A – Incendie de l’usine Lubrizol à Rouen

1L’accident majeur [1] de l’usine Lubrizol à Rouen, le 26 septembre 2019, a rapidement conduit le Gouvernement à rappeler les points de vigilance vis-à-vis des sites Seveso, à savoir la responsabilité des exploitants au regard de l’étude de dangers et de son respect, les actions de gestion de crise à mener, la maîtrise en amont des moyens opérationnels et le partage de connaissance en temps réel [2]. Après le précédent accident survenu en 2013, une instruction du 12 août 2014 relative à la gestion des situations incidentelles ou accidentelles impliquant des installations classées pour la protection de l’environnement [3] avait déjà été adoptée. Les travaux de la Mission d’information de l’Assemblée nationale [4] et de la mission d’enquête du Sénat sont l’occasion de mettre ici l’accent sur certains aspects de l’évolution et de l’état actuel du droit de l’environnement industriel.

2Le premier aspect est lié à l’augmentation des accidents dans les ICPE. Le BARPI pointait en 2019 [5] une évolution croissante de l’accidentologie en 2018 avec une contribution significative des installations Seveso et une tendance à la répétition des accidents au sein d’une même entreprise. Les auditions de la Mission d’information pointent une série de facteurs explicatifs tels que l’assouplissement de la législation, un lâcher prise, un manque d’effectifs, une diminution des contrôles. Les contrôles des ICPE ont sensiblement décru alors même que les effectifs de l’inspection des installations classées restent plus ou moins stables [6]. L’intégration des DRIRE dans les DREAL permet une approche plus intégrée mais emporte une certaine dilution de l’expertise. Le rapport de la Mission d’information propose donc de renforcer les contrôles de l’inspection des ICPE [7]. La création d’une autorité administrative indépendante inspirée de l’Autorité des sites nucléaires peut-elle répondre à cette difficulté ? Cela remettrait en cause l’approche intégrée mais se présente, pour les auteurs d’une proposition de loi en ce sens [8], comme la réponse à la baisse des contrôles et à la dilution de la police des sites Seveso dans les très vastes missions des DREAL.

3Concernant le site de Lubrizol, les contrôles n’ont pas manqué et une autorité exclusivement dédiée aux sites Seveso n’aurait pas nécessairement offert de meilleures garanties concernant en particulier le contrôle de Normandie Logistique qui pose la question de la sous-traitance et de son encadrement [9], autant que de la contiguïté d’une installation Seveso seuil haut et d’une installation fonctionnant apparemment de manière irrégulière sous le régime des droits acquis. Il conviendra de mesurer si la création des plateformes industrielles [10] par la loi PACTE permettra d’améliorer cette situation [11]. Elles regroupent des installations Seveso et des installations connexes afin d’assurer la coopération des industriels concernés dans la prévention et la gestion des risques industriels [12].

4Une seconde interrogation est relative au renforcement de la législation ou à sa meilleure application dans un contexte tendu vers son assouplissement [13]. Le rapport Kasbarian [14], qui se place sous le sceau de l’attractivité du pays pour les investisseurs, participe tel d’un mouvement au nom d’une « hygiène normative » ouvrant notamment au préfet des compétences discrétionnaires pour l’organisation d’une enquête publique ou la saisine de la commission consultative départementale compétente en passant par la cristallisation de la législation applicable aux projets en instruction. Quant à la mise en œuvre de la législation existante, on constate, à la lecture du Livre blanc d’AMARIS de 2019, qu’alors que les PPRT issus de la loi Bachelot, conséquence de l’accident d’AZF, sont désormais largement approuvés, « la mise en protection des activités riveraines des sites Seveso seuil haut reste une étape à franchir ». Parmi les constats du Livre blanc, il y a celui du faible nombre d’acteurs économiques engagés concrètement dans des démarches destinées à protéger leurs salariés et visiteurs, d’une information insuffisante des acteurs économiques [15]. Une difficulté supplémentaire résulte de la coexistence des différents instruments de planification dont le PPI avec sa finalité de sécurité et son approche probabiliste, et le PPRT, son objet environnemental et son approche plus déterministe. Il n’est pas acquis que l’étude de dangers en permette toujours une conciliation efficiente.

5L’on relèvera, enfin, même si cela éloigne quelque peu le propos de la législation des installations classées, les limites de l’information, de la communication et des dispositifs d’alerte. L’on peut ainsi discuter du document d’information communal sur les risques majeurs considéré comme étant un « outil adéquat optimal et suffisant » [16] mais qui mériterait d’être mieux appliqué. De même, la limitation de l’accès à l’information des ICPE suite à l’instruction Collomb Hulot de 2017 [17] ou la désuétude des systèmes d’alerte de la population par une sirène et l’incomplétude apparente du système GALA [18], le tout au lieu d’une alerte de type cell broadcast préconisée par une directive européenne de 2018 [19]. Évoquons encore les commissions de suivi de sites dont le fonctionnement est rarement décrit comme satisfaisant [20] et sont considérées comme des espaces utiles de dialogue mais trop limitées en termes de diffusion de la culture du risque car trop feutrées et probablement trop formalistes [21].

B – Jurisprudence relative à la police des ICPE

A – Pollutions : retour aux fondamentaux

14Un pas a été franchi avec la décision de la Cour suprême des Pays-Bas du 20 décembre 2019, qui retient que l’État néerlandais a le devoir de prendre des mesures urgentes face au changement climatique, et ce en vertu des articles 2 et 8 de la CEDH, c’est-à-dire au nom du droit à la vie et du droit au respect de la vie privée et familiale [41]. Protéger les conditions d’existence des êtres humains sur Terre face à une menace urgente de changement climatique, qui pourrait entraîner la sixième extinction de masse du vivant, devient une obligation juridique fondamentale. L’État doit ainsi assumer sa part (it’s part) de responsabilité au nom de cette obligation fondée sur les droits de l’Homme, et ne peut donc plus se défausser de ses responsabilités en soutenant que l’action des pouvoirs publics pour le climat n’est qu’une question politique. L’État néerlandais ayant soulevé cet argument, la Cour répond qu’il « appartient à la cour de décider si, en prenant leurs décisions, le gouvernement et le parlement ont respecté les limites juridiques auxquelles ils sont soumis. Ces limites émanent notamment de la CEDH ».

15En France, c’est une toute autre perspective qui est envisagée par le Conseil d’État dans son avis du 20 juin 2019 [42], puisqu’il dissuade l’État de consacrer au niveau constitutionnel une obligation d’action publique en faveur de l’environnement et du climat. Alors que le projet de loi constitutionnel prévoyait, en son article 1^er, que « la France agit (…) contre les changements climatiques », le Conseil d’État suggère plutôt d’inscrire dans la Constitution la formule suivante, plus tiède : « la France favorise (…) l’action contre les changements climatiques ». Le Conseil d’État avertit que l’affirmation d’un principe d’action n’est pas souhaitable dès lors qu’il imposerait à l’État une obligation d’agir, et donc un engagement de sa responsabilité en cas d’inaction. Ainsi, l’État est-il encouragé à ne pas « s’engager », dans tous les sens du terme, pour le climat, et invité plutôt à assortir sa Constitution d’une déclaration politique et non d’un début d’engagement juridique. « Notre maison brûle et nous regardons ailleurs » disait Jacques Chirac il y a 18 ans ; mais aujourd’hui pour éteindre le feu, l’eau tiède est-elle suffisante ?

16Parallèlement, dans trois affaires jugées par des tribunaux administratifs en 2019 en matière de pollution atmosphérique dans les grandes agglomérations françaises, les juges ont systématiquement rejeté l’atteinte au droit à la vie, malgré les 48 000 décès par an causés par ce fléau, retenant que, bien que des insuffisances existent, elles ne sont pas notoires et sont accompagnées de politiques publiques améliorant effectivement la qualité de l’air [43].

17Ensuite, au sujet de la loi du 30 octobre 2018 interdisant le stockage et la circulation de certains pesticides (art. L. 253-8 du Code rural et de la pêche maritime), le Conseil constitutionnel, saisi d’une QPC, a décidé le 31 janvier 2020 que l’atteinte ainsi portée à la liberté d’entreprendre n’était pas contraire à la Constitution [44]. Les Sages déclarent, en effet, que « la protection de l’environnement, patrimoine commun des êtres humains » et « la protection de la santé » sont des objectifs de valeur constitutionnelle, en vertu de la Charte de l’environnement et du Préambule de la Constitution de 1946. Or, il ressort de cette décision que le législateur « a assuré une conciliation qui n’est pas manifestement déséquilibrée » entre la liberté d’entreprendre (DDHC de 1789) et les objectifs mentionnés ci-dessus. En reconnaissant qu’une « atteinte » puisse être portée à la liberté d’entreprendre, au nom notamment des besoins des générations futures, le Conseil constitutionnel opère un début de rééquilibrage entre les intérêts économiques de certains et la protection commune de l’environnement, afin de protéger, au nom de la Constitution, « l’avenir et l’existence même de l’humanité ».

18C’est encore un arbitrage entre intérêts antagonistes saillants qu’a dû faire le Conseil d’État dans sa décision du 18 décembre 2019 sur le recours d’un exploitant pétrolier contre un décret lui accordant une concession minière d’hydrocarbures d’une durée très limitée. D’un côté, l’opérateur minier faisait valoir son droit à l’obtention d’une concession d’exploitation conformément au Code minier (art. L. 132-6) et plus concrètement en raison des coûts importants que celui-ci avait engagés pour la découverte du gisement exploitable. De l’autre, l’État avait limité à vingt-deux ans la concession délivrée en l’espèce, contre une durée de validité habituelle allant jusqu’à cinquante ans prolongeables. Cette limitation drastique de la durée de validité du titre minier était fondée sur la loi du 30 décembre 2017 mettant fin à l’exploitation des hydrocarbures et précisant que les concessions en la matière ne dépasseront pas le 31 janvier 2040 (art. L. 111-12). Reconnaissant que le droit à l’obtention d’une concession sur le gisement découvert, au regard des investissements réalisés, induisait « une espérance légitime » de pouvoir tirer profit d’un bien, le Conseil d’État admet dans sa décision que les intérêts de l’exploitant minier potentiel sont protégés au titre des biens et donc de l’article 1^er du premier protocole additionnel à la CEDH. Le juge admet, en conséquence, que la limitation de la durée d’une concession minière porte atteinte à cette espérance légitime. Cependant, le Conseil rappelle que « l’objectif de lutte contre le changement climatique suppose de limiter l’exploitation des réserves d’hydrocarbures fossiles ». Dans ces conditions, « la mesure de limitation de la durée des concessions ne porte pas d’atteinte excessive au droit au respect des biens ».

19Ces affaires mettent ainsi bien en relief les grands enjeux actuels du droit de l’environnement : quels sont le rôle et la responsabilité des pouvoirs publics dans le défi du changement climatique et comment rééquilibrer la protection des intérêts économiques avec celle de l’environnement, cette dernière étant, d’après le Conseil d’État lui-même, « l’un des enjeux les plus fondamentaux auxquels l’humanité est confrontée » [45].

B – Principe de précaution, mode(s) d’emploi

20L’année 2019 a été l’occasion d’une mise en perspective du principe de précaution. D’une part, le rapport de la commission d’enquête parlementaire du 26 novembre 2019 sur les impacts du chlordécone nous rappelle que ce scandale sanitaire et environnemental aurait pu être évité [46]. D’autre part, on peut relever en 2019 une série de décisions de justice qui montrent que le principe de précaution reste au centre d’arbitrages subtils entre risque potentiel, activité économique et environnement.

C – Contentieux de la pollution de l’air : le pic reste à venir

34La CJUE a condamné la France, le 24 octobre 2019, pour manquement à la directive 2008/50/CE du 21 mai 2008 sur la qualité de l’air ambiant, en retenant deux griefs : d’une part, le dépassement « de manière systématique et persistante » d’une valeur limite annuelle d’émission polluante dans plusieurs agglomérations françaises (violation de l’article 13) et, d’autre part, l’incapacité des autorités françaises à adopter des mesures efficaces pour remédier à ces dépassements (violation de l’article 23) [62]. En particulier, la CJUE précise que le dépassement des valeurs limites d’émissions pollutions « suffit en lui-même pour pouvoir constater un manquement » aux obligations de la directive. Cela va permettre de clarifier l’interprétation du droit français par la jurisprudence administrative, car celle-ci s’est montrée hésitante au cours de trois contentieux en 2019.

35Premièrement, le TA de Montreuil s’est prononcé le 25 juin 2019 sur un recours en responsabilité contre l’État formé par des personnes souffrant de maladies respiratoires qu’elles attribuent aux pics de pollutions de 2016 en région parisienne [63]. En l’espèce, les valeurs limites d’émissions polluantes avaient été dépassées à plusieurs reprises. Or, le TA retient bien la carence fautive de l’État, mais il en réduit considérablement les contours : « si le dépassement des valeurs limites ne peut constituer, à lui seul, une carence fautive de l’État en matière de lutte contre la pollution atmosphérique (…), l’insuffisance des mesures prises pour y remédier est en revanche constitutive d’une telle carence ». Ainsi, selon ce jugement, le dépassement des valeurs limites d’émissions polluantes ne permettrait pas en soi d’établir une carence des pouvoirs publics, seule l’absence de réaction suffisante constituerait une faute de nature à engager la responsabilité de l’administration. Cette appréciation du juge peut être comprise à la lumière des conclusions du rapporteur public qui sont les suivantes [64] : le Code de l’environnement et la directive 2008/50/CE n’impliqueraient pas strictement les mêmes obligations car les autorités françaises, lors de la transposition de la directive, « n’ont pas entendu créer un droit opposable à l’air sain dont serait comptable l’État » [65].

36Deuxièmement, le TA de Paris a pris, le 4 juillet 2019, une décision qui semble plus en accord avec celle de la CJUE [66]. En effet, le juge ne distingue pas formellement le dépassement des seuils d’émissions et l’insuffisance de la réaction des autorités publiques et retient, par conséquent, la carence fautive de l’État à partir de la méconnaissance de ces deux obligations, en quelque sorte confondues.

37Troisièmement, le TA de Lyon ne se prononce pas non plus sur le point de savoir si le seul dépassement des valeurs limites d’émissions polluantes suffit en lui-même à caractériser une faute [67]. Dès lors que la réaction de l’État à la suite des dépassements constatés s’est avérée inefficace, le juge en déduit l’existence d’une faute de nature à engager la responsabilité de l’État. À la lecture de ces trois jugements, on constate qu’il y a une hésitation sur la portée de l’obligation de maintenir l’atmosphère en dessous des seuils de pollution. La décision de la CJUE du 24 octobre 2019 devrait ainsi permettre de revoir la conformité du droit français par rapport à ce texte et d’en aligner l’interprétation. Il reste, dans ces trois affaires, une faute pour réaction insuffisante a bien été retenue à l’encontre de pouvoirs publics, mais elle n’a jamais permis d’engager la responsabilité de l’État dès lors que les liens de causalité entre les dommages allégués et la carence de l’État n’ont pas été considérés par les juges comme établis avec suffisamment de précision.

38Fautif mais pas responsable, c’est ainsi qu’est considéré l’État par le juge administratif, qui préserve encore à tout prix la puissance publique d’une véritable mise en cause au motif plus général que la pollution atmosphérique est multifactorielle et diffuse. Avec d’abord l’injonction d’agir rapidement adressée aux autorités publiques par le Conseil d’État en la matière en 2017 [68], puis aujourd’hui cette reconnaissance d’une faute sans condamnation, on sent que le juge pousse l’État à agir tout en le préservant des conséquences imprévisibles d’une condamnation définitive. Il est évident que l’État ne peut pas être responsable de tout, et que la collectivisation des responsabilités n’est pas justifiable dans une économie privatisée. Mais, avec le changement climatique qui vient, et les réactions en chaîne qui l’accompagnent, si les responsabilités ne sont pas affirmées, c’est le droit lui-même qui échoue, au détriment des plus vulnérables : jus est ars boni et aequi.

39Thomas SCHELLENBERGER