Note : Tuer ou ne pas tuer le loup ? Vues sur l’arrêt Tapiola : le sauvage en question

1… Que les loups se vivent du vent. Telle l’expression qui erre aux jours médiévaux (cf., entre autres, François Villon, Le Lais, dit Petit Testament, 1456, II, 11), cet arrêt de la deuxième chambre de la Cour met dans la lumière les possibilités d’être du sauvage dans un monde très anthropisé, terriblement, en une révélation discursive de la loi – et du loup qui y est !

2Animal mythique dans la tyrannie des classifications, même « l’ennemi commun » (La Fontaine, Le Loup et les bergers, Livre dixième, Fable V), Canis lupus trouble le lien de l’humain à la nature, l’interroge en ses profondeurs politiques, le construit à merveille poétiquement, le retourne peut-être aussi pour l’enrichir. À l’image d’autres grands prédateurs comme l’ours ou le lynx (cf. P. Kaczenski, G. Chapron, M. von Arx, D. Huber, H. Andren et J. Linnel [ss dir.], Status, management and distribution of large carnivores – bear, lynx, wolf & wolverine in Europe, Rapport Commission européenne, 2012). Ici il y a place pour une critique de la raison, il y a du grand sens et du courage à l’épreuve, car est mis en question l’équilibre entre les activités humaines et les meutes grandissantes – extrêmement. Ce qu’est aujourd’hui le passage par le loup ? Il est devenu en Europe une figure anthropologique (É. Naim-Gesbert, Droit général de l’environnement. Introduction au droit de l’environnement, 3^e édition, LexisNexis, 2019, §364 ; et sur l’âpreté de la définition du sauvage, Les dimensions scientifiques du droit de l’environnement. Contribution à l’étude des rapports de la science et du droit, Bruxelles, Bruylant & Vrije Universiteit Brussel Press, 1999, p. 276-323).

3Comme le montre l’arrêt fatalement donc.

4Celui-ci a pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE introduite par le Korkein hallinto-oikeus, Cour administrative suprême finlandaise, examinant les recours introduits par l’association de défense de l’environnement Tapiola, et déclarés irrecevables en première instance pour défaut de qualité à agir. La Cour de justice doit ainsi éclairer l’application de l’article 16 §1 de la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (JO 1992, L 206, p. 7). Est ici appréciée la légalité des décisions émises par l’Office finlandais de la faune sauvage (Ofdu Suomen riistakeskus) qui octroie des dérogations pour la chasse au loup, au regard du droit de l’Union (points 3 à 7) et du droit finlandais (points 8 à 15) – le loup étant qualifié alors d’espèce animale « présentant un intérêt communautaire et nécessitant une protection stricte » à l’exception, notamment, des « populations finlandaises à l’intérieur de la zone de gestion des rennes ».

5Pour la compréhension générale le point 22 mérite d’être cité in extenso :

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« La juridiction de renvoi souligne que le loup est une espèce gravement menacée en Finlande. Le nombre de loups aurait considérablement varié au cours des dernières années, vraisemblablement en raison du braconnage. Dans la mesure où les dérogations permettant la mise à mort des loups au titre de la chasse dite « de gestion de la population » sont accordées pour une zone déterminée, elle s’interroge, notamment, sur la question de savoir si l’état de conservation d’une espèce doit être apprécié, aux fins d’accorder une telle dérogation au titre de l’article 16, paragraphe 1, sous e), de la directive « habitats », au regard de cette zone ou de l’ensemble du territoire de l’État membre. Elle se demande également dans quelle mesure de telles dérogations peuvent être justifiées par la réduction du braconnage et quelle est l’influence, à cet égard, du fait qu’elles s’inscrivent dans le cadre d’un plan de gestion national et d’une réglementation nationale fixant un nombre maximal de spécimens susceptibles d’être pris chaque année sur le territoire national. Elle sollicite en outre des éclaircissements quant à l’incidence des difficultés relatives au contrôle du braconnage, dans le cadre de l’analyse de l’existence d’une solution alternative satisfaisante à la mise à mort des loups. Enfin, elle cherche à savoir si la volonté d’éviter la survenance de dommages aux chiens et d’améliorer le sentiment général de sécurité des populations habitant sur le territoire en cause entre dans les motifs susceptibles de justifier l’application de ladite dérogation. »

7Le dire subtil du droit. La Cour rappelle d’abord l’objet de ladite directive (la préservation de la biodiversité en conservant les habitats naturels comme la faune et la flore sauvages sur le territoire européen des États membres, article 2 §1 e), sachant que les mesures qu’elle fonde doivent viser « à assurer le maintien ou le rétablissement, dans un état de conservation favorable, des habitats naturels et des espèces de faune et de flore sauvages d’intérêt pour l’Union européenne, et tiennent compte des exigences économiques, sociales et culturelles, ainsi que des particularités régionales et locales » (article 2 §2 et 3). Puis elle donne la substance de l’article 12 §1 a) et d), lequel instaure un système de protection stricte des espèces animales (figurant à l’annexe IV, point a), ce qui se traduit concrètement par l’interdiction de toute forme de capture ou de mise à mort intentionnelle ou encore de la dégradation des sites de reproduction ou des aires de repos, ainsi que par « l’adoption de mesures cohérentes et coordonnées, à caractère préventif » – points 26 et 27, fondés sur l’interprétation de l’arrêt de la Grande chambre qui condamne la Pologne pour atteinte à l’intégrité d’un site, les autorités prévoyant l’augmentation du volume de bois exploitable dans une annexe à un plan de gestion forestière du district de Bialowieza (CJUE, Gr. ch., 17 avril 2018, Commission c /Pologne, aff. C-441/17, points 230 et 231).

8Qu’en est-il des dérogations à ce système de protection stricte prévues donc à l’article 16 §1 ? Si les objectifs poursuivis peuvent être multiples et contrastés – motifs liés à l’intérêt de la protection elle-même, la prévention des dommages importants, l’intérêt de la santé ou de la sécurité publiques et l’intérêt public majeur, ou encore la recherche scientifique, selon cet article sous a) à d) – la Cour estime que, sous peine de faire perdre tout effet utile à la cohérence du tout, la seule partie du motif précisé sous e), en l’occurrence la prise ou la détention de spécimens dans des conditions strictement contrôlées, « ne saurait constituer une base juridique générale pour l’octroi » de ces dérogations (points 34 à 38).

9En l’espèce, les dérogations avaient pour but de réduire le braconnage, et, pour ce faire, cherchaient à faire grandir la « tolérance sociale » des hommes au loup en prévenant les attaques sur les chiens et en accroissant « le sentiment général de sécurité », allant ainsi dans le sens du plan de gestion des loups qui légitimait sur ces bases la chasse de gestion. Les conclusions de l’avocat général Henrik Saugmandsgaard øe, présentées le 8 mai 2019, explicitent la situation : « Dans le plan de gestion, l’Office avait épinglé, en tant qu’obstacle au succès de la politique de protection des loups, le manque d’adhésion des populations rurales établies à proximité des zones occupées par les loups. Le déficit de légitimité de cette politique aux yeux de ces populations aurait engendré un phénomène de braconnage de large ampleur. Le plan de gestion constituait une expérimentation visant à évaluer si la légalisation de la chasse d’un nombre prédéfini de loups entraînerait une baisse du braconnage et, en fin de compte, une amélioration de l’état de conservation de la population de loups. Ainsi qu’il ressort de la décision de renvoi, avaient également été pris en compte, dans ce contexte, les objectifs d’empêcher que des chiens ne soient blessés par des loups et d’améliorer le sentiment général de sécurité des populations rurales » (point 36).

10En cette question préjudicielle est posée à neuf l’antienne de l’acceptabilité sociale du loup errant depuis longtemps sous d’autres formes : que l’on se souvienne de Charlemagne qui, sur le fondement du Capitulare de villis vel curtis imperii, arme les luparii, redoutables chasseurs affamés et ombres des futurs lieutenants de louveterie.

11Bref, droit y es-tu ? La Cour admet, dans un premier temps, que la lutte contre le braconnage en ces conditions factuelles, puisse « être invoquée en tant que méthode contribuant au maintien ou au rétablissement dans un état de conservation favorable de l’espèce concernée et, partant, comme un objectif couvert par l’article 16, paragraphe 1, sous e) » (points 39 à 43). Dans un second, elle précise qu’il incombera à la Finlande cependant d’apporter la preuve scientifique de l’effet pertinent de la chasse de gestion sur la baisse du braconnage… qu’il lui reviendra d’étayer que la chasse encadrée par le droit réduit la chasse illégale à l’aide des méthodes de la science, y compris par comparaison, tout en produisant « un effet positif net sur l’état de conservation de la population de loups » (points 44 à 46).

12Par ailleurs, il s’agit aussi de savoir si l’objectif poursuivi par les dérogations peut être atteint par une autre solution satisfaisante, expression même du principe de proportionnalité (cf. point 47 des conclusions de l’avocat général précitées). Autrement dit, existe-t-il une mesure alternative remplissant les conditions de ladite directive ? En l’état du droit et de la science, rien ne l’indique clairement, ce qui contrevient à l’exigence de « motivation précise et adéquate » (points 47 à 53).

13Reste à déterminer, et c’est l’essentiel, si les dérogations nuisent à l’état de conservation favorable des populations de loups (points 54 à 79). Car c’est un standard juridico-scientifique fondamental dans le système de la directive. En effet, il est affirmé au point 115 de l’arrêt CJCE, 10 mai 2007, Commission c/Autriche (aff. C-508/04) que l’article 16 §1 « fait de l’état de conservation favorable desdites populations dans leur aire de répartition naturelle une condition nécessaire et préalable à l’octroi des dérogations qu’il prévoit ».

14Que signifie-t-il ? L’état de conservation favorable des populations peut se définir ainsi : « lorsque, premièrement, les données relatives à la dynamique de la population de l’espèce en question indiquent que cette espèce continue et est susceptible de continuer à long terme à constituer un élément viable des habitats naturels auxquels elle appartient, deuxièmement, l’aire de répartition naturelle de l’espèce ne diminue ni ne risque de diminuer dans un avenir prévisible et, troisièmement, il existe et il continuera probablement d’exister un habitat suffisamment étendu pour que ses populations se maintiennent à long terme » (point 56). Il s’agit pour la Cour de confronter ici les mots du droit au réel écologique. C’est-à-dire de vérifier si les mesures prises par un État membre sont, au regard de la finalité de la directive « habitats », pertinentes et efficientes dans la vraie vie de la nature. Tel est le droit précisé dans les jurisprudences relatives aux tortues marines (CJCE, 30 janvier 2002, Commission c/Grèce, aff. C-103/00, à propos de la mise en œuvre d’un système efficace de protection stricte de la tortue marine Caretta caretta dans le golfe de Laganas à Zante, points 39 et 40) et aux grands hamsters (CJUE, 9 juin 2011, Commission c/France, aff. C-383/09, sur l’absence d’un programme de mesures de protection stricte de Cricetus cricetus en Alsace, notamment points 19 à 21 et 37). À cet égard donc, la délivrance des dérogations « doit ainsi être fondée sur des critères définis de manière à assurer la préservation à long terme de la dynamique et de la stabilité sociale de l’espèce visée » (point 56). Est-ce le cas pour les populations de loups en Finlande ? Pour y répondre, la Cour lie leur viabilité à des critères de répartition géographique, combinant, en une méthode croisée, les échelles locale et nationale, voire transfrontalière, et l’effet cumulatif annuel desdites dérogations. S’il appartiendra à la juridiction de renvoi de vérifier les données scientifiques, la Cour, en l’état des éléments dont elle dispose sur le nombre de loups tués et la part de reproducteurs, est sceptique : « il est permis de douter que le plan de gestion et la réglementation nationale fixant le nombre maximal de spécimens pouvant être abattus pour une année cynégétique, dans le contexte desquels s’inscrivent les dérogations en cause au principal, permettent de respecter l’exigence » de maintien des populations de loups dans un état de conservation favorable pesant sur la Finlande (point 65).

15En outre, en application du principe de précaution défini dans le droit primaire de l’Union européenne et qui encadre l’incertitude de la science, l’absence de certitude scientifique sur cette question impliquerait pour l’État membre de ne pas adopter ou mettre en œuvre les dérogations (point 66) ; de la même manière, celui-ci doit guider l’octroi éventuel d’une dérogation à titre exceptionnel dès lors qu’est démontrée la non-aggravation d’un état défavorable d’une espèce – la Cour ayant pu considérer la neutralité d’une telle incidence (CJCE, 14 juin 2007, Commission c/Finlande, aff. C-342/05, déjà la deuxième chambre et toujours à propos d’autorisation d’abattage des loups à titre dérogatoire, point 29). Où l’on voit que, à pas de loup, la jurisprudence européenne consacre une application grandissante de ce principe primitif en matière de préservation de la biodiversité (cf. É. Naim-Gesbert, « Vérité du principe de précaution en droit de l’Union européenne », Revue du droit de l’Union européenne, n° 2, 2019, p. 196-204).

16Enfin, sur le nombre de prises autorisées, il se fonde objectivement « sur la base d’informations scientifiques rigoureuses de nature géographique, climatique, environnementale et biologique, ainsi qu’au regard de celles permettant d’apprécier la situation en ce qui concerne la reproduction et la mortalité annuelle totale pour cause naturelle » (point 71). Ce nombre, précise la Cour, doit « être circonscrit dans une mesure telle qu’il n’entraîne pas le risque d’un impact négatif significatif sur la structure de la population concernée, quand bien même il ne nuirait pas, en soi, au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle » (point 72). Il doit l’être aussi « de la façon la plus étroite, spécifique et opportune possible », quitte à identifier des individus (point 73), en particulier par la mise en place nationale d’un contrôle et d’un suivi du « caractère sélectif et limité » des prises (point 74). Or ici était autorisé l’abattage de quatre et trois loups dans des meutes identifiées et considérées comme viables et stables (conclusions précitées, point 23), sans que soient expressément exclus les reproducteurs. Et, de plus, le flou règne : malgré les indications finlandaises, il apparaîtrait que vingt mâles dominants aient été tués (points 77 et 78), alors même qu’était mentionné le ciblage de loups jeunes et causant des nuisances (point 76).

17Aussi, finalement, l’article 16 §1 e) de la directive « habitats » doit-il être interprété comme s’opposant aux décisions qui accordent des dérogations à l’interdiction de mise à mort intentionnelle du loup, énoncée à l’article 12 §1 a), et lu en combinaison avec l’annexe IV (point a), dont l’objectif est la lutte contre le braconnage, si :

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« – l’objectif poursuivi par de telles dérogations n’est pas étayé de façon claire et précise et si, au vu de données scientifiques rigoureuses, l’autorité nationale ne parvient pas à établir que ces dérogations sont aptes à atteindre cet objectif,
– il n’est pas dûment établi que l’objectif qu’elles visent ne puisse être atteint par une autre solution satisfaisante, la seule existence d’une activité illégale ou les difficultés auxquelles se heurte la mise en œuvre du contrôle de celle-ci ne pouvant constituer un élément suffisant à cet égard,
– il n’est pas garanti que les dérogations ne nuiront pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations de l’espèce concernée dans leur aire de répartition naturelle,
– les dérogations n’ont pas fait l’objet d’une évaluation de l’état de conservation des populations de l’espèce concernée ainsi que de l’impact que la dérogation envisagée est susceptible d’avoir sur celui-ci, au niveau du territoire de cet État membre ou, le cas échéant, au niveau de la région biogéographique visée lorsque les frontières de cet État membre chevauchent plusieurs régions biogéographiques, ou encore, si l’aire de répartition naturelle de l’espèce l’exige et, dans la mesure du possible, sur le plan transfrontalier, et
– il n’est pas satisfait à l’ensemble des conditions tenant à la manière sélective et à la mesure limitée des prises d’un nombre limité et spécifié de certains spécimens des espèces figurant à l’annexe IV de ladite directive dans des conditions strictement contrôlées, dont le respect doit être établi eu égard, notamment, au niveau de la population, de son état de conservation et de ses caractéristiques biologiques ».

19Ainsi montrer patte blanche ? Avec maints détails, acclimatant le droit au réel, la Cour précise ce qu’est une chasse de gestion au regard de la préservation de la biodiversité. Pour guider les politiques des États membres, entre majesté juridique et puissance économique, elle en donne un vade-mecum purement méthodologique. Pourtant le loup met en question, il arrime le droit à la science et à l’anthropologie, et le monde sauvage aujourd’hui est à mesurer à l’aune de l’équilibre du vivant en son entier – loup à tenir par les oreilles comme disait Tibère des périls menaçant le pouvoir (lupum se auribus tenere, Suétone, Vie des Douze Césars, XXV).

20Car là, dans l’obscur, toujours « chacals et loups revêtent coiffes humaines » (Li Po, Air ancien, 756, dernier vers).

21… à Louve fauve, soleil animal de notre meute (2007-2019), et à sa fille Louve blanche…