1 Ces premiers échanges sont consacrés à la réalité de l’indépendance de l’autorité judiciaire au regard de son indépendance financière. Viendra ensuite le débat sur les réformes envisageables pour étendre l’autonomie de gestion financière, avant de terminer sur celui, très politique et prospectif, de l’autonomie de décision, selon les deux niveaux distingués dans le rapport du professeur Bouvier.

2 Ce constat, qui constitue un préalable nécessaire, est aussi politique au sens noble du terme car il s’agit également d’évoquer la place institutionnelle de l’autorité judiciaire dans l’État pour mesurer son niveau d’indépendance ou de dépendance par rapport au pouvoir exécutif dans les moyens qui lui sont alloués et les modalités selon lesquelles ceux-ci sont gérés. Et en France, l’héritage historique est particulièrement lourd.

3 La France s’est construite autour d’un État fort et centralisé hérité, concernant la justice, du système napoléonien. Le régime présidentiel de la V^e République n’a fait que le conforter [1]. N’oublions pas que jusqu’aux années quatre-vingt, l’administration quotidienne des juridictions dépendait des collectivités locales et des préfets – longtemps à la fois contrôleurs politiques et ordonnateurs des dépenses –. C’est seulement en 1986 qu’ont été créés par simple circulaire les SAR (services d’administration régionale) et qu’un échelon déconcentré de l’administration des juridictions a commencé à se construire au niveau des cours d’appel par touches successives [2].

4 Exigences démocratiques, modernisation et gestion plus déconcentrée se sont imposées à un ministère qui est resté longtemps sous-administré. Institutionnellement, le Conseil supérieur de la magistrature (CSM), quant à lui, a été confiné par la Constitution de la V^e République aux nominations et à la discipline des magistrats. Son pouvoir propre de propositions de nominations, avancée importante, a été réservé à la Cour de cassation, mais aussi pour la question qui nous intéresse aujourd’hui, aux chefs de juridictions : les premiers présidents des cours d’appel et présidents des tribunaux de grande instance (TGI), ceux-là même dont l’essentiel des tâches consiste en la gestion des ressources humaines, l’animation de politiques judiciaires et l’administration des juridictions. Or, pour ces questions, le CSM ne dispose que de très faibles moyens d’évaluation objective, notamment pour apprécier les qualités d’administrateur et de gestionnaire des ressources humaines des candidats.

5 Les chefs de Cour ont donc vu se développer, pour reprendre un concept du professeur Thierry-Serge Renoux, un « dédoublement fonctionnel », au terme duquel ils sont indépendants dans la fonction juridictionnelle qu’ils n’exercent en fait presque plus, alors que par ailleurs ils sont totalement dépendants de la chancellerie dans leurs fonctions d’administrateur qu’ils exercent pleinement, et responsables disciplinairement de ce fait.

6 Des travaux de recherche, notamment ceux conduits en sociologie des organisations [3] mettent en évidence les compétences enchevêtrées au niveau local (dyarchie, secrétariat généraux, SAR, cour d’appel et TGI importants…), tout comme au niveau national (direction des services judiciaires, secrétariat général, plates-formes communes entre services judiciaires, administration pénitentiaire et protection judiciaire de la jeunesse, programmes informatiques). Cet enchevêtrement aboutit à une complexité organisationnelle et à des concurrences, à l’inverse du principe des modèles plus rationnels d’organisation qui, en Europe du Nord et dans les systèmes de New public management commencent par définir « qui est responsable de quoi ? ».

7 Et le paradoxe, c’est que pendant toutes ces années de lente construction d’une administration judiciaire déconcentrée, la justice administrative, qui historiquement et par nature est la plus proche et la plus dépendante de l’État, a su progressivement s’émanciper de la Chancellerie et de l’exécutif quant à sa gestion. S’appuyant sur la réforme de la LOLF et utilisant sa connaissance de tous les rouages de l’appareil d’État pour mieux s’en libérer, le Conseil d’État a progressivement construit un système de gestion totalement intégré de la justice administrative sur le plan juridictionnel, administratif et gestionnaire, déontologique et disciplinaire. Je renvoie au dernier numéro de la Revue française d’administration publique consacré à la qualité de la justice [4] administrative et à l’ouvrage comparatif que nous avons dirigé en 2014 avec les professeurs Cadiet et Pauliat [5].

8 La justice administrative bénéficie aujourd’hui d’une totale autonomie de gestion sous l’égide du Conseil d’État, rend des comptes sur ses résultats avec des indicateurs d’efficacité et de qualité, va défendre son budget à Bercy et bénéficie d’une protection contre les régulations budgétaires.

9 Le constat français doit intégrer cette réalité de la justice administrative et en tirer les leçons afin de comprendre comment le mode d’administration de la justice judiciaire peut évoluer.

10 Mais cela implique aussi que les intervenants précisent ce qu’ils entendent par « autorité judiciaire », concept intégré dans le titre de ce colloque, et qu’ils disent si l’ensemble des missions judiciaires doivent être gérées de la même façon. Car il existe pour la France, sur la question fondamentale des rapports entre siège et parquet, trois définitions. L’une émanant du Conseil constitutionnel qui affirme l’unité du corps des magistrats, une première de la Cour EDH intégrant une interprétation stricte de l’article 5 § 3 s’appliquant aux garanties de la personne arrêtée qui nécessitent la décision d’un juge et une seconde concernant l’article 6 de la Convention ESDH sur la distinction entre le juge et le ministère public au regard du procès équitable, du fait du positionnement du parquet en tant que partie poursuivante.

11 Quand seront évoquées les Recommandations européennes, il conviendra ainsi de préciser de quelle autorité judiciaire il convient de parler au regard de l’autonomie financière. En effet, pour le Conseil de l’Europe, dans les comparaisons de la CEPEJ [6], le budget des services judiciaires est décomposé en trois entités : tribunaux (et juges), ministère public (procureurs) et aide judiciaire. C’est le total de ces trois entités qui permet depuis plus de dix ans de mettre en évidence le retard structurel de la France qui est heureusement devenu désormais une évidence partagée par tous les groupes politiques, notamment dans les rapports parlementaires dont le dernier en date, celui du président Philippe Bas pour la commission des lois du Sénat.

12 La France consacre ainsi 64,10 euros par an aux services judiciaires quand l’Italie investit 73,70 euros, la Belgique 85,50 euros, l’Autriche 95,90 euros et l’Allemagne 108,90 euros [7]. Sans doute la part du budget global de la Justice dans le budget de l’État a-t-elle progressé en France, passant de 1,7 % en 2002 à 2,7 % aujourd’hui, ce qui s’explique en partie par la recomposition des budgets régaliens, mais les crédits, sans doute nécessaires, consacrés à l’administration pénitentiaire ont absorbé l’essentiel de cette progression et ceux-ci sont passés depuis 2012 devant les crédits consacrés aux services judiciaires, tendance qui ne fait que se renforcer.

13 L’autre éclairage européen, concernant l’administration des services judiciaires, est relatif à la séparation fonctionnelle de l’administration et de la gestion budgétaire entre ministères publics et tribunaux, qui se traduit le plus souvent aussi par une nette séparation géographique, l’espace commun se réduisant à celui de l’audience, à égalité avec la défense. Aujourd’hui, sur 47 États du Conseil de l’Europe, il n’en existe plus que huit intégrant une gestion budgétaire et administrative commune entre siège et parquet, et il s’agit des pays ayant hérité de la structure napoléonienne évoquée plus haut : Andorre, Autriche, Belgique, France, Grèce, Luxembourg, Monaco et Turquie [8].

14 Signe de cette évolution, la réforme judiciaire en cours en Belgique, instaurée par la loi du 18 février 2014, a prévu de transférer la gestion du ministère fédéral de la justice à trois collèges différents d’administration, un premier pour le siège, un second pour le parquet, un troisième pour la Cour de cassation.

15 Cette réforme révèle une question que j’ai eu l’occasion de développer dans d’autres instances. Les grandes réformes du transfert de la gestion de l’administration des juridictions et des magistrats du siège à un Conseil de justice – le ministère public restant géré par le ministère – se sont effectuées en Europe du nord et aux Pays-Bas [9], avant la crise financière de 2008 et les politiques consécutives de forte restriction budgétaire qui ont suivi.

16 En Belgique, la réforme votée en 2014 s’effectue quant à elle dans un contexte de diminution de 10 % des crédits sur la période 2015-2019 (-12 % sur les frais de personnel), avec budget global aux juridictions qui contraint à des réductions d’effectifs, provoquant des réactions très fortes des magistrats et fonctionnaires de justice [10].

17 Les questions de statut des magistrats et d’administration des juridictions sont indissolublement liées dans l’histoire et la culture de chaque pays. Le pragmatisme et le caractère plus consensuel des pays du nord de l’Europe les ont fait développer beaucoup plus rapidement les politiques de case management et des modes d’administration des juridictions fondés sur l’évaluation des modes d’organisation du travail au regard des résultats attendus (coût, délais, qualité) [11].

18 Le débat qui va s’ouvrir maintenant va donc s’attacher au constat des réalités françaises, qui s’expliquent par nos spécificités historiques et culturelles que nous n’avons pas à renier, bien au contraire, mais que nous devons réinterroger pour voir, par des échanges très libres, si on ne doit pas faire évoluer nos logiciels d’analyse pour s’adapter aux enjeux actuels.

19 La déclaration des Cours suprêmes francophones (AHJUCAF) adoptée à Bruxelles la semaine dernière (cf. Annexe) nous montre, comme l’a souligné le Premier président Louvel, que certaines de nos évidences ne doivent plus en être. L’autonomie budgétaire revendiquée par les Cours suprêmes – avec les finalités et les conditions rappelées dans cette résolution – peut-elle constituer un prototype, qui, après évaluation, pourrait s’étendre à d’autres juridictions ? Cette hypothèse m’apparaît réaliste.

20 D’autres pistes méritent aussi d’être explorées : l’extension des prérogatives des Hauts conseils de justice, les programmes pluriannuels, les clauses de sauvegarde comme l’interdiction des régulations budgétaires, une flexibilité plus grande dans l’affectation des dotations, la réaffectation des économies réalisées, voilà autant de dispositions qui existent dans d’autres pays européens qui doivent être débattues dans les constats qui vont suivre pour déterminer ce qui apparaît déjà envisageable.

21 Et si en fin de compte l’ensemble de ces questions nous ramenaient à une problématique simple, celle des modalités les mieux à même de faire en sorte que notre justice fonctionne au mieux afin de répondre aux attentes des citoyens ? La finalité de la justice est de tenir pleinement son rôle dans la régulation et la pacification sociale. Cela implique sans doute pour chacun des pouvoirs institutionnels d’être exigeant envers les autres – Donnez-nous les moyens versus Améliorez vos performances –, mais aussi d’être exigeant envers soi-même et de rendre compte (accountability) à la collectivité de la pertinence de son action et de la bonne utilisation des deniers publics.

22 La culture de la gestion et de l’administration est aujourd’hui intégrée chez les chefs de juridictions, par ailleurs juristes reconnus. Nombre d’entre eux s’inscrivent dans une dynamique de modernisation. L’indépendance n’est pas une finalité en soi, mais donner à ceux qui ont la responsabilité de mettre en œuvre la politique judiciaire, des marges d’initiative et des compétences pour gérer au plus près les moyens dont ils disposent, me semble un axe à prioriser, en responsabilisant les acteurs locaux. Des budgets de programme avec indicateurs de résultats sur des objectifs clairs accompagnés de procédures d’évaluation participatives constituent un support nécessaire. Nous allons étudier au cours des débats si le mode actuel d’administration des services judiciaires permet déjà, ou permettrait sous certaines conditions, des évolutions significatives en ce sens.