Contestations sur des droits et obligations de caractère civil

8La Cour n’a jamais adopté de définition formelle de ce qu’il faut entendre par « droits et obligations de caractère civil », mais elle a fourni des indications utiles dont la Commission en son temps a su faire bon usage. Le premier principe, inspiré par le souci d’autonomie du droit de la CEDH, consiste à maintenir une distance suffisante par rapport au droit national dont les catégories sont prises en compte à titre d’indice ou de première indication seulement quant à la nature effective des obligations en cause. En second lieu, la Commission et la Cour ont cherché à éviter toute érosion des garanties apportées par l’article 6.1, donnant leur préférence aux interprétations finalistes permettant d’étendre le contrôle du juge. Ainsi interprété, l’article 6.1 se découvre un champ plus large que l’article 13 de la CEDH qui garantit le droit à un recours effectif à toute personne dont les droits et libertés reconnus par la Convention elle-même ont été violés : les droits et obligations à caractère civil vont au-delà des droits et libertés énumérés dans la CEDH. En revanche, l’article 13 conserve toute sa valeur et toute son importance dans les cas où les droits violés ne constituent pas des obligations à caractère civil au sens de la jurisprudence des instances de Strasbourg, mais figurent dans la Convention.

9À titre d’illustration et sans avoir la moindre prétention de passer en revue ou de résumer une très abondante jurisprudence, on retiendra que l’article 6.1 s’applique tout naturellement aux situations dans lesquelles l’élément de droit privé est déterminant ; mais le simple fait qu’une question relève du droit public n’exclut pas nécessairement le recours à l’article 6.1. On peut observer au cas par cas des hypothèses où la jurisprudence a fait prévaloir l’existence d’obligations de caractère civil alors cependant que le litige opposait un individu à une autorité publique, ou encore qu’une juridiction administrative était compétente au plan national. L’existence d’éléments patrimoniaux a une grande force attractive, qu’il s’agisse de prestations d’assurance sociale (« Feldbrugge », 29 mai 1986, série A, n° 99) ou d’aide sociale (« Salesi », 26 février 1993, série A, n° 257 E). Toutefois, sauf si la procédure a trait à un aspect purement patrimonial, notion qui demeure elle-même incertaine (« Neigel c. France », 17 mars 1997, Rec., 1997, II, p. 399), la Cour a refusé d’étendre le champ d’application de l’article 6.1 au contentieux de la fonction publique.

Bien-fondé d’une accusation en matière pénale

10Cette formule également soulève de délicats problèmes. Soucieuse d’une interprétation des termes de la Convention autonome par rapport aux droits nationaux, la Cour a pu dans certains cas considérer comme relevant de l’article 6.1 des sanctions qualifiées par les droits nationaux d’administratives ou disciplinaires. La méthode du faisceau d’indices est généralement retenue (« Bendenoun », 24 février 1994, série A, n° 284) ; la Cour prend en considération l’objectif plutôt répressif que de réparation pécuniaire de la sanction, la plus ou moins grande généralité du cercle des personnes susceptibles d’être frappées – les sanctions disciplinaires ayant vocation à ne concerner qu’un cercle limité –, et surtout la gravité de la sanction qui apparaît souvent comme l’élément déterminant. La privation de liberté est toujours considérée comme relevant de la matière pénale ; encore faut-il déterminer en quoi consiste exactement la privation de liberté, ce qui pose problème lorsqu’il s’agit d’une mesure disciplinaire contre un prisonnier (Commission, « Kiss c. Royaume-Uni », 1977, n° 6224/73) ou de l’application du concept de privation de liberté à une personne morale (Commission, « Kaplan », 17 juillet 1980).

11Même si d’une façon générale les instances de Strasbourg font preuve d’ouverture dans l’interprétation des formules ambiguës de l’article 6.1 et d’un souci manifeste de ne pas restreindre le champ d’application d’un droit fondamental, des limites incontournables subsistent.

Une référence souple à la CEDH

14Pour étayer cette affirmation la Cour de justice a été amenée à se référer aux articles 6 et 13 de la CEDH en tant qu’expression d’un principe général de droit susceptible d’application en droit communautaire. L’arrêt « Johnston » (222/84, 15 mai 1986, Rec., p. 1651) fournit la première et peut-être le meilleure illustration de la manière dont la Cour de Luxembourg puise dans la CEDH comme expression d’un patrimoine juridique commun, qui englobe le droit au juge. Il s’agissait d’une situation de discrimination à raison du sexe pour l’accès à un emploi dans les forces de police de l’Ulster qui supposait le port d’une arme à feu. La Cour s’est d’abord référée à l’article 6 de la directive 76/207 [5] qui impose aux États membres l’obligation d’introduire dans leur ordre juridique interne les mesures nécessaires pour permettre à toute personne qui s’estime victime d’une discrimination de faire valoir ses droits en justice. Elle note ensuite que le contrôle juridictionnel imposé par la directive « est l’expression d’un principe général de droit qui se trouve à la base des traditions constitutionnelles communes aux États membres. Ce principe a également été consacré par les articles 6 et 13 de la CEDH […]. Il convient de tenir compte des principes dont s’inspire cette convention dans le cadre du droit communautaire ». Dans l’arrêt « Heylens » (222/86, 15 octobre 1987, Rec., p. 4097), on retrouve des formules tout à fait identiques à propos de l’exigence d’un recours juridictionnel en droit national contre toute décision nationale susceptible de compromettre le droit pour un ressortissant communautaire de faire usage de la libre circulation des travailleurs : « […] cette exigence constitue un principe général du droit communautaire qui découle des traditions constitutionnelles communes aux États membres et qui a trouvé sa consécration dans les articles 6 et 13 de la CEDH ».

Un champ d’application différent

15Si la Cour de Luxembourg invoque certaines dispositions de la CEDH et dit s’en inspirer, elle tient à conserver son autonomie : l’interprétation qu’elle adopte du principe d’accès à la justice ne correspond pas exactement à la jurisprudence de la Cour de Strasbourg à propos de l’article 6 CEDH. Ceci apparaît notamment en ce qui concerne le champ d’application. On sait que, selon la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, les questions qui ne peuvent pas se rattacher d’une manière ou d’une autre à des « obligations de caractère civil » ne relèvent pas du champ d’application de l’article 6.1. Or un très grand nombre des mesures nationales de mise en œuvre du droit communautaire incombent aux autorités publiques des États membres et, à ce titre, s’apparentent plus à des actes administratifs qu’à des obligations de caractère civil. Dans l’affaire « Oleificio Borelli » (C-97/91, 3 décembre 1992, Rec., I, p. 6313) était en cause la conformité au droit communautaire d’un avis d’une autorité publique italienne, acte préparatoire qui, selon les règles du contentieux administratif italien, ne pouvait pas faire l’objet d’un recours en annulation. La Cour de justice, saisie par voie de renvoi préjudiciel, a jugé que « l’exigence d’un contrôle juridictionnel de toute décision d’une autorité nationale constitue un principe général du droit communautaire, qui découle des traditions constitutionnelles communes aux États membres et qui a trouvé sa consécration dans les articles 6 et 13 de la CEDH ». Jamais la jurisprudence de la Cour de Strasbourg n’a étendu le champ de l’article 6.1 jusqu’à le rendre applicable à tous les litiges de nature administrative. Qui plus est, dans cet arrêt, la Cour de justice, en se plaçant sous la bannière de l’article 6.1, fait du droit au recours un usage très avancé, qui met en cause les limitations résultant du droit administratif interne italien. Comme l’a remarqué l’avocat général Ruiz-Harabo dans ses conclusions sur l’affaire « Shingara » (C-65/95, 17 juin 1997, Rec., I, p. 3343, point 75), « la jurisprudence de la Cour a élevé le droit des citoyens à une protection juridictionnelle au rang de garantie essentielle de l’ordre juridique communautaire. À la différence de l’article 6 de la CEDH, l’exigence d’une protection juridictionnelle effective dans le domaine communautaire ne se limite pas aux simples "droits civils", mais s’étend à tous les droits dérivés du droit communautaire ».

16La Cour de justice des Communautés s’est attachée à préciser certaines conditions de l’accès à la justice nationale et de son fonctionnement, comme facteurs d’effectivité dans l’application de la règle communautaire. Soucieuse d’autonomie et parce que les conditions procédurales sont souvent particulières, la CJCE a développé une jurisprudence propre sur des questions telles que le délai pour exercer un recours contentieux (205-215/82, « Deutsche Milkontor », 21 septembre 1983, Rec., p. 2633 ; C-208/90, « Emmott », 25 juillet 1991, Rec., I, p. 4269, remis en cause par C-188/95, « Fantask », 2 décembre 1997, Rec., I, p. 6783), les conditions de recours à des mesures provisoires (C-213/89, « Factortame », 19 juin 1989, Rec., I, p. 2433) ou d’invocabilité d’office des règles de droit communautaire en droit national (C-312/93, « Peterbrœck », 24 décembre 1995, Rec., I, p. 4599; C-430 et 431/93, « Van Schijndel », 24 décembre 1995, Rec., I, p. 4105). Pourtant si la question soulevée venait à croiser un problème déjà abordé par la Cour de Strasbourg, la Cour de Luxembourg ne répugnerait certainement pas à citer « par analogie » la jurisprudence de cette dernière comme elle l’a fait à propos de la violation, non pas par une juridiction nationale mais par le Tribunal de première instance, du principe du délai raisonnable de procédure qui figure à l’article 6.1 CEDH (C-185/95 P, « Baustahgewebe GmbH c. Commission », 17 décembre 1998, Rec., I, p. 8417).

17Le droit à un recours juridictionnel au plan national n’est pas reconnu en tant que tel par la Cour de Luxembourg, mais comme le corollaire nécessaire de l’effectivité d’un droit résultant du droit communautaire. À titre d’illustration, on peut citer l’arrêt « Kremzow » (C-299/95, 29 mai 1997, Rec., I, p. 2629) dans lequel la Cour a refusé de répondre à une question préjudicielle sur la compatibilité de la législation autrichienne avec le droit à un procès équitable parce que celle-ci ne relevait pas du champ d’application du droit communautaire. De ce point de vue, la portée du droit au juge reconnu par la Cour de Luxembourg dans le champ du droit communautaire est comparable au droit garanti par l’article 13 CEDH en cas de violation des droits et libertés garantis par la Convention.

18Même si la Cour de justice ne formule pas l’exigence d’un droit au juge comme un droit fondamental mais comme un corollaire de l’effectivité du droit communautaire, il apparaît clairement que cette exigence et la manière dont elle est mise en pratique ont exercé une influence sur les mécanismes juridictionnels nationaux ; la jurisprudence de la CJCE a eu, par contagion, des effets très positifs sur la protection juridictionnelle des particuliers, y compris en pur droit interne. Pour sa part, la Cour européenne des droits de l’homme en se fondant sur l’article 6.1 reconnaît que le droit au juge est, en tant que tel, un droit fondamental et elle en a tiré toutes les potentialités, mais dans un champ matériel qui comporte certaines limites.

Prudente hardiesse en matière de recevabilité

23Il est certain que le juge de Strasbourg ne renoncera pas pour autant à sa ligne de conduite, ancienne et constante, de « prudente hardiesse [9] » en matière de recevabilité. De la très riche jurisprudence sur la recevabilité des recours individuels, on retiendra deux illustrations. Aux termes de l’article 34 (ex-art. 25), la personne qui saisit la Cour doit pouvoir établir qu’elle est « victime » d’une violation de la Convention. Dans le cas le plus général, c’est l’application concrète d’une disposition nationale à une personne qui est l’occasion de la violation de la Convention et justifie la requête individuelle. Cependant, dans certaines hypothèses, la Commission et la Cour ont admis qu’un individu pouvait se prétendre victime du seul fait de l’existence d’une législation contraire à la Convention dont il risquait spécialement de subir les effets, et ceci indépendamment de toute application effective. C’est la solution qui a prévalu dans l’affaire « Dudgeon » (22 octobre 1982, série A, n°45) concernant, en Irlande du Nord, la répression pénale des relations homosexuelles en privé entre majeurs consentants. Par ailleurs, depuis longtemps la Commission avait admis qu’une expulsion ou une extradition pouvait soulever un problème au regard de l’article 3 de la Convention s’il existait des raisons sérieuses de croire que la personne en cause risquait de subir dans l’État de destination des tortures ou un traitement inhumain ou dégradant ; elle admettait donc la notion de victime potentielle. La Cour a fait sienne cette doctrine dans l’affaire « Sœring c. Royaume-Uni » (7 juillet 1989, série A, n°161) « vu la gravité et le caractère irréparable de la souffrance prétendument risquée ».

24Un autre aspect qui mérite mention est la condition d’épuisement des voies de recours internes. L’article 35 (ex-art. 26) dispose que « la Cour ne peut être saisie qu’après épuisement des voies de recours internes, tel qu’il est entendu selon les principes de droit international généralement reconnus ». La Cour et la Commission n’imposent l’épuisement que des recours qui non seulement sont accessibles aux intéressés, mais encore adéquats et efficaces, c’est-à-dire de nature à apporter un remède effectif (« Stögmuller c. Allemagne », 10 novembre 1969, série A, n°29). De surcroît, comme l’observe Gérard Cohen-Jonathan [10], la règle de l’épuisement des voies de recours internes ne doit pas constituer un obstacle déraisonnable qui par sa longueur ou sa complexité empêcherait la victime d’une violation de la Convention d’accéder en temps utile à la Cour. C’est ce point de vue qui a prévalu dans l’arrêt « Salmouni c. France » : face à une allégation sérieuse de torture durant une garde à vue, les réclamations du requérant et notamment sa plainte avec constitution de partie civile se sont heurtées à une lenteur excessive des enquêtes qui devaient être diligentées, de sorte que l’épuisement des voies de recours ne répondait plus en l’espèce à sa finalité profonde, à savoir donner aux juridictions nationales le moyen de redresser la violation alléguée et, dès lors, ne s’imposait plus.

25Au total et bien que les décisions d’irrecevabilité demeurent très nombreuses, reflet de la témérité parfois inconsciente des plaideurs, la Commission et la Cour par leur interprétation des conditions de recevabilité ont contribué à étendre la sphère de protection des droits par le système de la Convention.

Justifications et propositions

29Le juge communautaire justifie son attitude restrictive par la spécificité de l’ordre juridique communautaire. Dans un système où il n’existe pas de distinction claire entre la norme législative et la norme réglementaire, qui prennent l’une et l’autre la forme juridique du règlement communautaire, le règlement échappe normalement au contrôle de légalité à l’initiative des particuliers, contrôle qui équivaudrait dans bien des cas à un contrôle de « constitutionnalité » dont les rédacteurs du traité ont entendu réserver l’initiative aux requérants institutionnels. Par ailleurs, on doit observer que dans un grand nombre de cas la Communauté ne met pas elle-même en œuvre les mesures qu’elle prend : elle laisse cette tâche aux autorités nationales. Par conséquent, les intérêts des administrés ne sont pas affectés par l’acte communautaire, mais plutôt par les mesures nationales prises pour son exécution et à propos de la légalité desquelles il leur appartient de saisir les juges nationaux. Si un doute apparaît à propos de la légalité de la mesure communautaire dont l’exécution est en cause, le juge national peut et dans certains cas doit interroger sur ce point la Cour de Luxembourg par la voie du renvoi préjudiciel prévu à l’article 234 CE [15]. On comprend dès lors les raisons de l’insistance de la Cour en faveur d’un droit d’accès très généralisé des particuliers à la justice nationale chaque fois qu’est en cause la mise en œuvre du droit communautaire : le large accès au juge national compenserait en quelque sorte l’accès réduit au prétoire communautaire.

30Cette argumentation n’est qu’en partie convaincante. Il s’avère tout d’abord qu’avec l’élargissement des compétences communautaires se multiplient les hypothèses où les institutions communautaires prennent des mesures, voire des sanctions, directement applicables sans que les autorités nationales aient à intervenir. On notera incidemment que dans ces cas-là le recours en dernier ressort à la Cour européenne des droits de l’homme n’est pas possible puisque la Communauté n’est pas partie à la CEDH, situation qui alimente force critique [16]. Mais surtout, pour des raisons pratiques, les juges de Luxembourg ne veulent ni assouplir leur jurisprudence sur la recevabilité des recours en annulation, ni voir modifier le traité sur ce point, car toute évolution en ce sens aggraverait 139 une situation concrète déjà très alarmante.

31Les deux instances doivent faire face au flot montant des contentieux communautaires d’un espace de près de 400 millions d’habitants. Un Rapport du groupe d’expert sur l’avenir du système juridictionnel des Communautés européennes, rendu public en janvier 2000, a mis en évidence les éléments d’une crise sérieuse résultant de l’accroissement continuel du nombre des affaires présentées aux deux juridictions communautaires. Avec les derniers élargissements et la création de nouvelles compétences communautaires, le nombre de renvois préjudiciels connaît une forte progression en dépit des efforts de la Cour pour se montrer plus exigeante sur la recevabilité. Des compétences nouvelles ont été attribuées à la Cour de justice par le traité d’Amsterdam (titre IV TCE, visas, asile, immigration ; titre VI TUE, coopération policière et judiciaire en matière pénale) qui vont se traduire par de nouveaux recours, sans compter la charge considérable qui va résulter des élargissements à venir. Or la Cour et le TPI, avec les moyens dont ils disposent et dans le contexte procédural actuel, ne réussissent pas à régler les affaires au rythme où elles sont introduites, ce qui se traduit par un inquiétant allongement de la durée des procédures, généralement supérieure à deux ans. Ceci est particulièrement intolérable s’agissant des renvois préjudiciels qui s’insèrent dans des procédures nationales.

32La question d’une réforme profonde du système juridictionnel communautaire est soumise à l’examen de la CIG. Plusieurs idées sont dans l’air : multiplier le nombre des chambres, confier au TPI l’examen de certaines catégories de questions préjudicielles, alléger les procédures en supprimant par exemple l’automaticité de l’intervention de l’avocat général devant la Cour de justice… L’accord se fera-t-il sur de tels remèdes et seront-ils suffisants ? Ne faudrait-il pas aussi soit créer de nouvelles instances juridictionnelles, soit renforcer les effectifs et les moyens de celles qui existent ?

33Il est certainement nécessaire d’adapter la machine judiciaire communautaire aux exigences découlant du droit à une protection juridictionnelle efficace qui est consacré par la CEDH et par les principes généraux du droit communautaire. Cela passe par des réformes importantes de structure, dans le cadre desquelles pourront peut-être être envisagées autrement les conditions d’accès direct des particuliers et des associations au juge de la légalité communautaire. Mais dans un espace où se superposent les pouvoirs, le droit à la justice n’est certainement pas un droit que l’on peut développer indéfiniment. Faut-il, par exemple, au moment où l’on envisage d’intégrer dans le traité sur l’Union européenne une Charte des droits fondamentaux, prévoir à l’intention des personnes un recours simplifié à la Cour de justice inspiré de l’amparo espagnol ou bien imaginer un renvoi de la CJCE à la CEDH afin de faire en sorte que dans l’espace européen la Cour de Strasbourg soit toujours le juge de dernier pour les droits fondamentaux consacrés par la Convention ? Les réponses sont certainement à nuancer en s’inspirant de la règle de raison. Nos constituants européens seraient bien inspirés de réfléchir à l’articulation entre les niveaux national et européen, entre les systèmes de Strasbourg et de Luxembourg. Ouvrir tous les recours à toute personne à tout niveau, c’est ne pas tenir compte du principe de réalité.