La démocratie administrative comme révélateur de la mutation du concept de démocratie

16 Il faut, là encore, partir d’une donnée oubliée. Pour les hommes de la Révolution, à supposer qu’elle fût souhaitable, la démocratie ne saurait être entendue que comme principe de souveraineté, en prenant le mot au sens littéral – pouvoir du peuple – non comme forme de gouvernement impliquant que tous les citoyens participent directement à l’élaboration de la volonté générale et aux décisions des gouvernants et de son organe l’administration, son « bras » comme l’appellera Vivien [19]. La volonté du souverain – peuple ou nation – est prise par ses représentants, c’est-à-dire créée, et lui est imputée comme si elle était la sienne. L’idée de démocratie, comme droit de tous les citoyens de concourir à la formation de la loi, se trouve en réalité déjà tout entière contenue dans le principe – on pourrait presque parler de dogme – que la loi est l’expression de la volonté générale de l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen [20]. L’exécution de la volonté du peuple n’est pas un acte de souveraineté laquelle ne s’exerce de toute façon que par représentation [21]. Si la démocratie est prise au sens du pouvoir du peuple d’exprimer sa propre volonté et de la considérer comme souveraine, alors elle se trouve déjà tout entière dans la volonté générale dont la loi est l’expression. C’était tout le sens de la mise au point de J. Rivero, dans ses réflexions sur la démocratie administrative publiée dans les Mélanges Savatier en 1965 : « Pour les libéraux du XIX^e siècle, héritiers de la pensée de 1789, écrivait-il, l’administration n’avait pas de contenu intrinsèque : la notion d’exécution des lois l’enfermait tout entière ; dans la loi, elle trouvait son principe et sa limite ; assurer l’élaboration démocratique de la loi, en faire, par le jeu du suffrage et de la représentation, l’exacte expression de la volonté générale, c’était, ipso facto, étendre à l’action administrative le règne de la démocratie ; car obéir à l’administration, c’est obéir à la loi donc au peuple souverain. Dans cette optique [...] il ne saurait être question d’introduire de la démocratie à l’intérieur même de mécanismes par lesquels s’élabore la décision administrative, puisque celle-ci est, par essence, réalisation de la souveraineté du peuple ; bien plus, l’autorité de l’agent public tire, de cette origine, une majesté de fait, de l’obéissance de l’administré, la seule attitude en accord avec le respect dû à la loi, expression de la volonté nationale » [22]. Si la démocratie consiste à demander son avis au citoyen ou même à l’administré sur la décision qui le concerne, alors la chose est inutile car il est déjà censé l’avoir donné par le simple fait d’être assujetti à la volonté du peuple à laquelle il se soumet au nom de sa propre liberté et de laquelle sont censées découler les prérogatives de l’État : il ne saurait y avoir deux fondements démocratiques au fonctionnement de l’administration.

17 Certes, l’on sait que l’administration étant désormais dotée de compétences propres, ne serait-ce que parce qu’il existe un pouvoir réglementaire autonome constitutionnellement défini depuis 1958, il serait justifié que soient légitimées ses décisions. Mais l’on sait aussi que c’est de la Constitution, expression première de la volonté du peuple, que ce pouvoir tient sa légitimité, même si d’autonome, il n’a plus guère que le nom à présent, tant est strict son encadrement [23]. En outre, ses décisions, dès lors qu’elles sont prises dans l’exercice de prérogatives de puissance publique, sont soumises à la censure d’un juge, le juge administratif qui, comme le juge judiciaire, rend la justice au nom du peuple français, rendant redondante toute autre consultation de ce dernier à supposer que ce dernier ait une existence juridique en dehors de la représentation de sa volonté.

18 Sur le plan théorique, il n’y donc pas de démocratie, mais pas davantage de représentation autonome possible au niveau du pouvoir exécutif et de son instrument, l’administration, quel que soit son mode de désignation dès lors que l’on s’en tient aux conceptions traditionnelles de la démocratie et de la représentation issues de la théorie révolutionnaire de l’État. Dès lors, nul besoin d’une réaffirmation du principe démocratique au stade de son exécution. D’abord parce que cela constituerait une sorte de doublon théorique : il ne saurait exister deux affirmations initiales et successives de la volonté générale ; ensuite parce que cela introduirait même le risque d’une sorte de dualité de volontés dans l’État : comment tolérer deux expressions concurrentes de la volonté du peuple sans menacer l’unité de sa souveraineté ? Autant dire que si la notion de démocratie administrative renvoie à l’idée d’un acquiescement des administrés aux décisions de l’administration, elle pose problème.

19 Seule une double mutation du sens attribué au concept de démocratie et à celui d’exercice de la souveraineté a pu conduire à une telle transformation, et à la naissance de la notion de démocratie administrative. En quoi consiste-t-elle ? Essentiellement dans l’idée que l’action de l’administration appelle une ratification populaire qui se trouverait ailleurs que dans la volonté générale exprimée dans la loi que l’administration a pour charge d’exécuter. Comment se traduit-elle ? Par le passage d’une conception normative de la volonté, donc de la souveraineté, à une conception que l’on pourrait qualifier de suffragiste. L’introduction du suffrage universel à partir de 1848 puis son élargissement progressif à tous les citoyens et à presque toutes les procédures de votation – élection et référendum – va donner le sentiment d’un renouveau du concept de souveraineté tenant essentiellement dans le suffrage, perçu comme une onction populaire absorbant celui de démocratie en course perpétuelle avec son étymologie : pouvoir du peuple. Le peuple, désormais perçu comme un être réel, sera d’abord censé s’exprimer par son suffrage, lequel sera considéré comme une manifestation de volonté. L’exercice de la souveraineté est alors censé rencontrer son essence, selon la distinction de M. Troper. Une action dépourvue de cette ratification populaire sera dès lors soupçonnée de n’être pas démocratique. De là l’association du suffrage universel à l’élection et de l’élection à la démocratie, deux notions pourtant conceptuellement et historiquement distinctes [24]. C’est le sens des postulats posés par Jean Rivero dans les Mélanges Savatier, qui s’il soulignait le caractère originellement problématique du concept de démocratie administrative, ne finissait pas moins par voir dans l’élection des titulaires des différentes fonctions de l’appareil d’État, l’indice du caractère démocratique d’un régime, et partant, de toutes les fonctions de l’État. Et il ne sera pas le seul : « La démocratie administrative peut s’analyser par référence à la démocratie politique et donc se définir comme la remise du pouvoir de décision administrative à des représentants issus du peuple. [...] Le mode de recrutement le plus démocratique consiste en l’élection d’administrateurs », écrira A. Mestre [25], alors que A. Mathiot définira de son côté la bureaucratie comme une organisation administrative structurée indépendante à l’égard du corps électoral qui n’exerce sur elle aucune influence directe [26]. La chose est même ancienne si l’on en juge par la position de la doctrine publiciste dès la III^e République. Son analyse des différents modes de désignation des fonctionnaires sera révélatrice de la nouvelle manière de penser la démocratie à travers le rapport au suffrage et dont la participation sera l’ultime expression. L’idée s’imposera d’un lien entre élection et ce que Jèze appellera l’idée démocratique [27], indice notable d’une association de la première à la seconde, autant que d’une mutation remarquable de la notion de démocratie tout entière repensée à travers le suffrage et la mécanique qu’il est censé entraîner.

20 Et de l’idée d’une participation par le suffrage des électeurs à celle d’une participation par la consultation des administrés – le « peuple » des administrés –, il n’y a qu’un pas, vite franchi, d’abord parce que le fondement est le même : l’idée que la démocratie se situe dans le fait de recueillir le consentement des citoyens censé pouvoir se trouver ailleurs que dans la volonté générale édictée en forme de loi. Apparemment distincts, les concepts ont en réalité les mêmes soubassements théoriques : l’existence d’une expression para-légale de volonté du peuple qui trouvera son expression ultime dans le fait de regarder l’association des citoyens aux décisions administratives comme une expression de la démocratie, puisque produit du consentement des gouvernés-administrés bientôt réputés devoir ne faire plus qu’un [28].

21 Le pouvoir exécutif et son organe, l’administration, subiront de plein fouet ce courant de l’élargissement de l’idée démocratique entendue comme impliquant le consentement à d’autres fonctions que celles de l’édiction originelle de la volonté de l’État pour le dire avec les mots de Carré de Malberg : pour qu’un organe ou qu’un pouvoir soit considéré comme démocratique, il sera désormais nécessaire de le confronter à l’idée d’une participation du peuple, d’abord exprimée par le suffrage, principal canal, pensera-t-on désormais, de la démocratie, puis, plus largement par tout moyen de consultation ou d’association à l’élaboration de la norme de ceux à qui elle s’impose. Plus le rapport avec le souverain – regardé comme ne faisant qu’un avec le corps électoral puis avec les citoyens et même les administrés – sera étroit, plus le pouvoir ou l’organe sera réputé être « démocratique ». Peu à peu, un organe démocratique ne sera plus celui qui se conforme à la hiérarchie établie par le rapport à la volonté générale – création ou exécution de cette dernière –, mais un organe attestant du consentement des gouvernés, les actes qu’il prend devant tenir compte de l’opinion de ceux à qui il s’adresse pour prétendre le rester. On le considérera d’autant moins démocratique que sa marge de manœuvre se sera accrue vis-à-vis du pouvoir politique par le biais de sa compétence de réglementation, dont l’idée d’un pouvoir réglementaire autonome constituera en quelque sorte l’apothéose, apothéose néanmoins suspecte puisque l’autonomie est censée appeler la démocratie, la première n’ayant pas de légitimité sans la seconde.

22 Associée au suffrage, désormais pensée comme une déclinaison de la représentation comme le soutiendra implicitement J. Rivero [29], la démocratie sera ainsi aussi censée se trouver dans l’exécution de la volonté du peuple et son organe, l’administration. De là l’idée d’un fondement démocratique au fonctionnement de l’administration et la reconstruction rétrospective des bases de l’ordre administratif découlant lui-même d’un ordre constitutionnel électoralisé [30]. Ce n’est plus la soumission à la volonté générale qui atteste du consentement populaire, mais les conditions de désignation de ceux qui l’expriment et la manière dont elle est ratifiée. Ce phénomène de suffragisation voire d’électoralisation de la démocratie ne sera pas sans conséquences sur la manière de confronter la première à la seconde au point de devenir le prélude à l’idée d’une démocratie se situant ailleurs que dans la volonté générale, et donc aussi dans l’association des administrés aux décisions qui leur sont destinées.

Les conséquences sur l’administration de la « suffragisation » de la démocratie

23 Les conséquences de ce glissement de sens, dont l’originalité semble avoir été perdue, seront considérables. Elles irrigueront tous les concepts juridiques liés à l’administration. Sera ainsi contestée l’idée même qu’il existe un pouvoir administratif puisque ne procédant pas de la volonté du peuple réputée être exprimée par le suffrage, le peuple des citoyens-usagers-électeurs, censé avoir son mot à dire dans les décisions d’une administration qui ne se borne plus à exécuter d’autres volontés que les siennes. Une hiérarchie s’installera entre eux : non plus à partir de la référence à l’attribution des compétences constitutionnelles liées à la capacité de vouloir pour la nation entraînant la dichotomie que l’on sait entre volonté et exécution, entre faire la loi et l’appliquer [31], mais entre pouvoir issu du suffrage et pouvoir qui ne l’est pas, justifiant elle-même celle entre « élus » et fonctionnaires et la subordination des seconds aux premiers comme un principe juridique issue de la « théorie démocratique » [32].

24 La bureaucratie, plus tard nommée technocratie, tôt envisagée par J. Rivero, désignera dès lors l’univers suspect du pouvoir administratif et de ses agents, les fonctionnaires, réputés avides de pouvoir mais qui, non élus, ne disposeraient pas d’une légitimité identique à ceux qui en bénéficient, l’élection se voyant érigée en nouveau critère de la légitimité démocratique ainsi que l’atteste la définition du technicien jadis donnée par M. Waline [33] : « La démocratie représentative ne connaît de pouvoir qu’issu de l’élection, et soumis à réélection populaire, ce qui n’est pas le cas du technicien, qui prétend tirer son titre à gouverner les hommes d’une compétence technique et non point d’une approbation populaire ». Ces derniers seront désormais soupçonnés d’imposer leur vue alors qu’ils n’ont aucun titre démocratique pour le faire, vide théorique que sera censé combler la démocratie administrative.

25 Si la démocratie est le suffrage, voire englobe l’idée d’une consultation de ceux à qui s’applique la règle de droit parce que la volonté du peuple se trouve au sein du peuple réel, alors toute action de l’administration doit être appréciée à l’aune de cette volonté. L’analyse des différents modes de désignation des fonctionnaires par la doctrine publiciste française du début du XX^e siècle sera révélatrice de la nouvelle manière de penser la démocratie à travers le rapport à ce que l’on nommera la participation, et dont le suffrage sera la première des expressions. Si élection et nomination, en tant que procédés de désignation, ne sont, selon l’analyse convergente de G. Jèze, M. Prélot et R. Bonnard, que des actes-condition, c’est-à-dire consistant « uniquement à attribuer une situation générale et impersonnelle, le plus souvent une situation légale ou réglementaire, sans rien ajouter ni modifier au contenu de cette situation » [34], alors rien ne saurait les distinguer du point de vue de l’exercice des fonctions. Pourtant, la doctrine publiciste, influencée par la lecture politique du suffrage universel, on songe notamment à G. Jèze, aura tendance à lier implicitement élection, suffrage universel et démocratie, l’ensemble semblant désormais former un tout solidaire, ou, tout au moins, solidarisé par la pratique [35]. Alors que les deux auraient dû être distingués, la première n’impliquant pas la seconde, il supposait que toute élection ne pouvait être faite que par ce type de suffrage. De là l’idée d’indépendance qu’il liait par principe au suffrage universel. Les qualités de la désignation élective des agents publics qu’il évoquait – en particulier l’idée de « contact » du fonctionnaire avec ce qu’il appelait l’opinion publique [36] – n’étaient en effet pas ceux que les révolutionnaires auraient pu prêter à l’élection, et relevaient davantage de la pratique parlementaire que de la conception barnavienne du vote [37]. L’idée s’imposera d’un lien entre élection et ce que Jèze appellera l’idée démocratique [38], indice notable d’une association de la première à la seconde, autant que d’une mutation remarquable de la notion de démocratie tout entière repensée à travers le suffrage et la mécanique qu’elle est censée entraîner. De là, sans doute, l’opposition entre élection et nomination, et l’impossibilité spontanée de lier la notion de fonctionnaire à la première et la notion de politique à la seconde autrement que comme une dérive (les nominations dites politisées). « Les fonctions de nature politique sont électives », tranchera-t-on désormais [39], alors que la nomination sera, au contraire, regardée comme l’indice du caractère administratif d’une autorité.

26 C’est d’ailleurs sous cet angle para-normatif que s’ancrera la notion dans la doctrine administrative française, largement responsable d’une implantation qui, loin de lever son indétermination théorique, ne fera que la renforcer à mesure que l’objet qu’elle désigne s’élargira et que le mot pour le faire se diluera.

Une notion tardive

28 Bien qu’il ne la fera jamais figurer dans l’index de son Précis de droit administratif, c’est bien semble-t-il à J. Rivero que l’on doit les premières occurrences explicites du concept de démocratie administrative. Plus exactement, le mot, produit des glissements de sens que l’on a vu, va être mis sur une chose, censée correspondre au nouveau sens donné à une certaine pratique administrative en laquelle on veut voir se dessiner le concept de démocratie, désormais valorisé et sorti de sa sphère péjorative dans laquelle il fut longtemps enfermé. La démocratie politique censée désigner la participation au pouvoir va bientôt cesser de se voir opposée à la seule démocratie sociale, notion ayant entre-temps fait son apparition, pour trouver un nouveau vis-à-vis à l’intérieur des fonctions de l’État : la démocratie « administrative ». On désignera par ce vocable toutes les procédures censées recueillir ou attester, dans l’action de l’administration, du consentement des administrés que J. Rivero qualifiera à partir de la neuvième édition de son précis d’inspiration démocratique [40], parce que considérées comme des déclinaisons des manifestations de volonté exprimées par le suffrage. Tenant pour explicites les mutations théoriques du concept de démocratie, il y associera désormais les réformes de l’administration tendant à plus de transparence de l’action et de participation des administrés. L’idée que l’association des administrés aux décisions qui les concernent pouvait être rangée sous la bannière de la démocratie trouvera là sa consécration doctrinale, bientôt confirmée par d’autres voix comme celle de F.-P. Bénoit, dans son manuel paru en 1968 [41]. Changement du sens des concepts sous l’apparente continuité des mots, la démocratie administrative sera le produit d’une reconstruction de la notion autour d’autres objets appliqués à d’autres sujets.

29 La position de la doctrine administrativiste sur cette nouvelle déclinaison de la démocratie ne cessera dès lors de témoigner de la mutation du concept de démocratie : son association paradoxale à une forme représentative à travers le suffrage le réduisant à une importation-transposition de ses techniques (élection, participation...) censées rendre compte de la volonté des gouvernés-administrés à l’administration, conduira à vouloir en assurer une sorte de déclinaison, mais adaptée à l’administration et où percerait le consentement des destinataires des normes sans avoir les inconvénients du suffrage électoral tout en en étant censé procurer les mêmes bénéfices : la légitimation de la règle par l’accord du destinataire comme le suggérera R.-E. Charlier [42].

30 De fait, l’assimilation de la participation démocratique au suffrage – en particulier l’élection – repose d’abord sur le fait de voir en lui le principe démocratique même dont il convient de s’inspirer – puisqu’il est la démocratie – mais aussi de se méfier puisqu’il est difficile de l’appliquer voire inopportun de l’importer au sein de l’Administration. Cette dernière sera dès lors contrainte de recourir à des palliatifs censés se rapprocher – sans jamais l’atteindre – d’un idéal de participation, celui de « l’adéquation maximum des gouvernants et des gouvernés » [43], lorsque, écrira J. Rivero, l’intéressé lui-même [entendre le destinataire de la décision] est appelé à partager avec elle le pouvoir de décision [44]. Si l’essence de l’aspiration démocratique est l’adéquation maximum des gouvernants aux gouvernés [45] qui ne peut être obtenue par le suffrage, alors, l’explication et la participation seront des formes mineures bien que partageant une même essence de ce que le même J. Rivero qualifiait de procédures d’inspiration démocratique [46]. Et la démocratie étant rattachée à l’idée de « participation » sous toutes ses formes perçue comme déclinaison du suffrage, l’administration sera désormais soupçonnée de n’être pas suffisamment démocratique, autrement dit pas suffisamment soucieuse de recueillir le consentement ou dira-t-on l’adhésion d’administrés réputés devoir le donner pour ne pas le demeurer et devenir des citoyens.

31 De fait, la réduction du fait démocratique au suffrage universel au détriment de son lien à la volonté générale normative, en même temps que la perception des limites de la transposition pure et simple des techniques réputées être celles de la démocratie dite politique à l’administration – à commencer par l’élection des fonctionnaires – laissera entendre qu’il existe d’autres champs possibles d’application de la notion. Non directement liées au suffrage, elles seront censées attester que la décision n’est pas prise au mépris de la volonté de l’administré, déclinaison de l’idée que la démocratie se situe dans un consentement extérieur à la norme. Exit les références à la volonté générale dont, décidément, comme l’a montré P. Brunet, il ne reste plus grand-chose sous sa forme classique [47]. Par un nouveau retournement saisissant du sens des notions, le suffrage, devenu le mode classique de la participation politique dite démocratique, va produire des déclinaisons mineures réputées en combler les lacunes engendrant désaffection et méfiance censées déboucher sur une crise de la représentation [48]. Différentes, elles n’en répondront pas moins à la même idée que le commandement n’est légitime que s’il est approuvé par ses destinataires. De là la tendance à valoriser les procédures qui, sans être électives, sont censées attester de la participation des administrés aux décisions qui les concernent, puisque considérées comme répondant à l’idée démocratique, ou, plus exactement, à l’idée que l’on se fait de la démocratie, autrement dit à la chose que l’on croit voir derrière le mot. On songe en particulier aux procédures de consultation des électeurs au plan local censées renforcer une démocratie locale complétant elle-même un principe représentatif réputé être démocratique, et parfois qualifiées de démocratie participative [49]. Cela peut prendre la forme de la participation des électeurs aux décisions locales, soit par le référendum local pris par les seuls électeurs [50], ou les populations locales, soit par la consultation des électeurs [51], qui sera, en toute hypothèse – c’est-à-dire décisoire dans le premier cas et non décisoire dans le second – imputé aux seules collectivités qui posent la question et non aux administrés des collectivités territoriales concernées comme si elles formaient un petit peuple local.

32 Là, sans doute, se dévoile le processus de pensée aboutissant à voir dans l’association des administrés à la prise de décisions publiques une expression de démocratie : une démocratie se situant dans le suffrage lui-même élargi à toutes les formes de participation, notion que relaiera un René Capitant sur le plan constitutionnel [52], permettant, par divers procédés, d’attester d’une prise en compte de la volonté des gouvernés dans les décisions qui s’imposent à eux, puis de proche en proche, de celle des administrés, la catégorie démocratie se trouvant implicitement élargie à tout un groupe de procédés censés en être la déclinaison et pouvant désormais revendiquer la valeur positive d’un mot fétichisé. C’est à ce principe qu’il conviendra de confronter toute décision de l’administration, réputée n’être pas spontanément soucieuse du consentement des destinataires de ses décisions, dans le but que les administrés passifs deviennent des citoyens actifs.

33 De là sans doute le perpétuel sens problématique de la notion et le sentiment d’inachevé que peut donner sa réalisation et la difficulté à dépasser une contradiction qui ne parvient pourtant jamais vraiment à être surmontée, prisonnière qu’elle est de l’indétermination du concept de démocratie.

Une notion demeurant incertaine

34 Un constat s’impose : on voit que les questions soulevées par la notion de démocratie administrative sont d’abord celles posées par la notion de démocratie et sa transposition à l’administration, produit de mutations aussi profondes que difficilement perceptibles car acquises progressivement.

35 Mais reste à savoir en quoi ces questions ont un rapport avec la démocratie et surtout ce qu’il faut entendre par là. Le discours sur la démocratie administrative est révélateur en ce qu’il postule d’abord la clarté du concept de démocratie, son absence de mystère, chacun étant spontanément, presque instinctivement, renvoyé à une évidence ontologique réputée être sans énigme et donc s’imposer sans débat. Une définition est présupposée, sans besoin d’y revenir autrement que pour en présenter les différentes illustrations et les limites. La démocratie, qui comme le dit J.-M. Denquin, passe pour avoir un sens [53], est spontanément associée par son étymologie, et par le langage courant, à une sorte de pouvoir qu’aurait « le peuple », avec toute la force suggestive que comporte le mot, de prendre des décisions et surtout au droit qu’il aurait d’être consulté, sollicité et une fois les choses faites, entendu. Là, sans doute, se trouve la genèse de l’idée que le fondement démocratique à l’action de l’administration puisse se situer dans une infinité de procédures censées associer l’administré qui cesserait, par l’expression supposée de sa volonté, d’être tel pour devenir un citoyen, autrement dit un individu qui jouit effectivement de ses droits politiques en cessant de subir les ukases de l’administration pour n’obéir qu’à sa propre volonté.

36 Outre la difficulté de la notion de volonté du peuple sur le plan juridique, on doit constater que le fait démocratique censé exister tantôt par le suffrage (élection, notamment des fonctionnaires, référendum) tantôt par la participation (consultation du public, des électeurs, ou association des administrés... on songe au principe de consultation inscrit dans la Charte de l’environnement [54]), tantôt par le contrôle (censure de l’action de l’administration), voire par la modification de ses pratiques (motivation des décisions, accès aux documents administratifs, simplification des procédures, transparence [55]...) est désormais tributaire de son éclatement rhétorique et, d’une certaine manière, prisonnier de lui. Car voir la démocratie dans une telle variété de procédures, qui pour certaines relèvent davantage du libéralisme que de la démocratie, prouve peut-être moins la pluralité ou la richesse des sens du concept que son indétermination théorique. Non qu’il y ait une essence de la démocratie, permanente et intemporelle, soigneusement repliée sur elle-même pour les siècles des siècles, mais que, en revanche, l’usage du mot reste soumis à une norme. Quelle est, sinon, la différence, s’il en existe une, entre la démocratie et la démocratisation ? Peut-on démocratiser une démocratie ? En quoi cela peut-il consister sans reconduire sans cesse la notion même à un horizon d’autant plus idéal et idéalisé qu’il est indéterminé ? À quoi peut renvoyer l’évocation de procédures qui seraient « plus démocratiques » en elles-mêmes ? Telle est, nous semble-t-il, la question centrale bien qu’implicite posée par la notion de démocratie administrative : celle du plaquage de la notion de démocratie, considérée comme signifiante par nature, sur des mécanismes nombreux et divers, élément majeur du recours massif à un concept dont la réalité extra-linguistique n’est que très rarement déterminée avec précision au point d’inviter sans cesse à établir une comparaison sans point de comparaison.

37 Les phénomènes désignés par la notion de démocratie administrative existent donc bel et bien mais leur point commun n’est-il pas finalement de n’avoir de rapport avec la démocratie qu’à travers le langage ? Qu’en déduire ? Que c’est bien le mot démocratie et ses usages qui posent problème, ou plus exactement le plaquage d’un mot sur une chose qui n’avait pas spécialement de raison d’être désignée par lui pour rendre compte de l’association des administrés aux décisions prises par l’administration les concernant (il aurait pu l’être par exemple par celui de bonne administration si sollicité par ailleurs) à supposer que l’on borne la notion à ce projet, si ce n’est du fait de l’attractivité du mot devenu mélioratif. Pour la justification qu’il peut constituer pour l’Administration de certains de ses comportements on s’en doute : il est bon de proclamer son attachement à la démocratie même si l’on ne sait guère ce que l’on entend par là, le sens du mot ayant ici moins d’importance que son usage. Mais aussi et surtout du fait des glissements de sens dont il a été l’objet, l’usage courant du mot rétroagissant sur son usage savant, et n’ayant finalement guère de dimension stratégique. Tout porte même à croire que cette dérive essentialiste – telle ou telle procédure est de la démocratie administrative – plus même perçue comme devant être questionnée – en quoi le lien avec la démocratie existe ? –, n’a été possible qu’en raison de ces glissements de sens successifs et progressifs, de l’élargissement de son usage ayant démultiplié les occurrences du concept de « pouvoir du peuple » pour y inclure des rapports et des méthodes que récusait la théorie du droit public et dont on peine encore aujourd’hui à justifier de leur présence sous cette bannière si ce n’est pour légitimer une action bien souvent décriée mais que la subsomption sous la bannière de la démocratie est censée raccrocher au monde du Bien.

38 Le coût d’une telle dérive est néanmoins élevé : l’indétermination théorique de la notion entraîne sa faible densité juridique. Car tout en ayant évolué, la signification du mot démocratie ne s’est pas précisée pour autant : son champ d’application n’a justement fait que s’élargir au détriment de sa précision. De là son application à l’administration le rendant aussi flou pour elle qu’il ne l’est pour la politique une fois perçues puis dépassées les fausses familiarités provenant de l’étymologie. La dilution de ses usages produiront son indétermination théorique avec pour conséquence, très concrète elle, de condamner sa déclinaison administrative à ne jamais parvenir à atteindre un idéal aussi merveilleux que difficilement accessible puisque jamais réellement défini ou même pensé, ni pour lui-même ni pour l’objet auquel il est censé s’appliquer. Et pour cause puisque pas davantage qu’il n’y a eu de « plan de la démocratie » [56] auquel il serait possible de se reporter pour confronter un comportement à une norme, il n’y a eu de plan de la démocratie administrative qui se révèle pour ce qu’elle est : une idée platonicienne rétrospectivement conçue [57].

39 La pluralité des procédés auxquels est associée la démocratie dite « administrative » pose ainsi le double problème de leur articulation à un concept souvent lui-même indéterminé et de l’élargissement toujours plus grand de ses contours rendant son appréhension d’autant plus difficile que tout le monde ne parle pas de la même chose. Dès lors une question se pose : l’ambition de la construction d’une démocratie administrative, dont la légitimité ne saurait par ailleurs être mise en doute dans sa finalité la plus communément affichée, ne doit-elle pas d’abord passer par un interrogation sur le concept de démocratie et de ses usages ? La possibilité de lui donner un sens clair et donc un avenir semble être à ce prix.