1« Bullshit ». Le mot (en majuscules dans le texte) est délicatement choisi par le président des États-Unis pour désigner la procédure d’impeachment que la Chambre des représentants a déclenchée à son encontre fin septembre 2019. Le degré d’agitation nerveuse de Trump peut se mesurer au nombre de messages intempestifs postés chaque jour sur son réseau social favori. Nul besoin d’être expert en psychiatrie pour saisir, à travers ces salves incontrôlées et incontrôlables, la nervosité d’un président subissant un début de procédure infamante. En effet, quelle que soit l’issue de cette dernière, Trump restera pour l’histoire le quatrième président des États-Unis à être mis en cause par ce processus exceptionnel, rappelant au plus puissant des Américains que « no one is above the law ».

2Plusieurs tweets grossiers, voire injurieux – dont le New York Times dresse et actualise la liste [1], les cibles privilégiées étant, outre les adversaires politiques nommément désignés, le Parti démocrate, fréquemment qualifié d’« obstructionniste », les médias, « the enemy of the people », et le système judiciaire, « broken and unfair » –, et des menaces de guerre planétaire n’ont jamais été suffisants pour pousser les membres de la Chambre des représentants à voter une mise en accusation. Plusieurs affaires encerclent par ailleurs Trump, qui n’ont pas permis pour le moment de le mettre directement en cause, et le très attendu rapport du procureur Mueller sur la possible ingérence russe dans la campagne électorale de 2016 n’a pas eu la postérité de celui de Kenneth Starr sur le mensonge de Bill Clinton dans l’affaire Lewinsky. Sa conclusion respire d’ailleurs la frustration de ne pouvoir être plus affirmatif : « […] Nous n’avons pas tiré de conclusions définitives sur la conduite du président. Les éléments de preuve que nous avons obtenus au sujet des réactions et de l’intention du président soulèvent des questions difficiles qu’il faudrait résoudre si nous devions rendre un jugement classique en matière de poursuites. En même temps, si nous avions la preuve […] que le président n’a manifestement pas commis d’obstruction à la justice, nous le dirions. Compte tenu des faits et des normes juridiques applicables, nous ne sommes pas en mesure d’en arriver à ce jugement. Par conséquent, si ce rapport ne conclut pas que le président a commis un crime, il ne l’exonère pas non plus [2]. »

Du possible au probable : la précision de la menace de l’impeachment

3Le 24 septembre 2019, la speaker de la Chambre des représentants, la démocrate Nancy Pelosi, a néanmoins annoncé le déclenchement d’une procédure de destitution (impeachment), estimant que Trump avait « violé la Constitution » en demandant au président ukrainien, Volodymyr Zelensky, d’enquêter sur l’un des fils de son rival politique et possible candidat à la présidentielle de 2020, Joe Biden. Signalé par un lanceur d’alerte, le contenu de la conversation téléphonique du 25 juillet a été rendu public le 25 septembre. Le chantage paraît évident : « On parle beaucoup du fils de Biden et du fait que Biden ait arrêté l’enquête, et beaucoup de gens veulent en savoir plus sur le sujet, donc cela serait formidable si vous pouviez vous pencher dessus. » Demander à une puissance étrangère d’enquêter sur l’un de ses opposants politiques peut aisément être considéré comme entrant dans le champ constitutionnel de la procédure de destitution. Lors de son meeting à Minneapolis organisé le 10 octobre suivant, Donald Trump a eu envers Joe Biden des mots dont la distinction est sa marque politique. Le traitant de « mauvais sénateur », Trump lui concède néanmoins le statut de « bon vice-président », pour une raison que nous nous abstenons de traduire : « He was only a good vice-president because he understood how to kiss Barack Obama’s ass. »

4Donald Trump a lui-même déclaré, durant l’été 2018 : « Je mets dorénavant le mot “justice” entre guillemets [3]. » Qu’elles soient extraites de son compte Twitter, de ses interviews télévisées, de ses discours ou d’ouvrages et articles qui lui sont consacrés, toutes les déclarations de Trump suscitent, au minimum, l’étonnement. De manière régulière, celui-ci se mue en stupéfaction qui pourrait confiner à l’amusement si l’auteur desdites citations n’était pas le dirigeant de l’une des plus grandes puissances de la planète. « La réalité était qu’en 2017 les États-Unis étaient liés aux paroles et aux actions d’un leader émotionnellement à bout de nerfs, versatile et imprévisible », écrit le célèbre journaliste Bob Woodward dans le retentissant Fear, paru en 2018 [4]. La comparaison avec les affaires qui ont conduit Richard Nixon à la démission – et à la place qu’y occupa le même Woodward, alors accompagné de Bernstein – ne s’arrête pas là. Il ne manquait plus que le déclenchement de la procédure d’impeachment, laquelle finit par arriver.

5Pas un jour ne semble s’écouler, depuis les primaires de 2016, sans que les médias – pas seulement américains – se fassent l’écho des agissements de ce personnage décidément atypique, qui n’est comparable à aucun autre président de l’histoire des États-Unis ; ou sans que l’écrasante majorité des universitaires se battent pour expliquer que la dénonciation de la politique de Trump est une affaire de sauvegarde du système constitutionnel américain.

6Mais, si la critique est presque unanime chez les intellectuels, elle ne l’est pas du côté de la grass-roots America, cette classe populaire fière de la période actuelle de quasi-plein emploi que lui avait promis son champion. Le résultat des élections intermédiaires de novembre 2018 est le miroir de cette ambivalence, tant il est possible de l’interpréter comme un succès ou un échec.

7Très vite, les efforts des constitutionnalistes se sont concentrés sur la crédibilité d’une procédure de destitution à l’encontre de Trump. Laquelle, dans ce régime présidentiel par excellence, ne peut se fonder que sur des motifs de droit pénal, et non politiques. Les deux premières années de mandat ont été marquées par la prolifération de débuts d’affaires. Mais soit leur relief politique – pour lequel un président des États-Unis, en vertu de la Constitution, ne peut pas tomber –, soit l’absence de condamnation n’a pas permis leur aboutissement. Les affaires diplomatiques, dont le caractère hautement problématique pourrait se résumer dans les échanges entre Trump et Kim Jong-un, auxquels a assisté une planète médusée, ne manquent pas non plus. Se posent également des questions juridiques directement liées à l’exercice des prérogatives présidentielles, dont le traitement judiciaire des premier et second Muslim bans. Comme l’a souligné le politiste Eliot Cohen dans sa tribune « Trump’s Lucky Year : Why the Chaos Can’t Last [5] », malgré les attitudes et faits qui furent légion, Trump n’a pas été réellement inquiété. Rappelant qu’il avait fallu attendre plus de deux ans pour voir les conséquences du Watergate sur la présidence de Nixon, l’auteur avait prédit que les choses pourraient changer en 2018. Il pensait aux élections de mi-mandat et son sentiment ne s’est pas concrétisé. Mais le « chaos » pourrait bien finir par se produire. Et si la procédure d’impeachment ne va pas à son terme, son seul déclenchement suffit à rendre l’événement historique.

8Les affaires judiciaires mises en lumière en 2018, touchant notamment son ancien directeur de campagne et ancien avocat, de même que l’enquête du procureur spécial sur les interférences de la Russie pendant la campagne présidentielle, avaient déjà de quoi rendre une étude sur l’hypothèse d’une destitution intéressante et probable. La relative défaite des démocrates aux dernières élections législatives a retardé ladite probabilité, et d’aucuns estimaient que la destitution était renvoyée dans les limbes de l’impossible. Il faut cependant se rappeler que, d’une part, l’immunité dont jouit l’exécutif aux États-Unis n’est pas synonyme d’impunité ; que, d’autre part, la responsabilité pénale y est souvent utilisée comme un palliatif de l’absence de responsabilité politique. Pour le dire autrement, un Congrès majoritairement démocrate aurait pu utiliser l’arme de l’impeachment pour sanctionner le comportement politique du président.

9Mais le cours des événements a été tout autre. Bien que quelques particularités empêchent de conclure à une victoire totale de Trump, les républicains sont encore majoritaires au Congrès pour accompagner leur président jusqu’à la fin du mandat. Le suffrage universel ne put donc peser dans le sens d’une procédure d’impeachment. Par ailleurs, les conclusions du rapport Mueller ne furent pas de nature à inquiéter Trump sur le plan pénal. À ce moment précis de la conjugaison de ces deux facteurs, et malgré l’inquiétante attitude du président des États-Unis, l’hypothèse de la destitution devint quasi nulle.

10C’était compter sans de nouveaux éléments. Tout d’abord, le comportement incontrôlable dudit président, et la divulgation de nouvelles affaires de manière quasi quotidienne depuis que la procédure a été déclenchée. Ensuite, l’attachement sacré du peuple américain à l’adage en vertu duquel « no one is above the law » – c’est à peu près en ces termes que la speaker de la Chambre des représentants a justifié le déclenchement de la procédure. Peuple qui ne voit jamais d’un bon d’œil le fait que l’exécutif fasse obstruction à la justice ; or la Maison-Blanche a déclaré le 8 octobre 2019 de manière explicite qu’elle ne coopérerait pas dans le cadre de l’enquête menée par les commissions. Enfin, deux jours auparavant, l’annonce par le président du retrait des troupes américaines du Nord de la Syrie a non seulement causé l’indignation des Américains, soucieux du sort des Kurdes, mais semé la discorde au sein même de son parti.

11Avant ces derniers développements, nous écrivions nous-même que les chances d’aboutissement de la procédure étaient quasi nulles [6]. Nous le croyons encore pour partie, tant les républicains, même lucides, sont traditionnellement marqués par la fidélité partisane. Mais ces récents événements sont de nature à jeter le voile du doute, et incitent à rendre la comparaison avec l’affaire Nixon pertinente. Les infractions susceptibles d’entraîner la mise en accusation puis la destitution sont nombreuses, mais une en particulier déplaît singulièrement aux Américains : l’obstruction à la justice. Par ailleurs, l’histoire des tentatives d’impeachment a montré que l’outil pénal pouvait être utilisé pour sanctionner une politique. Et le fait qu’ait été annoncé le retrait des troupes américaines de Syrie, événement politique par excellence, risque d’entraîner l’absence de solidarité des républicains. Le rappel historique de la procédure d’impeachment, et son glissement sur le terrain politique, est une toile de fond particulièrement pertinente pour mettre en lumière les faits actuels.

L’ombre du passé : de l’utilisation du pénal pour sanctionner le politique

12En vertu de l’article 2, section 4, de la Constitution des États-Unis d’Amérique, « le président, le vice-président et tous les fonctionnaires civils seront destitués de leurs charges sur mise en accusation et condamnation pour haute trahison, corruption ou autres crimes et délits majeurs » (treason, bribery, or other high crimes and misdemeanors). La mise en accusation est tout d’abord votée par la Chambre des représentants à la majorité simple. S’ouvre ensuite le procès devant le Sénat, qui vote la culpabilité à la majorité des deux tiers.

13Selon les termes de la Constitution, les chefs d’accusation peuvent donc être la haute trahison, la corruption et autres crimes ou délits majeurs. Cette définition est issue d’un compromis, comme en témoigne la lettre n° 65 du Fédéraliste. Hamilton y décrivait de manière encore plus large les actes justifiant l’impeachment : actes procédant « de l’inconduite des hommes publics ou, pour dire les choses autrement, d’un abus ou de la violation d’une quelconque charge fondée sur la confiance publique [7] ». La conséquence du vote de culpabilité par le Sénat est la destitution, le président pouvant ensuite faire l’objet de poursuites devant les juridictions ordinaires. Il s’agit donc d’une responsabilité pénale, mais c’est le Congrès qui est amené à apprécier l’opportunité politique des poursuites ou de la condamnation. À deux reprises, la Chambre des représentants a voté la mise en accusation d’un président : en 1868, à l’encontre d’Andrew Johnson, et en 1998, à l’encontre de Bill Clinton, les deux ayant été « sauvés » de la destitution par le Sénat. Richard Nixon a pour sa part démissionné avant le déclenchement de ce qui aurait probablement abouti à une destitution.

14Pour de nombreux commentateurs, c’est à l’occasion de l’affaire Nixon en 1974, plus connue sous le nom de Watergate, que la responsabilité pénale est apparue pour la première fois comme un palliatif de l’irresponsabilité politique. Le Monicagate, mettant en cause le président Clinton, va confirmer ce glissement de la responsabilité pénale à la responsabilité politique. La présidence Trump offre, peut-être plus que toute autre, les arguments en faveur de l’utilisation de l’arme pénale pour tuer le politique. Et le solide argument de la présence majoritaire des républicains au Sénat semble perdre de sa force chaque jour, au gré des révélations et, surtout, de l’annonce du retrait des troupes américaines de Syrie.

15À propos du Watergate, Christian Bidégaray et Claude Emeri vont particulièrement loin en écrivant qu’« on est passé tout près de la dérive politique d’une procédure disciplinaire qui eût abouti à une crise du régime et, sans doute, à son glissement dans le modèle parlementaire [8] ». Menacé d’une motion d’impeachment mais également d’une infamante condamnation pénale ultérieure, Nixon a lui-même déplacé sa démission du terrain du droit à celui de la responsabilité politique. Preuve en est cet extrait de son message télévisé du 8 août 1974 : « Il m’a paru évident que je n’avais plus de soutien politique assez fort au Congrès » (sous-entendu : « pour poursuivre ma mission »). Les faits sont bien connus [9]. Alors que le président Nixon fut triomphalement réélu en novembre 1972 avec près de 61 % des suffrages, la presse révéla quelques mois plus tard le scandale du Watergate, du nom du siège du Parti démocrate, cambriolé au cours de la campagne présidentielle par des hommes de main proches de Nixon. L’intrusion avait pour but de dérober les plans de campagne des démocrates et de poser des micros espions. Après le limogeage du premier procureur au cours de ce que la presse a nommé « le massacre du samedi soir », tant les démissions furent nombreuses, un second procureur fut nommé. Il renouvela la demande faite au président de produire les enregistrements de ses conversations sur bandes magnétiques. Clamant son innocence en public (ce qui lui valut le surnom de « Tricky Dickie »), Nixon répondit à l’ordonnance subpoena duces tecum en excipant de sa nullité au motif qu’elle se heurtait au privilège de l’exécutif. L’affaire « monta » jusqu’à la Cour suprême qui, le 24 juillet 1974, rejeta cette prétention du président à l’unanimité, le juge Rehnquist s’étant désisté en raison du rôle qu’il avait joué au département de la Justice sous l’administration Nixon.

16Après avoir défini le privilège de l’exécutif en lui conférant un fondement constitutionnel, la Cour a précisé qu’un tel principe ne saurait justifier « une protection absolue et inconditionnée du président en toutes circonstances. […] Lire les pouvoirs présidentiels de l’article 2 comme conférant un privilège absolu contre toute citation judiciaire indispensable à l’application des lois pénales, sans autre justification que l’intérêt public à garder secrètes les conversations non militaires et non diplomatiques, bouleverserait les équilibres constitutionnels d’un gouvernement viable et mettrait gravement en péril les fonctions qui sont celles de la justice […] ». Finalement, la règle de droit l’emportait sur le privilège : « Cette présomption de privilège doit être envisagée à la lumière de notre attachement historique au règne du droit » [10]. Quelques jours plus tard, la commission des affaires judiciaires de la Chambre des représentants a recommandé le vote de la mise en accusation de Nixon pour trois chefs d’accusation : obstruction à la justice, abus de pouvoir (cambriolage) et outrage au Congrès (refus de communiquer les bandes magnétiques). Certains membres de la Chambre voulaient même en ajouter un quatrième, relatif au bombardement du Cambodge en 1969. Ce fut la fin de la « présidence impériale », selon le célèbre mot d’Arthur Schlesinger [11] : Richard Nixon démissionna en avouant ses fautes le 8 août.

17L’affaire Nixon a donc pris une tournure politique, mais les motifs déclencheurs de la procédure étaient bien juridiques. Largement médiatisé, le Monicagate prit pour sa part naissance dans le rapport du controversé procureur indépendant Kenneth Starr. Le 12 décembre 1998, les membres de la commission judiciaire de la Chambre des représentants adoptèrent, à vingt et une voix contre seize, un acte d’accusation comportant plusieurs articles. Une semaine plus tard, la chambre basse ne retint que deux chefs d’accusation : parjure devant le grand jury pour l’affaire Paula Jones et obstruction à la justice. Ces « hauts crimes et délits » (« trahison » ou « corruption » ne figuraient pas dans l’acte d’accusation), « prenant leur source indirecte dans le comportement privé du président », selon les termes du rapport Starr, n’ont pas entraîné la décision de culpabilité sénatoriale. Contrairement à Nixon, qui fut gracié par son successeur, Gerald Ford, Clinton fut poursuivi à l’issue de son mandat (il n’eut ainsi plus le droit de plaider en tant qu’avocat pendant cinq ans dans l’Arkansas). Cette affaire, illustrant une mise en cause disproportionnée du président fondée sur des aventures extraconjugales, a conduit certains observateurs à redouter une banalisation de l’impeachment qui aboutirait à une responsabilité politique de l’exécutif devant le Congrès.

18Dans la tentative d’impeachment à l’encontre de Johnson en 1868, les chefs d’accusation avaient une réelle consistance juridique, le président ayant volontairement contourné une loi du Congrès qui lui enlevait son pouvoir de révoquer librement certains hauts fonctionnaires. Les faits sont sensiblement différents en 1998 et 1999 : la ténacité du procureur Starr a été assimilée par bon nombre de commentateurs à de l’acharnement, et l’impeachment, qui en principe doit être une arme ultime, à un moyen politique permettant à la majorité républicaine au Congrès de se débarrasser d’un président démocrate très populaire. On peut donc dire que les tentatives de mise en cause de la responsabilité pénale du président visaient à sa déstabilisation, voire à sa démission. Une telle procédure n’a pas été déclenchée à l’encontre de George W. Bush, alors que les chefs d’accusation ne manquaient sans doute pas (véracité des rapports établissant avec certitude la présence d’armes de destruction massive en Irak ou légalité des écoutes téléphoniques). La question de la validité des chefs d’accusation se pose aujourd’hui, légitimement, pour Donald Trump. La réaction de ce dernier prouve déjà que l’objectif de déstabilisation est atteint.

L’ombre du futur : l’hypothèse de la destitution de Trump

19Certains médias, à l’image du New York Times et du Washington Post, ont fait de la lutte anti-Trump un combat quotidien. Révélations, publications de témoignages anonymes, enquêtes, suscitent le courroux du président, qui réagit presque simultanément via Twitter. Plusieurs affaires l’encerclent actuellement. Dans l’ordre chronologique d’apparition, il faut tout d’abord citer la nomination, en mai 2017, de Robert Mueller en tant que procureur spécial en charge de l’enquête sur les liens entre le clan Trump et la Russie. Nommé par le procureur général adjoint des États-Unis, Rod Rosenstein, l’ancien directeur du fbi a mené son investigation malgré de multiples rumeurs de limogeage, entraînant au passage la chute de Paul Manafort, l’ancien directeur de campagne de Donald Trump. Les problèmes judiciaires visant Michael Cohen, son ancien avocat, ont également affaibli le magnat de l’immobilier. L’avocat a notamment affirmé avoir acheté le silence d’une ex-actrice porno graphique et d’une ex-playmate avec lesquelles Trump aurait eu des relations sexuelles. L’une des révélations les plus inquiétantes concerne une supposée évasion fiscale de Donald Trump qui, par ailleurs, égratigne son image de self-made-man. Le service des impôts de l’État de New York a ouvert une enquête à propos d’une société-écran qu’auraient créée le président et ses frères et sœurs pour dissimuler un don de plus de 400 millions de dollars par leurs parents. S’il est peu probable que Donald Trump fasse l’objet de poursuites criminelles, les faits étant prescrits, la fraude fiscale pourrait en revanche conduire à des amendes sur le plan civil.

20Le 11 octobre 2019, Donald Trump a essuyé un nouveau revers, une cour d’appel ayant confirmé que le Congrès (les démocrates le soupçonnant notamment d’avoir gonflé la valeur de ses avoirs pour obtenir des prêts) pouvait exiger des documents sur ses finances. Le même jour, l’ancienne ambassadrice des États-Unis en Ukraine Marie Yovanovitch a été longuement entendue par trois commissions nonobstant l’opposition de la Maison-Blanche. Satisfait de cette nouvelle victoire, le démocrate Adam Schiff, à la tête de l’enquête à la Chambre des représentants, a annoncé dans une lettre aux élus de son parti que d’autres témoignages allaient être entendus dans les prochains jours, malgré « l’obstruction de la part de la Maison-Blanche ». Ladite obstruction a été explicitement annoncée le 8 octobre par le conseiller juridique du président, Pat Cipollone, dans une lettre notamment adressée à la speaker. Dénonçant une procédure « partisane et anticonstitutionnelle », il souligne avec fermeté : « Le président ne peut permettre que vos procédures constitutionnellement illégitimes le détournent, lui et les autres représentants du pouvoir exécutif, de leur travail pour le compte des Américains. Le président a un pays à diriger […]. À la lumière des nombreuses lacunes que nous avons identifiées dans votre procédure, nous espérons que vous abandonnerez ces efforts […] et que vous vous joindrez au président pour vous concentrer sur les nombreux objectifs qui comptent pour le peuple américain. » En d’autres termes, la Maison-Blanche signale qu’elle s’oppose à toutes les requêtes de la commission, qu’il s’agisse d’auditions de témoins ou de remises de documents. Trois jours après, l’ancienne ambassadrice des États-Unis en Ukraine a néanmoins répondu à l’assignation, et le combat ne fait que commencer. Plus exactement, il se poursuit avec d’autres moyens que ceux des invectives croisées – à commencer par le moyen du droit, dont on sait qu’il a toujours occupé la place dominante depuis que ce jeune pays s’est libéré du joug d’un colonisateur oppressant.

21À cette hypothèse de destitution pour motifs de droit pénal s’en ajoute une autre, prévue par le vingt-cinquième amendement. En vertu de la section 4 de ce dernier, « si le vice-président ainsi qu’une majorité des principaux fonctionnaires des départements exécutifs ou de tel autre organisme désigné par une loi promulguée par le Congrès font parvenir au président pro tempore du Sénat et au président de la Chambre des représentants une déclaration écrite les avisant que le président est dans l’incapacité d’exercer les pouvoirs et de remplir les devoirs de sa charge, le vice-président assumera immédiatement ces fonctions en qualité de président par intérim […] ». La tribune publiée le 5 septembre 2018 par un haut fonctionnaire anonyme dans le New York Times, « I Am Part of the Resistance Inside the Trump Administration », a relancé la polémique sur la santé mentale de Donald Trump. L’auteur y décrit une administration sans cesse sur le qui-vive, s’épuisant à détourner les directives d’un président « amoral » dans l’intérêt du pays. La polémique avait commencé par la publication d’un ouvrage collectif, The Dangerous Case of Donald Trump, dans lequel plusieurs médecins et psychiatres décrivaient les pathologies de Donald Trump susceptibles de légitimer une procédure d’impeachment pour raison d’incapacité du président [12].

22À côté du motif pénal et de l’hypothèse de l’incapacité, il convient de citer un autre palliatif de l’absence de responsabilité politique, qui cette fois est commun à bon nombre de démocraties : la responsabilité électorale. Si, en vertu de la Constitution, le président est irresponsable politiquement, il est de fait responsable devant le peuple, lorsqu’il se représente au terme de son mandat. En définitive, l’irresponsabilité politique n’est jamais absolue : « Tout régime politique incorpore au minimum ce que l’on pourrait appeler des “effets” de responsabilité politique, c’est-à-dire des tentatives de remettre en cause, ou de confronter, le titre à gouverner des représentants par une mise à l’épreuve de leur légitimité [13]. » Selon les propres mots d’Arlen Specter, ancien président de la commission des affaires judiciaires au Sénat, « l’impeachment peut être suivi d’un procès, mais le principal remède dans [la société américaine] est de payer un prix politique [14] ».

23La sanction n’est pas arrivée le 6 novembre 2018, lors des midterm elections. Peut-être la Chambre des représentants votera-t-elle la mise en accusation, tout comme le Sénat votera-t-il la destitution. Si ce dernier le fait, malgré sa fidélité traditionnelle à son champion, il agira sans doute moins choqué par les infractions pénales suspectées que par les agissements politiques de Donald Trump, notamment en matière militaire et internationale. L’histoire prouvera alors que, définitivement, la responsabilité pénale s’est muée en responsabilité politique. Mais elle a aussi maintes fois prouvé que les prédictions étaient vaines. Quoi qu’il en soit, jamais une présidence n’aura senti autant le soufre, et Donald Trump rejoint désormais le cercle très fermé des présidents entraînés dans la plus infamante des procédures.