Le mode ordinaire d’action de la puissance publique, qui dispose de prérogatives d’action unilatérale inconnues ou presque en droit privé, est exorbitant du droit commun. Les individus étant égaux en droit, nul ne peut par sa seule volonté créer un rapport d’obligation imposant, qui plus est, une charge à autrui. Le droit administratif repose quant à lui sur la situation inégalitaire des acteurs : l’administration peut se passer du consentement des personnes visées pour organiser un rapport d’obligation. Elle peut unilatéralement et immédiatement modifier les situations juridiques. Ce pouvoir exorbitant d’édiction d’actes unilatéraux est, depuis Hauriou, appelé le privilège du préalable. Cette expression énigmatique entend souligner que, de la même façon qu’elle n’a pas besoin du consentement de l’administré, l’administration est dispensée du recours au juge pour se faire obéir. Au contraire d’un particulier qui doit saisir le juge pour faire reconnaître les droits qu’il prétend avoir sur un tiers, l’administration a le pouvoir de prendre des décisions qui sont immédiatement exécutoires. Leur caractère exécutoire, « règle fondamentale du droit public » (CE Ass. 2 juillet 1982, Huglo, p. 257 ; AJDA 1982, p. 657, concl. Biancarelli, note Lukaszewicz ; D. 1983, J, p. 327, note Dugrip ; IR, p. 270, obs. Delvolvé), implique diverses conséquences importantes.
Les administrés sont tenus d’obéir d’emblée aux décisions prises, quelles qu’elles soient. Légales ou non, elles jouissent à leur égard de la même autorité…