A – Les élections et leurs conséquences sur le système politique

3Au cours de la période printemps 2018/printemps 2019, une seule élection s’est déroulée au Portugal : l’élection pour le Parlement européen, le 26 mai 2019.

4Le PS (Parti socialiste), avec 33,38 % des votes, a remporté 9 sièges au Parlement européen ; le PSD (Parti social-démocrate), avec 21,94 %, 6 sièges ; le BE (Bloco de Esquerdo), avec 9,82 %, 2 soit un de plus que lors des élections précédentes ; le PCP-PEV (Parti communiste et Les Verts), avec 6,19 % des votes, et le PAN (Pessoas-Animais-Natureza [Personnes-Animaux-Nature]), avec 5,08 % des votes, ont chacun obtenu un siège.

5Au regard des 21 mandats attribués au Portugal, le PS et le BE ont renforcé leur position (1 siège de plus), pendant que le PSD et le PCP-PEV ont chacun perdu 1 député par comparaison avec les élections de 2014 (ainsi que le MPT-Partido da Terra, qui avait un député et se trouve maintenant sans élu au Parlement européen). La grande nouveauté a été l’élection d’un député du PAN, ce qui démontre l’importance croissante de ce petit parti dans le cadre politique portugais et peut laisser présager un bon résultat en octobre 2019 à l’occasion des élections parlementaires [1].

6Cinq eurodéputés portugais ont été élus à la vice-présidence des commissions du Parlement européen. Maria Manuel Leitão Marques et Margarida Marques (PS) seront respectivement vice-présidentes des commissions du marché intérieur et de la protection du consommateur et du budget. José Gusmão (BE) a été choisi pour le même poste à la commission des affaires économiques et monétaires. Francisco Guerreiro (PAN) sera l’un des quatre vice-présidents de la commission de l’agriculture et du développement rural et Cláudia Monteiro de Aguiar (PSD) sera vice-présidente de la commission de la pêche.

7L’abstention a cependant atteint les 70 % (les votants n’étant que 30,73 % des électeurs inscrits, contre 33,84 % lors des élections de 2014). Une des explications peut être la distanciation d’une grande partie de la population d’avec la réalité européenne et de l’importance des fonctions du Parlement européen. Un autre facteur explicatif peut être les difficultés liées à l’exercice du vote par avance. En effet, ces élections ont été les premières pour lesquelles les citoyens pouvaient voter par avance (différent du vote par procuration) et près de 20 000 personnes s’étaient inscrites pour cela, ce qui a conduit à la formation de longues files d’attente dans les villes de Lisbonne, Porto et Coimbra et a révélé l’incapacité des services à répondre à la forte affluence. Le ministère de l’Intérieur a d’ailleurs déjà formulé des excuses et promis des ajustements pour les prochaines échéances électorales.

8On doit noter que le vote par avance existait déjà (pour les étudiants, par exemple, ou pour les travailleurs à l’étranger le jour des élections). Il existe maintenant pour tous les Portugais inscrits sur le territoire national, qui n’ont pas à en justifier la raison. Ces élections ont aussi été une opportunité pour tester le vote électronique, avec une expérience pilote dans le district de Alentejo. Les urnes électroniques n’ont pas de connexion Internet pour ne permettre aucune attaque extérieure, « assurant » le blocus total de l’accès extérieur. L’expérience s’est avérée concluante.

9Mais la principale question concernant ces élections a été l’interprétation de la CNE-Comissão Nacional de Eleições [2] du numéro 4 de l’article 10 de la loi n^o 72-A/2015 du 23 juillet [3] qui, selon l’interprétation de la CNE, interdisait au Gouvernement de faire campagne depuis la date fixée pour les élections jusqu’à l’acte électoral, dans le cadre de la neutralité et de l’impartialité des entités publiques – dans le cas des élections pour le Parlement européen, du 26 février au 26 mai 2019. Cette interprétation a soulevé diverses questions (et même des menaces de modifications de la loi) notamment à propos de l’inauguration de divers centres médicaux par le Premier ministre, ce qui a motivé des plaintes par le parti CDS-PP contre le Gouvernement [4] et a même mené la CNE à émettre une note de clarification [5].

B – Activité législative

10Entre septembre 2018 et juin 2019, ce qui correspond à la session législative du Parlement (art. 174 de la Constitution), environ 312 initiatives législatives ont été présentées et 57 lois ont été publiées.

11Au cours de la troisième année de fonctionnement du XXI^e Gouvernement constitutionnel (novembre 2017 à novembre 2018) s’est trouvée confirmée la tendance, initiée par ce même Gouvernement, à la réduction marquée des textes : 117 décrets-lois ont été approuvés (pour un total de 379 sur les trois premières années du Gouvernement).

12Ainsi que cela a déjà été expliqué dans la chronique de l’année précédente, dans le cadre des politiques de better regulation, le Gouvernement considère que « Mieux légiférer » (Legislarmelhor) comporte 5 piliers : (1) légiférer moins (legislar menos) ; (2) légiférer de façon intégrale (legislar completo) – cela veut dire, avec toute la réglementation nécessaire – ; (3) légiférer à temps (legislar a tempo) – ce qui est particulièrement important dans le cadre de la transposition des directives [6] – ; (4) légiférer avec rigueur (legislar com rigor) [7] ; et (5) légiférer clairement (legislar claro). En 2018, une des principales nouveautés concernant l’activité législative du Gouvernement fut l’initiative Revoga+ (Révoque+), laquelle vise à contribuer à la sécurité juridique par l’abrogation expresse de 2 300 décrets-lois adoptés au cours des années 1975 à 1980. En 2019, le Gouvernement a effectué la deuxième phase de l’initiative Revoga+, avec l’abrogation expresse des textes déjà dépassés ou en désuétude de la période 1981-1985.

13Dans le cadre du système portugais, le président de la République, recevant un texte de l’Assemblée ou du Gouvernement, a trois pouvoirs à sa disposition : la promulgation, le veto (fondé sur des raisons politiques, concernant l’opportunité ou le mérite du texte) et la procédure de contrôle de constitutionnalité. Contrairement à ses prédécesseurs, et bien que professeur de droit constitutionnel, le Président Marcelo Rebelo de Sousa continue de façon très caractéristique à ne pas envoyer de textes au Tribunal constitutionnel dans le cadre du contrôle préventif de constitutionnalité.

14Depuis 2016, le président de la République a exercé son droit de veto 15 fois – trois en 2016, deux en 2017, six en 2018 et quatre en 2019. Parmi les textes concernés, 4 avaient été adoptés par le Gouvernement, contre 11 par l’Assemblée de la République. En mars 2018, après deux ans au pouvoir, le Président a estimé qu’il y avait eu « un très petit nombre de vetos » compte tenu du nombre de textes qui lui étaient parvenus et il a décrit ses relations avec d’autres organismes souverains comme pacifiques, paisibles et très cordiales.

15Au cours de la période 2018-2019, certains de ces vetos présidentiels aux textes de l’Assemblée et du Gouvernement – ainsi que certains commentaires formulés à l’occasion de leur promulgation – méritent une analyse plus détaillée. Le Président a exercé plus de fois son droit de veto vis-à-vis des textes du Gouvernement que l’année précédente, mais en contrepartie les vetos exercés en lien avec l’activité de l’Assemblée ont été moins problématiques qu’en 2017-2018.

16Comme l’année précédente, même lorsqu’il a promulgué des textes – sans exercer son droit de veto – le Président a, en certains cas, formulé des commentaires critiques à leur égard.

17Dans la liste des textes promulgués mais « commentés », on peut signaler celui par lequel le Gouvernement a établi le régime juridique des institutions consacrées à la recherche et au développement scientifique, que le Président a promulgué compte tenu de sa pertinence, de son contenu et de l’audition qui l’a précédé, mais en soulignant qu’il aurait été préférable de soumettre cette question au débat parlementaire. Également, le texte du Gouvernement qui établit l’attribution d’un bonus de temps de service pour tous les pompiers volontaires, qui a été promulgué par le Président bien que ce texte ne reflétât pas l’intégralité des positions de la Ligue des pompiers portugais et de l’Association nationale des municipalités portugaises, « afin de ne pas nuire à la satisfaction partielle des prétentions des pompiers volontaires ».

18Enfin, le Président a également promulgué le décret du Gouvernement fixant les règles d’exécution du budget de l’État pour 2019, en soulignant qu’il s’est empressé de promulguer le texte afin qu’il puisse entrer en vigueur avant le début du deuxième semestre de l’année, rappelant également que la mise en œuvre des mesures relatives à la décentralisation des pouvoirs en faveur des collectivités locales ne devrait plus être différée et en déplorant finalement le report supplémentaire de l’application des nouvelles normes comptables au sein de l’administration publique [8].

19Pour ce qui est des vetos, on doit relever :

20

• – En décembre 2018, le Président a envoyé au Gouvernement, sans promulgation (expression que le Président préfère dans ses communiqués ou annonces publiques), le texte prévoyant la récupération partielle du temps de service des enseignants, troisième veto présidentiel d’un texte gouvernemental. Dans son argumentation, le Président a expliqué que le budget de l’État pour 2019, qui entrait en vigueur le 1^er janvier, prévoyait, à son article 17, que la question était soumise à une négociation syndicale. En conséquence, et étant donné que des mesures de négociation avaient été prises avant l’entrée en vigueur susmentionnée, il renvoie au Gouvernement le texte qui atténue les effets du gel survenu entre 2011 et 2017 dans la carrière d’enseignant, afin de se conformer effectivement aux dispositions de l’article 17, à compter du 1^er janvier 2019. Il a finalement promulgué le texte en mars 2019, en considérant les trois raisons suivantes : (1) le Gouvernement et les syndicats ont mis en œuvre les dispositions de l’article 17 du budget de l’État pour 2019, en tenant déjà des réunions de travail en 2019, répondant ainsi aux exigences du veto présidentiel du 26 décembre 2018 ; (2) en l’absence de négociations, si le président de la République ne promulguait pas le texte, cela pourrait conduire à laisser les enseignants sans reprise de carrière au cours de l’année 2019 ; (3) la promulgation autorisait les partis siégeant au Parlement – qui avaient déjà exprimé leurs objections au texte, car ils le jugeaient insuffisant – à exercer le droit d’appréciation parlementaire [9], en recherchant des formules ne remettant pas en cause les limites du budget pour 2019.

21Ce sujet est en effet un des plus conflictuels, opposant le Gouvernement et les enseignants tout au long du mandat du XXI^e Gouvernement. Les enseignants, avec les syndicats, demandaient le compte complet des neuf années, quatre mois et deux jours de service gelés, tandis que le Gouvernement a seulement considéré le décompte de deux ans, neuf mois et 18 jours. Le Parlement, pour sa part, voulait comptabiliser la durée totale de service des enseignants (donc les neuf ans, quatre mois et deux jours) mais quand il fut au stade d’approuver cette mesure, le Premier ministre a annoncé que si le Parlement l’approuvait effectivement, il n’aurait d’autre recours que de démissionner puisque le texte, dans la version modifiée par le PSD, BE, CDS et PCP, « met[tait] en péril la viabilité budgétaire » et nuisait à l’activité gouvernementale. Avec la pression exercée, le texte n’a pas été approuvé lors de la dernière votation, reflétant un recul de l’opposition (PSD et CDS-PP [10]). La position du Gouvernement – deux ans, neuf mois et 18 jours – demeure aujourd’hui en vigueur, bien que contestée par les enseignants.

22

• – En janvier 2019, le président de la République a renvoyé sans promulgation au Gouvernement le texte qui reconnaissait l’intérêt public de l’École supérieure de la thérapeutique non conventionnelle, considérant que les ordres professionnels compétents n’approuvent pas l’enseignement des thérapies non conventionnelles – au motif qu’il n’existe aucune validité scientifique prouvée – et soulignant encore les revers en la matière dans les pays où leur formation a été libéralisée. Le président a souligné que seuls deux cours publics de ce type ont été autorisés dans les écoles polytechniques au Portugal, mais à titre expérimental et temporaire, ayant été refusés à d’autres universités privées, en l’absence de garanties de reconnaissance professionnelle future. Le président de la République a renvoyé le texte au Gouvernement sans promulgation, conformément à l’article 136.4 de la Constitution [11].
• – En mai 2019, le président a envoyé au Parlement, en demandant des éclaircissements sur le caractère exceptionnel et unique du texte qui permet de maintenir une pharmacie délivrant des médicaments au public dans un hôpital du Service national de santé (il s’agissait du décret de l’Assemblée n^o 290/XIII) – puisque l’intention originale visait un texte de portée générale et non l’application à une seule entité (dans le cas, l’Hôpital de Loures).
• – Par ailleurs, en mai, le président a renvoyé à l’Assemblée le décret n^o 293/XIII, qui rétablit la Casa do Douro comme association publique et en approuve les statuts, afin de demander à l’Assemblée de la République de poursuivre la réflexion sur l’adoption de la formule de l’association publique, ses aspects concrets et, en particulier, sur l’exercice de fonctions réservées aux employeurs et aux syndicats.
• – Plus récemment, le président a exercé le droit de veto sur le texte qui régule l’activité de lobbying, lequel approuve les règles de transparence applicables aux entités privées qui effectuent une représentation légitime d’intérêts auprès d’entités publiques et crée un registre de la transparence de la représentation des intérêts devant l’Assemblée de la République, soulignant « trois lacunes essentielles » de la loi en question, notamment le fait qu’elle « ne prévoit pas son application au président de la République ».

C – Les organes du pouvoir politique

A – Distinction entre taxe et impôt et compétence du législateur

34Décisionn^o 367/2018(Assemblée plénière), du 3 juillet

35Dans la décision n^o 367/2018, la Haute juridiction était saisie en application des articles 281-3 de la Constitution et 82 de la loi n^o 28/82 relative à l’organisation, au fonctionnement et à la procédure du Tribunal constitutionnel. En vertu de ces dispositions, l’Assemblée plénière du Tribunal est amenée, dans le cadre d’un contrôle abstrait de constitutionnalité, à déclarer, « avec force obligatoire générale », l’inconstitutionnalité d’une norme ayant déjà fait l’objet, à trois reprises au moins, d’une décision d’inconstitutionnalité dans le cadre d’un contrôle concret. En l’espèce, le Tribunal devait se prononcer sur la réglementation adoptée par une commune (Vila Nova de Gaia) en vue d’instaurer une « taxe » relative à la protection civile.

36Par trois décisions antérieures (les décisions n^o 418/2017, 611/2017 et 17/2018 – v. égal. les décisions n^o 14/2018 et 15/2018), le Tribunal constitutionnel s’était prononcé dans le sens de l’inconstitutionnalité des dispositions examinées. Il lui revenait donc d’apprécier, cette fois, une demande de « généralisation de la décision d’inconstitutionnalité ».

37Le Tribunal reprend ici le raisonnement qui avait été le sien dans la décision n^o 418/2017 dont les motifs sont largement reproduits. Dans cette décision, le Tribunal avait d’abord pris soin d’examiner en détail la structure de la « taxe » instaurée par la commune. Puis, la décision prenait elle-même appui sur la jurisprudence antérieure du Tribunal distinguant précisément « taxe » et « impôt » ; en particulier, en se référant à la décision n^o 539/2015 dans laquelle le Tribunal soulignait que la « la caractérisation d’un impôt, lorsqu’il s’agit de déterminer les règles applicables en matière de compétence législative, doit répondre à un régime juridique spécifique […] ».

38Le Tribunal rappelle que « l’impôt constitue un prélèvement pécuniaire obligatoire et unilatéral nécessaire à la perception de recettes destinées à répondre aux besoins financiers de l’État et d’autres entités publiques et qui n’a, donc, pour contrepartie que le fonctionnement général des services publics » alors que « la taxe est un prélèvement pécuniaire obligatoire, exigée par une entité publique, en contrepartie d’une prestation […]. La Haute juridiction multiplie les références à sa jurisprudence antérieure et cite, à de nombreuses reprises, différents travaux de la doctrine pour examiner en détail les critères permettant de distinguer les « taxes » des « impôts ». D’autant que l’article 165-1 alinéa i) de la Constitution, réservant à l’Assemblée de la République la compétence de légiférer en matière de « création d’impôt » ou de « régime général des taxes », introduit une autre catégorie de « contributions financières en faveur des entités publiques ». Appréciant notamment le caractère commutatif de la contribution demandée, le Tribunal estime qu’il ne s’agit pas d’une taxe mais d’un impôt. Dans sa décision du 3 juillet 2018, le Tribunal évoque, en outre, une autre décision rendue dans une affaire comparable, à propos d’un dispositif adopté par la ville de Lisbonne (décision n^o 848/2017 [26]), pour insister sur cette exigence.

39Au-delà de la définition et de la distinction entre « taxe » et « impôts », la décision est surtout importante pour les conséquences que cela implique, et spécifiquement l’intervention du législateur lorsqu’il s’agit d’impôt. Le Tribunal conclut ainsi à l’inconstitutionnalité des dispositions en cause en raison en raison de l’atteinte portée aux articles 103-2 et 165-1 alinéa i) de la Constitution prévoyant respectivement que « les impôts sont créées par la loi qui détermine leur assiette, leur taux ainsi que les avantages fiscaux et les garanties des contribuables » et que l’Assemblée de la République, sauf habilitation législative accordée au gouvernement, est compétente pour légiférer en matière de « création d’impôt et système fiscal ainsi que de régime général des taxes et autres contributions financières en faveur des entités publiques ».

B – Répartition des compétences et autonomie locale

40Décisionn^o 420/2018(Assemblée plénière),du 9 août2018

41L’affaire à laquelle était confronté le Tribunal constitutionnel dans sa décision n^o 420/2018 était particulièrement complexe car elle impliquait de démêler les règles de répartition des compétences entre l’État, la Région autonome de Madère et les communes. La décision n’est ici évoquée que dans ce seul aspect.

42Le Tribunal souligne que la question qui lui était posée revient à se demander si les dispositions qui lui sont soumises relèvent de la compétence législative réservée à l’Assemblée de la République en application de l’article 165-1 alinéa q) de la Constitution en vertu duquel, sauf habilitation législative accordée au gouvernement, il lui appartient de légiférer en matière de statut des collectivités locales, notamment pour ce qui est du régime des finances locales. Cela est important car les articles 227-1 alinéa b) et 228-1 ajoutent que certaines matières – parmi lesquelles, celles visées à l’article 165-1 al. q) – sont réservées aux organes de souveraineté. De sorte que les Assemblées législatives des Régions autonomes ne peuvent en connaître ; l’autonomie législative des régions autonomes ne concernant que les matières n’étant pas réservées aux organes de souveraineté (point 17).

43Le Tribunal précise également que « si la doctrine observe la difficulté d’identifier les critères de délimitation des matières réservées à l’Assemblée de la République pouvant faire l’objet d’une délégation aux Assemblées législatives des Régions autonomes de celles qui ne le peuvent pas […], il est certain qu’en ce qui concerne les domaines de l’article 165-1 alinéa q), [le constituant] a entendu les réserver aux organes de souveraineté (Assemblée de la République et Gouvernement, sur habilitation parlementaire) sans possibilité de délégation au niveau régional » (point 18). Aussi, la question était bien de savoir si les dispositions contestées relevaient de ces matières réservées.

44Le Tribunal insiste alors sur le principe d’autonomie locale ainsi garanti. Le juge constitutionnel rappelle sa jurisprudence et notamment sa décision n^o 494/2015 : « l’autonomie locale est l’un des piliers fondamentaux sur lesquels repose l’organisation territoriale de la République portugaise, conformément à l’article 6-1 de la Constitution ». Cet article dispose, en effet, que « l’État est unitaire et respecte, dans son organisation et son fonctionnement, le régime autonome des régions insulaires et les principes de subsidiarité, d’autonomie des collectivités locales et de décentralisation démocratique de l’administration publique ». Le Tribunal rappelle, en outre, que la question de la compétence réservée à l’Assemblée de la République aux termes de l’article 165-1 alinéa q) a déjà fait l’objet de nombreuses décisions de sa part aussi bien en contrôle a priori qu’en contrôle a posteriori et à propos de textes nationaux ou régionaux (v. not. les décisions n^o 452/87, 329/99, 674/95, 39/17, 288/2004, 4/2000, 415/2005). En particulier, la détermination des pouvoirs des autorités locales ainsi que des compétences de leurs organes ressortit du statut et se trouve donc soumise à la réserve de compétence du législateur national.

45Le Tribunal examine donc la norme objet du contrôle au regard du sens et de la portée des principes préalablement exposés. Pour la Haute juridiction, les dispositions contestées, adoptées par l’Assemblée législative de la Région autonome de Madère et relatives au « statut social des pompiers de la Région », affectaient les finances locales en retenant un tarif social pour la fourniture de services d’eau s’imposant aux communes. L’Assemblée législative de la Région autonome ne pouvait donc pas légiférer en la matière, réservée à la compétence de l’Assemblée de la République. Par conséquent, le texte porte atteinte aux articles 165-1 alinéa q), 227-1 et 228-1 de la Constitution et le Tribunal décide de prononcer son inconstitutionnalité.

C – Refus de prendre connaissance d’une demande de déclaration d’inconstitutionnalité, avec portée générale et absolue, en raison du principe de sécurité juridique

46Décisionn^o 426/2018 (Assemblée plénière), du 20 septembre2018

47Dans le cadre de cette affaire, le Tribunal constitutionnel était saisi par le Premier ministre, conformément à l’article 281-2-c) de la Constitution [27], d’un recours en inconstitutionnalité abstrait contre l’article 2 de la loi n^o 17/2018, du 19 avril. Cette disposition, venant ajouter un alinéa 6 nouveau à l’article 5 du décret-loi n^o 15/2018, du 7 mars, modifiait, pour l’année 2018, le régime spécifique de recrutement des enseignants de l’enseignement artistique scolaire en musique et en danse afin de remédier aux difficultés générées par le concours général pour la mobilité interne, auquel participent les enseignants qui souhaitent se rapprocher de leur lieu de résidence, organisé en 2017.

48Contrairement à la procédure suivie les années précédentes, l’attribution d’horaires incomplets avait en effet été exclue du concours de 2017 sans que ce changement ait été correctement rendu public et, donc, perçu par tous les enseignants. Plus précisément, la Direction générale de l’administration scolaire avait pris la décision de ne pas établir dans cette procédure tous les horaires indiqués par les écoles, mais seulement les horaires complets, les horaires incomplets n’étant renseignés que dans la première réserve de recrutement. La conséquence de cette décision est que de nombreuses affectations ne respectèrent pas l’ordre concurrentiel fondé sur le diplôme, de sorte que des enseignants moins diplômés furent placés dans la première réserve de recrutement dans des écoles que les enseignants les plus diplômés avaient choisies de manière préférentielle.

49Cette situation engendra de nombreuses protestations formalisées, notamment, par une pétition discutée lors d’une séance plénière de l’Assemblée de la République du 8 février 2018. S’ensuivit une résolution parlementaire par laquelle il fut recommandé au gouvernement d’organiser rapidement un concours interne d’enseignants, en respectant les règles générales du concours. C’est ainsi que fut adopté le décret-loi n^o 15/2008, du 7 mars, supposé résoudre, pour 2018, les difficultés engendrées par le concours de 2017. Certains groupes parlementaires demandèrent toutefois d’examiner le décret-loi au motif qu’il ne permettait pas de résoudre les problèmes posés par le concours de 2017, mais avait au contraire tendance à les pérenniser. C’est dans ce contexte que fut adopté, à la majorité, l’article 2 de la loi n^o 17/2018 contesté. Ajoutant un alinéa 6 nouveau à l’article 5 du décret-loi n^o 15/2018, cette modification législative se proposa de remédier aux difficultés survenues lors du concours de 2017 comme suit : « Dans le cadre du concours de mobilité interne, tous les temps complets et incomplets collectés par la direction générale de l’administration scolaire sont pris en compte, sur proposition de l’organe de direction du groupement scolaire ou de l’école non regroupée. »

50Or, selon le Premier ministre, une telle intervention du législateur méconnaîtrait la Constitution à double titre : d’une part, car elle s’inscrirait en contradiction avec le principe constitutionnel « à travail égal, salaire égal » (art. 59-1-a) de la Constitution), corollaire du principe d’égalité (art. 13 Constitution), d’autre part, car elle porterait atteinte à la compétence de direction et de contrôle de l’activité de l’administration du gouvernement (art. 199-d) de la Constitution).

51Le Tribunal constitutionnel, et c’est précisément en cela que sa décision mérite l’attention, a toutefois refusé de prendre connaissance de la demande du Premier ministre de déclaration d’inconstitutionnalité, avec portée générale et absolue, de l’article 2 de la loi n^o 17/2018 en raison du principe de sécurité juridique.

52Pour parvenir à cette conclusion, le Tribunal observe tout d’abord que la disposition législative contestée ne vise pas à établir, de manière permanente, une nouvelle règle. Il s’agit d’une mesure provisoire dont l’application se limite aux seuls concours du personnel enseignant organisés en 2018. Or, la procédure de mobilité interne pour 2018 étant achevée à la date d’examen du recours en inconstitutionnalité [28], la norme juridique contestée a cessé de produire ses effets juridiques. Par voie de conséquence, le Tribunal constitutionnel en conclut que l’examen de constitutionnalité ne présente un intérêt qu’à la condition de lui donner une portée rétroactive. Il rappelle à ce titre que, conformément à l’article 282-1 de la Constitution [29] et selon une jurisprudence constante et uniforme [30], la révocation d’une règle qui fait l’objet d’une demande de déclaration d’inconstitutionnalité n’exclut pas, en soi, son éventuelle déclaration d’inconstitutionnalité, avec force obligatoire générale. En effet, si la révocation a, en principe, une efficacité prospective (ex nunc), la déclaration d’inconstitutionnalité d’une règle a, en principe, une efficacité rétroactive (ex tunc). Il peut donc y avoir un intérêt ou une utilité à éliminer les effets produits par la règle abrogée lorsqu’elle était en vigueur.

53Cela étant gardé à l’esprit, le Tribunal constitutionnel rappelle également que, conformément à l’alinéa 4 du même article 282, il peut attribuer aux effets de l’inconstitutionnalité une portée plus restrictive que la rétroactivité « si des raisons de sécurité juridique, d’équité ou d’intérêt public d’importance exceptionnelle, dont le motif sera mentionné, l’exigent ». Dans de telles situations, il est clair que le Tribunal viderait de tout sens utile la déclaration d’inconstitutionnalité qu’elle pourrait rendre lorsque la norme contestée a cessé de produire ses effets juridiques. Par voie de conséquence, il est tout à fait justifié de conclure, dès le départ, qu’une décision sur le fond est inutile. Dit autrement, et ainsi qu’a pu l’affirmer le Tribunal par le passé, il n’y a pas d’intérêt juridique pertinent à ce que la demande soit portée à sa connaissance [31].

54C’est précisément la conclusion à laquelle parvient le Tribunal constitutionnel dans le cadre de la décision qui nous occupe. Après avoir constaté que l’article 2 de la loi n^o 17/2018 contesté a cessé de produire ses effets à la date d’examen du recours en inconstitutionnalité, le Tribunal estime qu’octroyer une portée rétroactive à son contrôle aurait pour effet de frapper de nullité la procédure de nomination des enseignants au concours de mobilité interne pour l’année scolaire 2018/2019. En résulterait la nécessité d’organiser un nouveau concours qui, compte tenu de la durée de la procédure, conduirait à reporter d’une année scolaire la nomination d’un nombre important d’enseignants. Or, cela impliquerait de graves perturbations pour le fonctionnement régulier de l’année scolaire 2018/2019, sur les fonctions du personnel enseignant et, surtout, sur l’apprentissage des élèves. Aussi le Tribunal estime que le principe de sécurité juridique justifie de limiter les effets dans le temps de son contrôle (seulement pour l’avenir) et, ce faisant, la décision de ne pas accéder à la demande du Premier ministre qui ne présente plus d’intérêt juridique pertinent.

D – Inconstitutionnalité de l’interprétation des règles d’interruption des délais de recours en cas de demande d’aide juridictionnelle

55Décisionn^o 567/2018 (2^esection), du 7 novembre2018

56Par sa décision n^o 567/2018 du 7 novembre, le Tribunal constitutionnel s’est prononcé sur la conformité à la Constitution des dispositions de l’article 24, n^o 5, al. a) de la loi n^o 34/2004 prévoyant que les délais de recours visés, interrompus par une demande d’aide juridictionnelle, commencent le cas échéant à courir à compter de la notification à l’avocat de sa désignation.

57En l’espèce, le Tribunal constitutionnel était saisi par le ministère public d’une procédure d’appel à l’encontre de l’ordonnance rendue le 8 mai 2018 par le tribunal judiciaire du district d’Aveiro. Dans le cadre de l’affaire ayant donné lieu au prononcé de cette ordonnance, le tribunal judiciaire avait eu à connaître de la situation d’une personne qui avait formulé une demande d’aide juridictionnelle afin de bénéficier des services d’un avocat. Cette demande lui avait été octroyée mais ne lui avait été notifiée que 15 jours après la notification à l’avocat de sa désignation, de sorte que les délais de recours, suspendus durant l’examen de la demande d’aide juridictionnelle, avaient recommencé à courir sans qu’elle en soit informée. Le Tribunal avait par conséquent conclu que la règle interprétée, en ce sens que le délai interrompu court à compter de la notification à l’avocat de sa désignation même si le demandeur de l’aide juridictionnelle n’en a pas été informé, est inconstitutionnelle en ce qu’elle porte atteinte au droit d’accès au juge et à la protection juridictionnelle garantie par l’article 20-1 et 4 de la Constitution [32].

58Il revenait alors au Tribunal constitutionnel de confirmer ou d’infirmer l’ordonnance rendue par le Tribunal judiciaire du district d’Aveiro.

59Pour ce faire, le Tribunal constitutionnel rappelle qu’il a déjà eu l’occasion d’examiner la question de la conformité à la Constitution de l’article 24, n^o 5, a) de la loi n^o 34/2004. À l’occasion de sa décision n^o 461/2016, il a en effet jugé inconstitutionnelle, en raison de sa contrariété avec l’article 20-1 et 4 de la Constitution, l’interprétation normative de la règle selon laquelle le délai interrompu court à compter de la notification à l’avocat de sa désignation même si le demandeur de l’aide juridictionnelle n’en a pas été informé [33].

60Pour parvenir à cette conclusion, le Tribunal constitutionnel souligne que dans le cadre d’une demande de nomination d’un avocat au titre de l’aide juridictionnelle, l’interruption des délais obéit à la nécessité de préserver la possibilité pour le demandeur d’accéder, au même titre et dans les mêmes conditions que l’autre partie, à un technicien du droit. Pour les mêmes raisons, la reprise des délais interrompus doit se faire dans des conditions qui garantissent l’effectivité de l’assistance juridique demandée, ce qui suppose que les deux entités – demandeur de l’aide et avocat – aient simultanément connaissance de l’avocat désigné au titre de l’aide juridictionnelle. Le but étant que le justiciable et l’avocat désigné puissent, dès la reprise du délai de recours, immédiatement communiquer entre eux.

61Or, tel n’est pas toujours le cas en pratique. Lorsque la demande de désignation d’un avocat au titre de l’aide juridictionnelle est accordée, il revient à l’Ordre des avocats portugais de désigner l’avocat qui assurera la défense du demandeur de l’aide et d’en assurer la notification auprès du demandeur et de l’avocat lui-même. Historiquement, cette procédure de notification n’a que très rarement posé de difficultés dans la mesure où, hormis quelques situations occasionnelles, les notifications auprès de l’avocat désigné et du bénéficiaire de l’aide intervenaient simultanément. Le problème est venu de l’introduction croissante de mécanismes d’automatisation et de dématérialisation de la procédure de nomination et de notification de l’avocat désigné, qui se traduit par l’envoi de courriers électroniques par le système informatique spécifique de l’Ordre des avocats portugais, tandis que la notification du bénéficiaire de l’aide judiciaire continue de suivre la voie postale recommandée. Or, il en résulte bien souvent un important décalage temporel entre l’automaticité de la notification dématérialisée à l’avocat et la notification par lettre recommandée, par définition plus longue, au bénéficiaire de l’aide juridictionnelle.

62Dans de telles hypothèses, le justiciable bénéficiaire de l’aide juridictionnelle est lésé à double titre. D’une part, car il n’est pas en mesure de savoir que l’interruption des délais a cessé ce qui entraîne une perte de temps dans la préparation de son dossier judiciaire. D’autre part, car il ne connaît pas l’identité de son avocat et, ce faisant, n’est pas en mesure de lui apporter la coopération et les informations nécessaires à la présentation de sa réclamation. S’ensuit une rupture de l’égalité du point de vue de l’accès matériel à la justice entre les justiciables tributaires du dispositif de l’aide juridictionnelle et ceux qui disposent de moyens financiers suffisants pour engager immédiatement une action en justice sans avoir à recourir à ce dispositif.

63Certes, rien n’empêche l’avocat désigné, dès l’instant où il reçoit notification de sa désignation, de prendre contact avec le bénéficiaire de l’aide juridictionnelle non encore informé. Pour autant, et ainsi que le relève le Tribunal constitutionnel, il n’existe aucune prescription juridique de nature à garantir que cela se fasse dans tous les cas. Et il va sans dire que lorsque ce n’est pas le cas, le justiciable désargenté pâtit d’un raccourcissement, voire d’un épuisement, du délai pour organiser et exercer sa défense en justice avec l’aide d’un représentant qualifié pour ce faire. Tel était le cas en l’espèce où la notification postale était intervenue 15 jours après la notification électronique adressée à l’avocat désigné.

64Pour l’ensemble de ces raisons, le Tribunal constitutionnel rejette l’appel du ministère public contre l’ordonnance rendue par le Tribunal judiciaire du district d’Aveiro et, conformément à sa jurisprudence, conclut à l’inconstitutionnalité, en raison de sa contrariété avec l’article 20-1 et 4 de la Constitution, de l’interprétation normative de l’article 24, paragraphe 5, point a), de la loi n^o 34/2004, selon laquelle le délai interrompu court à compter de la notification à l’avocat de sa désignation même si le demandeur de l’aide juridictionnelle n’en a pas été informé.