1 Si le duc de Wellington dit vrai, cette contribution devrait être celle d’un érudit. En effet, le vainqueur de Napoléon à Waterloo aurait affirmé que l’« on apprend peu par la victoire mais beaucoup par la défaite ». Or, dix ans après la promulgation de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de « modernisation des institutions de la V^e République », il n’est pas possible d’évoquer « la qualité, la quantité et l’efficacité de la loi » autrement que comme une suite d’échecs et dans tous les cas, comme d’une espérance déçue en comparaison des attentes exprimées durant les débats tant à l’Assemblée nationale qu’au Sénat.

2 Ainsi en est-il, par exemple, de la quantité de la production législative. Depuis les rapports publics du Conseil d’État (en 1991 puis en 2006), les vœux prononcés par Pierre Mazeau comme président du Conseil constitutionnel en 2005 et les propos de Guy Canivet, premier président de la Cour de cassation (2006) qui se sont relayés pour dénoncer la dégradation de la norme de droit, cette question est au cœur de nombre d’interrogations.

3 Pourtant, il ne faut sans doute pas exagérer la force de ce questionnement. La loi étant le pilier de notre ordre juridique, il est assez inévitable que ce sujet ait été inlassablement arpenté par des dizaines de contributions érudites [1] depuis la dénonciation de « l’inflation législative et l’indigestion du corps social », par René Savatier [2] en 1977. Toutefois, même cette première référence pourrait être contestée puisque Georges Burdeau, en 1939, moquait déjà l’incontinence de la loi [3], et Georges Ripert soulignait, dix ans plus tard, les causes de notre insécurité croissante devant un appareil sans cesse plus compliqué de lois dissolvant la notion qu’elles devraient maintenir intacte… Même Rousseau écrivait dans Fragments politiques en 1754 « Tout État où il y a plus de lois que la mémoire de chaque citoyen n’en peut contenir est un État mal constitué », sans oublier Chateaubriand pour qui, en 1816, « c’est un vice capital de notre législation que les articles innombrables et les projets de lois : ils amènent de force des discussions interminables et des amendements sans fin » [4]. En vérité, il semble que la loi n’ait jamais connu que des « âges obscurs » pour reprendre un mot du poète grec Hésiode, au viii^e siècle av. J.-C. De tout temps, elle s’est exposée plus ou moins sourdement à une permanente accusation d’inefficacité, voire d’illégitimité [5]. Et finalement la critique de l’inflation législative n’a d’égale que l’exigence régulière de l’intervention du législateur…

4La richesse et la valeur de ces commentaires devraient condamner au silence les nouveaux venus. L’expérience acquise par l’auteur de ces lignes [6] le poussera cependant à oser un regard sur l’action parlementaire de la décennie écoulée.

5D’abord pour rappeler l’essentiel, c’est-à-dire le fait que le Gouvernement est le principal initiateur des textes adoptés par le Parlement (74 % lors de la dernière législature). Les discours définitifs qu’il porte peuvent donc surprendre. Comment se désoler du nombre de lois en ne cessant d’en présenter de nouvelles ? En conséquence, l’imputation aux seuls députés et sénateurs de l’intensité du flot législatif paraît, pour le moins, inappropriée. Ensuite pour souligner qu’il ne paraît pas indigne que des parlementaires qui ne sont pas consultés en amont sur ces projets de lois puissent en débattre, parfois même longuement, pour les amodier ou les corriger. Et enfin, pour noter qu’en de tels domaines, la prudence est requise car il paraît bien hasardeux de tenter de définir ce que serait « la bonne dimension » de l’activité normative.

6Au demeurant, il n’est guère plus aisé d’en juger la pertinence. La loi n’étant pas tombée d’une arche sainte où le xviii^e siècle l’aurait placé aux culs de basses-fosses de la frénésie législative du xxi^e, il est tout à fait loisible de soutenir qu’une législature peut parfaitement voter de nombreux textes qui, à l’usage, se révéleront aussi utiles les uns que les autres. Comme Guy Carcassonne eut l’occasion de le démontrer « [la] pertinence n’est pas inversement proportionnelle à [la] fréquence, faute de quoi, la production modeste des premières années de la V^e aurait bravé le temps et ce n’est pas le cas [7] ». De surcroît, il n’est pas exclu que la vision catastrophiste régulièrement soutenue sur « l’obésité du Droit [8] » puisse se révéler être plutôt une idéalisation de la norme législative [9].

7 Ces précautions avancées, l’adoption de 221 lois (hors conventions internationales) lors de la XI^e législature, puis de 232 lois sous le second mandat de Jacques Chirac (2002-2007) pouvait légitimement alerter. Sans constituer une présomption irréfragable, l’impression générale dégagée pouvait sans difficulté nourrir un discours inquiet. Comme les vagues dont l’intensité du déferlement dépend de la pente du plateau continental, la puissance de la production législative se mettait à ressembler à l’évidence plus aux rivages d’Hawaï qu’aux côtes bretonnes…

8 Aussi puisque chaque symptôme renvoie à un remède suggéré, le constituant de 2008 a choisi de faire de la maîtrise du volume de la norme comme de sa stabilité une préoccupation de son action. Dans l’esprit du Gouvernement « le renforcement du Parlement impliqu[ait] l’amélioration de la qualité des textes [10] » et pour le rapporteur de l’Assemblée nationale Jean-Luc Warsmann, il était devenu indispensable que le Parlement « légifère moins et mieux [11] ». C’est ainsi que furent intégrées dans le projet de loi constitutionnelle plusieurs nouvelles dispositions.

9La commission des Lois fit notamment droit aux recommandations du comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions dit « comité Balladur » consistant à prévoir une loi organique permettant d’améliorer la qualité de la préparation des projets de loi grâce à la réalisation d’études d’impact obligatoire. Curieusement, la proposition ne figurait pas dans le projet initial de révision. À l’initiative du rapporteur, elle fut réintroduite afin, comme l’affirma le vice-président du Conseil d’État lors de son audition que « le Parlement puisse être en capacité de se prononcer sur la nécessité de légiférer et notamment sur les impacts de toutes natures que pourrait entraîner l’entrée en vigueur d’un dispositif législatif nouveau [12] ». En invitant le Gouvernement et les parlementaires à se soucier davantage des conséquences pratiques, notamment financières, d’un texte, le constituant faisait alors l’hypothèse que cette évaluation préalable formalisée pouvait devenir, comme dans plusieurs pays, « un élément de la régularité de la procédure [13] ».

10 De même, fut décidée une procédure associant le Conseil d’État aux propositions de loi, le « comité Balladur » l’estimant pareillement utile pour la qualité du travail législatif. Il s’agissait au demeurant d’une très ancienne idée puisque dès 1947, par la voix de René Cassin, le Conseil d’État avait déjà souhaité pouvoir être associé à l’étude de textes d’origine parlementaire.

11 Enfin, l’encadrement de la procédure d’urgence fut adopté suite aux remarques du même comité Balladur qui avait regretté l’abus manifeste avec lequel les gouvernements successifs avaient recouru à l’art. 45. Il constatait en effet que c’était « devenu la règle dans l’organisation des débats parlementaires, ce qui prive, souvent sans motif sérieux, la navette parlementaire de son intérêt, qui est d’améliorer la qualité des textes en discussion [14] ».

12 Dix ans plus tard, ce louable objectif de n’adopter que des textes nécessaires bien conçus, clairement écrits et juridiquement solides a-t-il été atteint ?

13 Les chiffres sont sans ambiguïté : la démangeaison législative ne s’est pas calmée, bien au contraire. 264 lois adoptées sous la XIII^e législature et 271 dans la dernière ! Et leur intitulé souligne souvent combien la loi continue d’être d’abord une réponse à des attentes présumées de l’opinion ou aux besoins des administrations. En effet, le nombre conséquent de lois qui « portent diverses dispositions » surprend : 29 dans la XIII^e législature, 22 dans la dernière contre 7 dans la XI^e et 15 dans la XII^e.

14 De surcroît, cette croissance touche aussi le volume des textes. En effet, si les lois comptaient en moyenne vingt articles dans les années quatre-vingt-dix, depuis une décennie, le chiffre dépasse régulièrement et allègrement les cinquante. Ce fut ainsi le cas de la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, dite « loi Macron » passée de 106 articles dans le projet initial à 308 articles dans le texte définitif, de la loi du 7 août 2015 sur la nouvelle organisation territoriale de la République fière de 133 articles ou encore à la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte, aussi dite de manière abrégée « loi de transition énergétique » avec 213 articles… À eux seuls, ces trois textes promulgués le même mois totalisaient plus de 650 articles ! De même, un rapide calcul sur les textes votés en 2014 révèle qu’ils totalisaient 300 articles de plus que ceux de l’année précédente.

15 Il n’est alors pas étonnant qu’une telle production génère un emballement de l’activité globale de l’Assemblée nationale. Le nombre de jours ouvrés est ainsi – législature après législature – en permanente augmentation (488 sur les cinq années 1997-2002, 577 juste avant la révision et 597 dans la XIV^e législature), de même que celui des séances (1 235 dans les dernières années contre 1 175 dans la législature 1997-2002), sans omettre le fait que le président de la République convoque toujours plus de sessions extraordinaires : une durant la XI^e, cinq pour la XII^e et onze dans les deux récentes législatures (dont la durée fut particulièrement spectaculaire pour celle de 2012-2017 : 166 jours).

16 En elles-mêmes, ces durées ne doivent pourtant pas heurter l’observateur bienveillant. D’abord parce que depuis Émile Blamont, il sait que les parlements ont toujours eu « plus de travail qu’ils ne peuvent en expédier car la complexité des états modernes et l’intervention de la puissance publique […] grandissent chaque jour [15] ». Et ensuite parce qu’il y aurait un paradoxe, que le pouvoir exécutif n’hésite d’ailleurs pas à s’approprier régulièrement, à prétendre renforcer le Parlement en le contraignant à légiférer dans la précipitation. En effet, contrairement aux idées reçues répétées, notre pays ne se caractérise pas par une durée moyenne d’adoption des textes particulièrement longue. Il ne faut que 149 jours pour qu’une intention se concrétise, c’est-à-dire exactement la même durée qu’en Belgique, tandis qu’elle s’établit à 156 jours en Allemagne et à 164 au Royaume Uni [16].

17 Ce premier constat sur la poursuite de la dilatation du temps parlementaire indique cependant que si l’obsession était de comprimer le temps pour inciter le Parlement à adopter moins de lois, celui-ci n’est pas atteint. Reste que la pensée gouvernementale n’était pas aussi manichéenne puisque François Fillon insistait parallèlement lors de la présentation du projet constitutionnel à l’Assemblée nationale sur le fait que « les assemblées [allaient] disposer désormais de davantage de temps pour examiner les projets dont elles seront saisies [17] ».

18 Il faisait alors référence à la modification de l’art. 42 imposant, en première lecture, un délai de six semaines entre le dépôt d’un texte et sa discussion en séance, puis un second délai de quatre semaines entre la transmission et le travail de la seconde assemblée saisie. Las, le bilan de cette innovation bienvenue s’avère, elle aussi, fort médiocre. Si immédiatement après la révision, le Gouvernement rompit avec ses mauvaises habitudes en renonçant à engager massivement l’art. 45, très rapidement, le Parlement fut à nouveau contraint de hâter le pas. Ainsi, alors que sous la XII^e législature, l’ancienne procédure d’urgence avait concerné 59 lois, sous la XIII^e législature, la procédure accélérée fut engagée 129 fois et sous la XIV^e, pas moins de 204 textes, soit 88 % de l’ensemble de production législative du quinquennat. Évidemment, il s’agissait des lois jugées importantes par le Premier ministre (et qui étaient aussi les plus contestées par l’opposition).

19 L’intempérance normative n’ayant pas été entravée, la qualité des textes adoptés s’est-elle au moins améliorée ? Là encore l’antinomie ne va pas de soi. Les industriels notamment de l’habillement savent bien qu’une production intensive loin d’être incompatible avec la qualité d’un produit élaboré peut même en être le vecteur. Il faut cependant préalablement à cette standardisation de la fabrication que la méthode ait été réfléchie et que le procédé ait fait l’objet d’une attention constante. Et dans le cas d’espèce, il n’est pas établi que toutes les étapes de la fabrique de la loi (la chaîne législative, la conception, la fabrication, le contrôle et l’évaluation de la loi) aient fait l’objet d’une telle approche.

20 De plus, la définition même du terme « qualité » mériterait des développements que les contraintes matérielles pesant sur cette contribution interdisent. Considérons donc que celle-ci est le simple résultat d’un travail bien fait et examinons alors l’usage réservé au nouvel art. 42.

21 Le « comité Balladur » fondait beaucoup d’espoir sur le renforcement du rôle des commissions. Il espérait notamment que « l’instauration de cette règle nouvelle aurait pour effet d’améliorer la qualité des lois. Elle suppose, en effet, que les commissions disposent de plus de temps pour accomplir leur travail et qu’à l’issue de celui-ci, les parlementaires aient le loisir de prendre connaissance du texte adopté par la commission pour préparer les amendements qu’ils souhaiteraient déposer en séance [18] ». Le constituant décida donc de rompre avec la pratique imposée en 1958 qui reposait sur le primat de la séance plénière en organisant la discussion en séance publique dans l’assemblée saisie, non plus sur la base du projet de loi déposé par le Gouvernement ou du texte transmis par l’autre l’assemblée, mais, comme pour les propositions de loi en première lecture, sur celle du texte adopté par la commission saisie au fond. Incidemment, il était attendu que ce travail en commission ayant favorisé une meilleure écriture de la loi par l’examen approfondi des amendements techniques, il puisse de plus alléger la séance dans l’hémicycle en la recentrant sur les enjeux politiques.

22Cette « révolution » dans la méthode a indiscutablement et profondément modifié le fonctionnement des commissions. Pour ne prendre comme illustration que la seule Commission des lois de l’Assemblée, tous les ratios en témoignent sans conteste : 289 réunions dans la XI^e législature, 270 pour la XII^e, 415 puis 455 pour la XIV^e ; 424 heures de réunions (1997-2002), puis 338 heures (2002-2007) puis 572 heures (2007-2012) et enfin 626 heures (2012-2017), 140 textes étudiés durant la XI^e législature, 122 durant la XII^e, 167 durant la XIII^e et enfin 171 durant la XIV^e législature.

23 Et cette intensité a été de pair avec la densité du travail accompli : 10 478 amendements ont été déposés dans la législature 2007-2012 dont 51,6 % furent adoptés et 16 995 sur 2012-2107 avec un taux moindre d’adoption de 42 % mais qui reste cependant tout à fait significatif. Ainsi comme cela avait été espéré, les commissions sont devenues la matrice principale à partir de laquelle s’élabore la loi et le rapporteur s’est rapidement imposé comme le coauteur de la loi.

24 En effet, si la production de la loi est, par essence, un processus collégial où l’écriture dépend de plus en plus d’une suite d’interactions complexes qui ne doit rien à l’esthétique hasardeuse du cadavre exquis, le principal bénéficiaire parlementaire de la révision de 2008 est clairement le rapporteur.

25 L’accroissement des prérogatives de la Commission le place au cœur des débats et au centre de la décision. Il cumule ainsi les responsabilités aussi stratégiques que sensibles : interlocuteur privilégié du Gouvernement, référence pour le groupe majoritaire, animateur essentiel de la confrontation avec l’opposition.

26 C’est lui qui dispose des moyens logistique et technique de la Commission pour étendre son expertise et forger ses convictions. Grâce à cet investissement qui se joue « dans les cintres et les trappes [19] » à l’écart des puissants projecteurs illuminant les tribunes de l’Assemblée nationale, il va pouvoir se spécialiser (y compris sur la durée de la législature) ce qui est de nature à nourrir un cercle vertueux puisque la maîtrise d’une matière en fait un partenaire précieux, donc recherché pour tous les protagonistes de la matière. C’est enfin lui qui porte la voix de la majorité, donc du Parlement dans les médias.

27 De fait, son choix fait dorénavant l’objet de savantes manœuvres : le ministre tente très en amont de l’engagement de la procédure parlementaire de privilégier la désignation d’un député réputé « de confiance », les députés connaissant la visibilité de la fonction en sont très demandeurs, le président de la commission saisie au fond et celui du groupe majoritaire y sont attentifs car ils veillent à la cohérence des politiques publiques et à la cohésion de la majorité.

28 Dès la première étude du texte gouvernemental, son autorité et son travail d’instruction indispensable font de lui le principal artisan de l’évolution de la loi. Une influence que viendra renforcer le fait qu’il est exempt des contraintes de délais pour déposer ses amendements, et enfin qu’en séance comme en commission non seulement ses amendements sont rarement battus puisque la force de la majorité n’hésite jamais à s’imposer mais, de plus, ses avis sur les autres amendements en discussion sont le plus souvent suivis.

29 Les faits ont donc confirmé l’intention du constituant de valorisation à de multiples titres du travail conduit en commission. Mais contrairement à l’espérance, la séance publique ne s’est en rien modifiée. L’ambition était de dégager les débats dans l’hémicycle de la discussion d’un grand nombre d’amendements formels ou techniques habituellement présentés par les commissions et ainsi de recentrer les débats sur les véritables enjeux de chaque texte.

30 Las, rien n’y a fait. D’abord, la durée des débats demeure en augmentation constante : 4 538 heures dans la XI^e législature et 4 826 heures dans la XIV^e. Et ce, alors même que le Règlement de l’Assemblée a été modifié en mai 2009 pour contraindre le temps d’expression des parlementaires.

31 Ce premier constat ne doit pas être minoré. En effet, l’utilisation du temps comme moyen majeur pour réduire l’influence du Parlement et définir un nouvel équilibre plus favorable à l’exécutif avait déjà été délibérément voulue par le constituant de la V^e République [20]. Avant 1958, le temps parlementaire était le temps du Parlement, fixé par lui depuis le régime des sessions et des séances jusqu’à la durée quotidienne des débats et des interventions [21]. Depuis 1958, la situation s’est renversée, la fixation des règles parlementaires et donc la gestion du temps relèvent pour l’essentiel de la Constitution d’une part et du Gouvernement d’autre part. Mais en 2008, à l’Assemblée, alors même que la révision prétendait porter d’incontestables avancées au bénéfice du Parlement, c’est vers l’opposition que furent dirigées les adaptations du Règlement. Ainsi, sur les cent soixante-dix-neuf articles que compte le Règlement de l’Assemblée nationale, cent trente-trois articles furent, dans cette perspective, modifiés ou abrogés. Par exemple, fut décidée la réduction de trente à quinze minutes de la durée de la défense des motions de procédure en deuxième lecture, la restriction à cinq minutes contre quinze auparavant des explications de vote après une déclaration de politique générale et à cinq minutes contre quinze antérieurement lors de la discussion d’une motion de censure. Et surtout la compression à deux minutes pour la défense en séance d’un amendement (cinq préalablement). S’il pouvait être légitime de vouloir éviter de perdre du temps dans la production législative, il était patent que la majorité de l’époque cherchait surtout à en gagner en restreignant la capacité d’expression de l’opposition.

32 Ces modifications contestables dans leur esprit n’ont pourtant pas atteint leur objectif. Même si la révision a sonné le retour en grâce des commissions permanentes en déplaçant « en quelque sorte le centre de gravité de la délibération [22] », la séance plénière continue d’occuper une place centrale dans les débats parlementaires et les députés qu’ils appartiennent à la minorité ou à la majorité persistent à l’appréhender comme le temps fort de leur investissement. Il est vrai historiquement que la séance a préexisté aux commissions qui ne furent institutionnalisées qu’en 1902.

33 Comment expliquer cette immutabilité de la séance ? D’abord par la force du symbole. Certes les travaux des commissions sont maintenant publics. La précédente législature marqua en effet une rupture avec un des principes traditionnels de notre droit parlementaire qui trouvait son origine ses origines dès la III^e République. Par opposition aux débats qui se déroulaient dans l’hémicycle en séance plénière – précisément qualifiée de séance publique –, le huis clos des réunions de commission a longtemps été perçu comme le gage de discussions plus techniques, moins « étroitement soumises à l’opinion [23] » et ainsi potentiellement plus libres. Mais après la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, la nécessité de s’adapter s’imposa avec la force de l’évidence. Il ne s’agissait pas seulement d’une obligation de transparence, mais aussi d’une question d’imputabilité de la décision publique : conformément au principe de responsabilité politique, les citoyens ont le droit de connaître la teneur des discussions intervenues en commission et, particulièrement lors de l’examen d’un texte, les positions prises par les uns et les autres.

34 Mais même si ces travaux sont dorénavant accessibles sur le site internet de l’institution, la visibilité de la séance publique reste sans concurrence. Par définition, les différents lieux où travaillent les députés n’ont d’intérêt que par les répercussions qu’ils sont susceptibles de générer. Et de ce point de vue, l’hémicycle demeure l’épicentre de l’Assemblée comme du Sénat [24]. « Dans une démocratie d’opinion, l’écrit [en l’occurrence le compte rendu] ne pèse guère face à la force de l’image. […] La politique n’existe pas sans la communication et la communication n’est rien sans la télévision. Les députés ne sont pas des fantômes, ils ont besoin d’être vus […] [25]. » L’hémicycle reste donc le lieu par essence de la confrontation politique. Un propos est toujours susceptible d’y trouver un plus grand retentissement. De plus, comme ceux qui pensent que le Parlement est impuissant continuent à se conduire de façon puérile, nombreux sont les députés tel Sisyphe qui continuent à redéposer les amendements rejetés en commission. Ainsi si 50 234 amendements avaient été enregistrés durant la XI^e législature, la XIV^e en a totalisé 106 613… [26] D’une certaine façon, une répartition des tâches s’est installée entre les deux temps de la procédure législative : la majorité amende en commission et l’opposition conteste en séance plénière.

35 Ensuite, parce que le temps d’intervention des ministres n’est pas limité. Ainsi par exemple les 18 heures d’explications longues et complètes d’Emmanuel Macron au soutien des 308 articles de son projet de loi et sur les 9 000 amendements déposés ont totalement bouleversé le programme établi.

36 Enfin, si l’obstruction n’est plus de mise, les débats semblent de plus en plus marqués par une dureté accentuée qui entrave une progression fluide de la séance. Il suffit de constater l’augmentation des rappels au règlement dont la hausse pour ne pas être linéaire n’en demeure pas moins constante : 464 sous la XI^e législature mais 1 143 durant la XIV^e. Curieusement, l’hémicycle est, en effet, à la fois le lieu le plus codifié de l’Assemblée et le plus enclin à connaître tous les excès. Le temps est loin où Adolphe Thiers après avoir interrompu un adversaire par un « c’est faux » comminatoire, se reprenait aussitôt « Je veux dire inexact. Dieu me préserve de ne rien dire de fâcheux pour personne [27] ». Aujourd’hui, le Journal officiel en fait foi, l’invective est reine même si les députés les plus chevronnés savent bien que la violence du ton ne sert pas nécessairement la force du propos. Reste que l’ensemble donne des débats plus heurtés et donc des séances plus longues. Mais peut-on vraiment le reprocher ? Tout député d’opposition sait bien qu’user de stratagèmes afin qu’un débat se prolonge, c’est attirer l’attention, c’est montrer sa combativité, c’est espérer faire sortir le combat des murs du Palais Bourbon pour trouver dans l’opinion les relais nécessaires à la remise en cause des textes débattus.

37 Le temps parlementaire continue donc sa dilatation. Mais qu’en est-il du contenu des textes ? Que dire de leur clarté, de leur intelligibilité, de leur accessibilité ?

38 À nouveau, une part de la réponse se trouve dans la procédure législative, en particulier sur l’exercice du droit d’amendement, qui, selon la jurisprudence constitutionnelle participe activement de la qualité de la législation.

39 Constatons d’abord que nos lois se caractérisent par un souci croissant du détail. Issu principalement du « droit ministériel », le « droit bureaucratique » cher à Jean Carbonnier [28] poursuit son déploiement. Véritable concrétisation des préoccupations de la technocratie devenues par symbiose priorités du ministre, les amendements déposés par le Gouvernement sont aussi nombreux que précis. Ainsi entre juin 2012 et septembre 2014, il a fait adopter 1 767 modifications de ses propres textes, un nombre jamais atteint depuis plus de dix ans ! Et la plupart visaient à introduire des mesures très fines d’application. C’est pourquoi la loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, dite loi « ALUR » en contient 177, celle sur la transition énergétique 162, la loi « Macron » 120, et la loi sur l’avenir de l’agriculture 100… Au-delà du fait que ces modifications venues de différents compartiments des ministères amendent la version initiale sans s’intégrer dans la vision première, ils portent surtout une fragilité d’ensemble. Car une part certaine de la stabilité de la loi est liée à sa généralité : dès l’instant où la loi devient détaillée, elle risque d’être frappée plus vite de caducité. Une loi où pullulent les mesures d’applications, où les exceptions jouxtent les limitations ne peut pas être une loi claire. Comme le prédisait Montesquieu ces « détails jettent dans de nouveaux détails [29] ».

40 Relevons ensuite l’usage soutenu de l’art. 38 le transformant en un « procédé ordinaire de législation [30] ». Le comité Balladur n’avait pas proposé de modifier cet article (pas plus d’ailleurs que le comité Vedel de 1993), cependant le constituant de 2008 a souhaité – à l’initiative de l’Assemblée –, rendre le mécanisme de ratification plus conforme aux exigences de la démocratie, sans toutefois, et il faut le regretter, interdire les « ratifications-balais ». Cela n’a pas freiné le Gouvernement qui ne cesse d’en appeler à la « législation déléguée » : 58 ordonnances publiées sous la XI^e, 201 sous la XII^e, 180 sous la XIII^e et 270 sous la XIV^e. Avant l’année 2000, environ dix ordonnances seulement étaient prises chaque année…

41 Depuis le début de l’actuelle législature, en sept mois quarante et une ordonnances ont déjà été déposées. Un chiffre élevé, si on le compare aux mandatures précédentes [31], d’autant que la plupart des nouveaux projets de loi contiennent des demandes d’habilitations supplémentaires : le projet de loi « pour une immigration maîtrisée et un droit d’asile effectif » prévoit ainsi une réécriture du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA) par ordonnances. De même, sept demandes sont inscrites dans le projet de loi relatif à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et treize dans celui « pour un État au service d’une société de confiance » plus communément baptisé « droit à l’erreur ».

42 Or il faut rappeler que lorsque l’article portant habilitation arrive en discussion, les parlementaires ne peuvent en débattre, ne disposant ni des projets d’ordonnances, ni d’études d’impact ! Il arrive même régulièrement que le Gouvernement attende sciemment la séance pour déposer un amendement relatif à une demande d’habilitation [32], créant un angle mort hors de la vue de la commission !

43 Inévitablement, cet accroissement du nombre accompagne une extension du périmètre. Si hier le droit ultramarin, la codification et les transpositions des directives européennes constituaient les sujets de prédilection, depuis 2013, cela appartient à un passé révolu. Cette année fut en effet, celle où pour la première fois plus de la moitié des ordonnances publiées ne relevait pas de ces trois domaines. Au fil des années, jetant aux oubliettes l’intention du constituant de 1958 de faire de l’art. 38 une procédure dérogatoire, temporaire et contrôlée, les gouvernements ont fait preuve d’une créativité sans pareille et d’un appétit, voire d’une fringale inextinguible. Les domaines couverts se sont étendus jusqu’à devenir disparates : la santé, le commerce, le contentieux de l’urbanisme, l’action sociale, l’environnement, le cadre juridique de la gestion d’actifs voire le développement de la construction de logements… La passion législative peut parfois paraître difficile à comprendre mais guère plus que le besoin immodéré d’emprunter ces voies de délestage que sont devenues les ordonnances !

44 Naturellement, cette diversification suscite de la part des parlementaires des critiques parfois vives lors de l’examen des articles d’habilitation, certains estimant que tous les sujets ne peuvent pas faire l’objet d’une habilitation à légiférer quand bien même ils relèveraient du domaine de la loi [33]. D’autres préfèrent rappeler que leur spécialisation née « des bureaux » comme « Zinoviev parlait des organes [34] » est régulièrement source de malfaçons juridiques.

45 Mais la décennie aura cependant consacré la banalisation de l’outil, ce qui ne traduit rien d’autre qu’un désordre normatif causé par un dévoiement de l’esprit de la Constitution. Avec curieusement, le regard compréhensif du Conseil d’État et du Conseil constitutionnel qui a pourtant développé depuis les années 1990 une jurisprudence visant à renforcer la sécurité juridique ! Qui osera défendre que cette boulimie n’est pas génératrice d’une instabilité de la norme ?

46 Concluons enfin par l’évidence : la prolifération législative ne se tarira pas par des révisions constitutionnelles ou des ajustements dans le Règlements des chambres. Seule une modification des pratiques pourra porter des fruits. L’auteur, on l’aura compris, a cherché à souligner que le défi ne concernait pas que les parlementaires dont beaucoup continuent à penser que leur principale mission est de produire de la norme, mais aussi, voire surtout, le Gouvernement qui ne parvient pas à se détacher de la tyrannie de l’instantané et qui persiste à croire que son efficacité est indexée sur la rapidité avec laquelle ses lois sont votées.