se voir mis en cause devant la Cour que dans le cadre de l’action dite « en manquement [13] ». Dans cette hypothèse, un État membre est mis en cause pour « infraction » au droit communautaire [14]. Si la Cour constate l’existence d’un manquement, l’État est dans l’obligation de prendre les mesures nécessaires pour le faire disparaître [15]. Les mesures qui ont pour objet de mettre fin à un manquement peuvent se traduire par des décisions particulières qui n’auront qu’un effet faible sur le contenu de l’ordre juridique de l’État condamné. Mais ceci ne correspond pas à la réalité de ces actions. En effet, le plus souvent, un État est mis en cause, par la Commission, pour une non-conformité de son ordre juridique au droit communautaire [16]. Dès lors, l’arrêt en manquement a pour effet principal d’imposer à l’État de modifier ses lois et/ou ses règlements, voire la jurisprudence de ses tribunaux si elle n’est pas conforme aux prescriptions du droit communautaire [17].

12Ainsi, dans les deux cas, les Cours européennes ne disposent pas des pouvoirs les plus radicaux dont peuvent disposer des juridictions étatiques : le pouvoir d’annuler ou de déclarer invalide une disposition incompatible avec les traités, le pouvoir de censurer une décision d’une juridiction hiérarchiquement inférieure considérée comme juridiquement incorrecte au regard de ces mêmes traités.

13Toutefois, il est bien certain que, sur le plan du principe, l’obligation qu’ont les États parties tant à la Convention européenne qu’aux traités communautaires d’assumer toutes les obligations qui découlent de ceux-ci implique le respect des décisions des Cours. En raison de l’unicité de l’État, cette obligation s’applique aux juridictions nationales tout comme au pouvoir législatif et au pouvoir réglementaire. De plus, en pratique, le fait, pour une juridiction, de ne pas tenir compte de la jurisprudence européenne crée, pour l’État dont elle relève, un risque de condamnation.

14Il n’y a donc, au bout du compte, guère d’autre issue, pour les tribunaux des États, que de s’aligner sur la jurisprudence européenne. Mais les juridictions nationales ont naturellement leur propre vision de certaines questions et de l’interprétation de certaines dispositions des traités. Il arrive donc qu’elles « résistent » à une jurisprudence européenne et ne pratiquent qu’un alignement lent et progressif.

15Les juridictions françaises ont probablement donné la meilleure illustration de cette attitude.

16S’agissant de la Convention européenne, les commentateurs sont unanimes pour indiquer que, dans l’ensemble, d’une façon plus ou moins évidente et plus ou moins rapidement, les juridictions françaises appliquent expressément la jurisprudence européenne ou, à tout le moins, tiennent compte de celle-ci [18]. S’il est vrai que, malgré tout, la France continue d’être condamnée pour violation de l’article 6 en raison de la durée excessive des procédures judiciaires, notamment en matière pénale, cette situation s’explique avant tout par la complexité des mesures à prendre. L’on constate d’ailleurs que les pouvoirs publics, bien loin de contester le bien-fondé de ces condamnations, les invoquent plutôt pour insister sur la nécessité d’améliorer la situation. Cet état de choses ne reflète donc pas une volonté de divergence [19].

17À l’égard du droit communautaire, l’alignement lent et probablement quelque peu réticent est illustré par des exemples spectaculaires. L’on peut rappeler tout d’abord celui de l’application par les tribunaux français du principe de la primauté du droit communautaire (originaire et dérivé) sur le droit national, lorsqu’il s’agit d’une loi. La tradition juridique française était en effet en ce domaine que le juge devait appliquer les dispositions contenues dans un engagement international de la France même si elles étaient en contrariété avec une loi, à condition que l’engagement international fût postérieur à ladite loi. En revanche, la loi l’emportait sur tout engagement international antérieur. Mis en présence d’une situation d’incompatibilité entre le droit communautaire et une loi postérieure, le Conseil d’État a appliqué, en 1968, le principe traditionnel, le Commissaire du gouvernement expliquant, en se fondant notamment sur des textes et une tradition qui remontaient à la Révolution, que le juge ne pouvait censurer le législateur [20].

18La France n’a jamais été mise en cause par la Commission pour cette situation qui constituait un incontestable manquement au droit communautaire. Mais, de son côté, la Cour de justice des Communautés européennes n’a pas cessé de confirmer et de préciser sa jurisprudence sur le principe de primauté, ne laissant aucun doute, dès 1964, sur le fait que les États membres ne pouvaient adopter ou laisser subsister des lois incompatibles avec le droit communautaire [21]. Les juridictions françaises se sont alors senties contraintes d’abandonner le principe traditionnel. Le juge judiciaire l’a fait « dès » 1975. Mais il a fallu attendre 1989 pour que le juge administratif fasse de même après avoir, auparavant, fait plusieurs fois application de sa position traditionnelle [22].

19L’évolution de la jurisprudence administrative sur l’invocabilité d’une directive communautaire non ou mal transposée en droit français constitue un second exemple. En effet, dès 1974, la Cour de justice, par une interprétation une fois de plus audacieuse des dispositions du traité, a posé pour règle que lorsqu’une directive n’a pas été ou a été incorrectement transposée en droit interne, tout intéressé peut demander au juge national de lui appliquer le bénéfice de ses dispositions en écartant, si nécessaire, toute disposition non conforme du droit national [23].

20Le Conseil d’État a, quant à lui, commencé par manifester sa spécificité en adoptant une interprétation différente de celle de la Cour et en posant pour principe que les directives ne peuvent être invoquées « à l’appui d’un recours dirigé contre un acte administratif individuel [24] ». Puis, peu à peu, par une jurisprudence aussi complexe que subtile, cette juridiction a fini par donner aux directives communautaires un effet en droit français qui permet à tout intéressé bien conseillé d’en tirer tous les bénéfices qu’implique la jurisprudence de la Cour [25]. L’alignement du Conseil d’État sur la jurisprudence communautaire est donc certain. Mais la réticence continue de se marquer par le fait que la restriction de principe posée par l’arrêt « Cohn-Bendit » n’est toujours pas abandonnée [26].

21En revanche, il n’y a pas alignement plus ou moins réticent mais divergence réelle entre les juridictions françaises (et un certain nombre de juridictions des autres États membres) et la Cour de Luxembourg sur le fondement de la primauté du droit communautaire sur le droit national. En effet, selon cette dernière, la primauté découle de la nature même des traités et de l’ordre juridique communautaire. Dès lors, le droit communautaire l’emporte même sur les Constitutions des États membres [27]. En revanche, pour les juridictions françaises, le fondement de la primauté du droit communautaire sur le droit national est constitué par l’article 55 de la Constitution aux termes duquel les traités ou accords ont une autorité supérieure à celle des lois [28]. Cette divergence n’est pas en cours d’atténuation. Bien au contraire, le Conseil d’État vient de réaffirmer, par un arrêt très remarqué, que la suprématie conférée aux engagements internationaux ne s’applique pas aux dispositions de nature constitutionnelle [29].

22En termes de signification, cette divergence est importante, voire capitale. Mais, jusqu’à présent, aucun juge français n’a refusé de donner effet à une disposition du droit communautaire (ou de la Convention européenne) au motif d’une incompatibilité avec une disposition de nature constitutionnelle. Les effets pratiques de la divergence sont donc faibles et ont toutes chances de le rester. Dès lors, elle ne remet pas en cause la tendance à l’alignement de la jurisprudence française sur la jurisprudence européenne.

Le mécanisme de « coopération » judiciaire institué par les traités

25Par application du principe d’applicabilité directe du droit communautaire, les juridictions des États membres sont, selon une expression souvent employée, les « juges de droit commun du droit communautaire ». Il leur incombe en effet de faire en sorte que tout intéressé puisse tirer, le cas échéant, le bénéfice de ses dispositions (ainsi que d’en supporter les obligations). À ce titre, ils doivent tout spécialement veiller au respect du principe de primauté en, selon l’expression de l’arrêt « Simmenthal », « laissant inappliquée toute disposition éventuellement contraire de la loi nationale [31] ».

26Si la multiplicité des juges est un gage de l’efficacité de l’application, elle peut aussi conduire à des interprétations multiples et divergentes. Le contenu du droit communautaire risquerait ainsi de devenir propre à chaque État. Il faut donc que, dans leur fonction d’application du droit communautaire, les « juges de droit commun » soient encadrés par une cour régulatrice. La régulation s’exerce par le mécanisme des questions préjudicielles qu’à l’occasion du litige dont il est saisi le tribunal national estime opportun d’adresser à la Cour. La question, formulée par un jugement ou un arrêt qui est adressé à la Cour, donnera lieu à un arrêt préjudiciel que celle-ci est tenue de rendre, qui sera adressé au tribunal demandeur et dont le contenu s’imposera à celui-ci.

27Il existe deux types de questions préjudicielles : la question d’appréciation de validité et la question d’interprétation. La première a pour objet de permettre à un tribunal national devant qui la validité d’une disposition du droit communautaire dérivé est contestée de demander à la Cour de se prononcer sur ce point. Elle vise donc à priver les juges nationaux du pouvoir d’écarter eux-mêmes, sur la base de leur propre appréciation, une disposition du droit communautaire et de réserver à la seule Cour de justice de se prononcer sur ce point, afin d’éviter des solutions qui varient en fonction du lieu du litige. La Cour a, par sa jurisprudence, renforcé la portée de ce mécanisme en posant pour règle qu’aucun tribunal national – même ceux qui ne statuent pas en dernier ressort – n’a le pouvoir de déclarer invalides les actes des institutions communautaires [32] et en conférant une sorte de portée générale aux arrêts en appréciation de validité [33].

28Le problème de l’interprétation du droit communautaire – il peut s’agir cette fois aussi bien des traités constitutifs que du droit dérivé –est a priori moins grave, car il ne s’agit plus pour le « juge de droit commun » de priver, le cas échéant, une disposition d’efficacité, mais seulement d’en éclairer le sens. C’est pourquoi, la compétence d’interprétation du droit communautaire n’est pas déniée aux tribunaux nationaux qui ont la « faculté » de saisir la Cour s’ils le souhaitent. Mais cette liberté comporte une limite importante. En effet, les juges qui statuent en dernier ressort ont, quant à eux, l’obligation de saisir la Cour des questions d’interprétation. Ainsi faiton en sorte qu’une jurisprudence interne ne puisse être définitivement fixée sur le sens du droit communautaire sans une intervention préalable de la Cour [34].

L’importance effective de la coopération

29Les questions d’appréciation de validité demeurant relativement rares, c’est en fait sur les questions d’interprétation que se fondent, pour l’essentiel, les rapports organiques entre les juridictions nationales et la Cour de justice.

30L’importance effective du mécanisme provient tout d’abord de la fréquence avec lequel il est aujourd’hui employé. Les tribunaux de tous les États membres ont en effet pris l’habitude de saisir la Cour de questions d’interprétation. Il s’agit donc aujourd’hui d’une pièce courante des systèmes judiciaires et dont les plaideurs sont de mieux en mieux informés. La technicité – voire la fréquente obscurité – du droit communautaire est probablement pour beaucoup dans cet état de choses et l’on constate que les questions qui portaient, à l’origine, principalement sur les dispositions du traité CE portent aujourd’hui surtout sur le droit dérivé et, tout particulièrement, sur les directives dont le contenu est souvent considéré comme particulièrement complexe. Les juridictions françaises illustrent bien l’acceptation de plus en plus large par les juges nationaux d’un mécanisme de coopération qui les met, malgré tout, dans la dépendance de la Cour de justice, car le nombre de questions émanant de la France a sans cesse crû [35].

31De plus, là encore, une certaine réticence française, due au départ à l’attitude du Conseil d’État, s’est peu à peu effacée. En effet la juridiction administrative de dernier ressort a commencé par refuser de recourir à la question d’interprétation afin de pouvoir, dans certains cas, imposer sa propre interprétation du droit communautaire à la place de celle de la Cour de justice. Elle a, pour ce faire, considéré, contre toute évidence, que la disposition dont les plaideurs demandaient l’interprétation par la Cour était « claire » et n’avait pas besoin d’être interprétée.

32Cette attitude, généralement illustrée par la référence à un arrêt de 1964 [36], l’est surtout, à notre avis, par l’arrêt « Cohn-Bendit », déjà mentionné, par lequel le Conseil d’État a annulé le jugement du tribunal administratif qui saisissait la Cour d’une question d’interprétation et a, sur la base de sa propre interprétation de l’invocabilité d’une directive, rejeté le recours de l’intéressé. Sans abandonner la théorie de « l’acte clair », qui s’est trouvée par ailleurs acceptée en des termes restrictifs par la Cour de justice elle-même [37], le Conseil d’État a probablement renoncé aujourd’hui à l’employer dans des conditions qui apparaissaient contraires à l’esprit du mécanisme de coopération judiciaire, comme en témoigne le fait qu’il saisit assez régulièrement la Cour de questions, y compris dans des affaires importantes.

33L’importance du mécanisme de coopération vient aussi de ce qu’il sert en fait souvent à donner à la Cour l’occasion de se prononcer sur la compatibilité d’une disposition du droit national avec le droit communautaire. En principe, la Cour ne peut se prononcer sur le droit national. Mais elle a accepté, depuis longtemps, de répondre à des questions posées par des tribunaux nationaux qui souhaitaient connaître son opinion sur le point de savoir si le droit communautaire leur imposait d’écarter, dans une affaire, une disposition du droit national. Certes, sa réponse n’est donnée que sous le couvert d’une interprétation du droit communautaire. Il n’empêche que, ce faisant, la Cour procède de fait à un examen du droit national et pénètre plus avant dans l’examen du litige. Surtout, dans un tel cas, la marge d’appréciation du tribunal national devient très limitée puisqu’il se trouve en présence d’une réponse qui lui indique, soit que l’interprétation du droit communautaire implique une incompatibilité de la disposition nationale - auquel cas il est dans l’obligation d’écarter cette dernière –, soit l’inverse, ce qui l’autorise à en faire application.

34Cet aspect de l’utilisation des questions préjudicielles d’interprétation permet de montrer à quel point la Cour de justice peut devenir un des acteurs du règlement des litiges nationaux dans lesquels le droit communautaire est en cause. Il illustre le fait que le mécanisme de coopération aboutit à créer un système intermédiaire entre celui où une Cour demeure « étrangère » aux juridictions des États et celui – propre au fédéralisme – où la Cour fédérale peut directement censurer les décisions des tribunaux des États. Les juridictions françaises sont directement concernées par cette évolution et ont d’ailleurs contribué, comme celles des autres États membres [38], à son développement.

35Ainsi, que ce soit par l’effet de la jurisprudence, qui se constate aussi bien dans le cadre de la Convention européenne que dans celui de la Communauté, ou par celui, propre à la Communauté, du mécanisme de coopération, les juridictions françaises sont beaucoup moins maîtresses de leurs décisions qu’elles ne l’étaient autrefois. Bien que ni le Conseil Constitutionnel, ni le Conseil d’État, ni la Cour de Cassation ne soient placés sous « le contrôle » – au sens strict du terme – des juridictions européennes, ils doivent en fait, dans des cas de plus en plus nombreux et qui concernent des domaines de plus en plus variés, « appliquer » les décisions de celles-ci.