Allocution d’ouverture

1 Permettez-moi de saluer à mon tour le travail de FONDAFIP et de la RFFP en faveur des finances publiques, discipline qui est parfois malmenée et qui a besoin de tous les soutiens pour s’affirmer comme grande discipline du droit public, du droit en général en ce qu’elle n’est pas seulement une discipline « technique » mais aussi une discipline qui permet de comprendre et « lire » la complexité et la composition sociale de nos sociétés. Ainsi en est-il de la question de la fameuse « règle d’or ».

2 Sans compétences particulières en matière de finances publiques et de fiscalité, c’est le constitutionnaliste que j’essaie d’être qui souhaite vous faire partager ses interrogations. Cinq interrogations.

3 1. Dire que le budget doit être voté en équilibre est-il un objet possible d’une constitution ? Sans doute, chacun peut observer un mouvement de constitutionnalisation des branches du droit au point que certains ont dénoncé un impérialisme constitutionnaliste. À tort, car le doyen Vedel remarquait toujours que les branches du droit avaient existé avant ce mouvement et que la constitutionnalisation signifiait seulement que chaque branche avait désormais une « base » constitutionnelle mais qu’elle continuait, sur cette base, à s’organiser elle-même. Sauf à entrer dans une conception suisse du droit constitutionnel où tout est inscrit dans la constitution, il n’est pas sûr que la règle de l’équilibre ait à figurer dans une constitution. Et si le droit constitutionnel allemand prévoit « cette règle d’or », il est avant tout question de déficit structurel, plusieurs dérogations sont prévues et notamment en période économique exceptionnelle. Les marges d’appréciation sont donc considérables. Et on rappellera que cette règle n’a pas empêché le vote de budget en déséquilibre en Allemagne.

4 2. Inscrire la règle d’or dans la Constitution est-ce la garantie que le budget sera voté en équilibre ? Beaucoup de règles sont inscrites dans la Constitution et ne sont pas toujours respectées : le droit à la santé, le droit à l’éducation, le droit à l’emploi, la présomption d’innocence sont, autant que l’équilibre budgétaire, des « règles d’or ». que le législateur ne respecte pas toujours. Cette inscription ne repose-t-elle pas sur une illusion, celle de la puissance vertueuse du droit ?

5 3. Comment l’inscription de la règle d’or dans la Constitution va-t-elle s’intégrer dans la fameuse hiérarchie des normes ? Entre droit communautaire et droit interne : puisque le Traité européen impose aux États des obligations en matière de déficit, comment s’articulerait l’obligation communautaire de respecter le Pacte de stabilité et l’obligation constitutionnelle de tendre vers un équilibre budgétaire ? Au sein du droit interne aussi : puisqu’il s’agirait de créer une nouvelle catégorie de loi, les lois cadres d’équilibre des finances publiques, comment ces lois s’articulent avec la loi organique mettant en œuvre cette loi-cadre, la LOLF et les lois de finances ?

6 4. Quelle serait la portée normative de ces lois-cadres ? Le Conseil d’État a refusé de transmettre une QPC au Conseil constitutionnel au motif que les dispositions d’une loi de programmation ne sont pas normatives. La loi-cadre d’équilibre des finances publiques ne risquerait-elle pas d’être aussi considérée comme une loi non normative ? Dès lors, quelle est juridiquement la valeur de ces lois au regard de la jurisprudence du Conseil d’État ?

7 5. Quelles conséquences pour le suffrage universel d’une inscription dans la Constitution de la règle d’or ? Obliger le Parlement à toujours voter le budget en équilibre, n’est-ce pas dire aux électeurs que leur vote ne peut avoir aucun effet sur la politique budgétaire ? Que, quelle que soit sa couleur politique, la majorité devra respecter la « règle d’or » ? Et s’ouvre alors la terrible question des rapports entre Droit et Démocratie, entre l’expression du suffrage universel qui pourrait envoyer au Parlement une majorité keynésienne et la règle constitutionnalisée de l’équilibre qui interdirait au peuple de vouloir ce qu’il veut !

8 Questions naïves peut-être d’un constitutionnaliste qui attend maintenant d’être instruit par ce colloque.