Le non-cumul des fonctions judiciaires et législatives

5Le risque d’un conflit d’intérêts en ce domaine est faible, puisque tout juge professionnel qui devient parlementaire ne peut plus exercer la fonction juridictionnelle pendant la durée de son mandat. Quant à la fonction de juge à la Cour de justice de la République, dans la mesure où la Cour européenne des droits de l’homme accepte de considérer un organe comme indépendant, alors même que ses juges seraient désignés par le pouvoir exécutif ou par le pouvoir législatif, le conflit d’intérêts lié à la seule appartenance au Parlement est éradiqué à la source en quelque sorte, même si, en pratique, il subsistera toujours le risque de suspicion d’une partialité personnelle des parlementaires à l’égard des ministres (ce qui explique le projet de loi constitutionnelle de mars 2013 en vue de supprimer cette juridiction d’exception). Bien mieux, dans une affaire où l’un des juges d’appel était aussi député, la Cour européenne a jugé que cette double appartenance ne suffisait pas à jeter un doute sur l’indépendance et l’impartialité de la cour [2].

Les techniques de protection statutaire des juges contre le pouvoir exécutif

6Les juges professionnels étant nommés par le pouvoir exécutif, on conçoit aisément qu’un tel statut crée une source potentielle de conflits d’intérêts entre l’attributaire du pouvoir juridictionnel et l’autorité qui le contrôlerait totalement dans son recrutement et le déroulement de sa carrière. Le Comité des droits de l’homme des Nations unies « considère qu’une situation dans laquelle le pouvoir exécutif est en mesure de contrôler ou de diriger le pouvoir judiciaire est incompatible avec le principe d’un tribunal indépendant et impartial au sens du § 1 de l’article 14 du Pacte [international relatif aux droits civils et civiques] ».

7C’est pourquoi la Cour européenne des droits de l’homme fixe des critères pour éviter qu’un juge n’inscrive l’exercice de sa fonction juridictionnelle dans une relation de subordination, donc de conflit d’intérêts, avec l’autorité qui l’a nommé. Ainsi du critère relatif « au mode de désignation » des juges : le tribunal peut comprendre des juges fonctionnaires, même majoritaires, et pourtant être un organe indépendant ; en revanche, si l’un des juges dépend directement du pouvoir exécutif, par exemple un militaire qui appartient à l’armée, le tribunal ne sera pas considéré comme indépendant, même avec la présence à ses côtés de juges civils [3]. Même solution pour les chambres maritimes polonaises dont le président et le vice-président étaient nommés et révoqués par le ministre de la Justice avec l’accord du ministre de la Navigation [4].

8Dans la ligne de cette jurisprudence européenne, le Conseil constitutionnel affirme la valeur constitutionnelle de la protection de l’autorité judiciaire sur le fondement de l’article 64 de la Constitution et considère que le statut des magistrats de l’ordre judiciaire relève de lois organiques et non pas ordinaires, ce qui lui permet d’être saisi de toutes les lois modifiant ce statut et de veiller au respect de l’indépendance de l’autorité judiciaire, notamment à propos des exigences de recrutement, exigences qui ne peuvent que conforter la gestion préventive des conflits d’intérêts. L’article 64 C ne visant que les juridictions judiciaires, c’est dans un principe fondamental reconnu par les lois de la République, « depuis la loi du 24 mai 1872 », que le Conseil constitutionnel a affirmé la garantie de l’indépendance des juridictions administratives.

9Dans la mesure où les magistrats sont aussi des fonctionnaires dont la carrière, donc l’indépendance d’esprit, pourrait être affectée par un pouvoir politique qui profiterait de cette dépendance organique pour la transformer en dépendance fonctionnelle, le droit français a élaboré un statut protecteur de cette indépendance (conditions de recrutement, d’avancement, règle de l’inamovibilité pour l’essentiel) et a placé ce statut sous le contrôle de Conseils, eux-mêmes indépendants : Conseil supérieur de la magistrature pour les magistrats de l’ordre judiciaire (le Conseil constitutionnel a posé le principe qu’il « concourt à l’indépendance de l’autorité judiciaire [5] ») ; Conseil supérieur des chambres régionales des comptes et Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel pour les juges de ces juridictions. Il n’existe pas de protection de ce type pour les membres du Conseil d’État et de la Cour des comptes, dont l’indépendance n’est pourtant pas douteuse.

L’ébauche d’un statut pour les juges supplétifs de l’ordre judiciaire

11Le Conseil constitutionnel a posé des conditions très strictes pour les conseillers et avocats généraux en service extraordinaire (21 février 1992), les magistrats à titre temporaire et conseillers en service extraordinaire dans les cours d’appel (10 janvier 1995) et pour les juges de proximité (20 février 2003) : « la Constitution ne fait pas obstacle à ce que, pour une part limitée, les fonctions de magistrat de l’ordre judiciaire puissent être exercées à titre temporaire par des personnes qui n’entendent pas pour autant embrasser la carrière judiciaire, à condition que des garanties appropriées permettent de satisfaire au principe d’indépendance qui est indissociable de l’exercice de fonctions judiciaires, ainsi qu’aux exigences de capacité qui découlent de l’article 6 de la Déclaration de 1789 ». Les juges de proximité peuvent donc exercer une activité professionnelle concomitamment à leurs fonctions judiciaires mais, l’exercice de cette activité les exposant à un risque accru de conflits d’intérêts, des dispositions particulières ont été prises pour prévenir ce risque ; symboliquement, on les trouve exposées dans l’ordonnance statutaire des magistrats de carrière [6] : cette activité ne doit pas être de nature à porter atteinte à la dignité de la fonction et à leur indépendance ; les membres des professions libérales juridiques et judiciaires soumis à un statut et leurs salariés ne peuvent exercer des fonctions de juge de proximité dans le ressort du tribunal de grande instance où ils ont leur domicile professionnel ; ils ne peuvent effectuer aucun acte de leur profession dans le ressort de la juridiction de proximité à laquelle ils sont affectés. Aucun agent public ne peut exercer concomitamment ces fonctions, sauf les professeurs et maîtres de conférences des universités. Ils ne peuvent connaître de litiges présentant un lien avec leur activité professionnelle ou lorsqu’ils entretiennent ou ont entretenu des relations professionnelles avec l’une des parties. Ils ne peuvent faire état de leur qualité de juge de proximité dans les documents relatifs à l’exercice de leur activité professionnelle, non seulement pendant la durée de leurs fonctions, mais aussi postérieurement à la cessation de celles-ci.

L’élection des juges consulaires et paritaires, obstacle à l’élaboration d’un statut

12Il ne s’agit pas de protéger ces juges contre le pouvoir exécutif qui n’intervient ni dans leur désignation ni dans leur « carrière » de juge, mais contre eux-mêmes, pour qu’ils ne soient ni partisans ni partiaux du fait d’un conflit d’intérêts avec l’une des parties. La vérité est qu’aucune véritable garantie statutaire ne peut exister au moment de leur entrée en fonctions pour prévenir les conflits d’intérêts auxquels les expose l’exercice de leur profession, puisqu’ils sont élus et que l’élection – et elle seule – légitime leur nomination. Introduire une sélection (par qui ?) des candidats à l’élection, voire des listes d’aptitude, nous semble antinomique avec la liberté d’être candidat à une élection.

13L’indépendance des tribunaux de commerce a néanmoins été affirmée par le Conseil constitutionnel le 4 mai 2012 [7], bien que ces juges, élus par leurs pairs, puissent aisément se retrouver en situation d’avoir à juger un… concurrent. Étaient en cause les textes relatifs au mandat des juges consulaires et à leur discipline, dont la constitutionnalité était contestée au regard des principes d’indépendance et d’impartialité des juridictions et de la séparation des pouvoirs. Le Conseil relève notamment que les dispositions contestées instituent des règles prohibant qu’un juge consulaire participe à l’examen d’une affaire dans laquelle il a un intérêt, même indirect, et par ailleurs que sont applicables à ces juges l’ensemble des dispositions communes à toutes les juridictions dans le livre premier du code de l’organisation judiciaire, en particulier les articles relatifs à la récusation. En réalité, le Conseil fait le constat qu’en l’absence de statut il faut faire appel à l’éthique personnelle de ces juges. C’est pourquoi, malgré ce brevet de constitutionnalité, il est envisagé en mai 2013, pour diminuer le risque d’un conflit d’intérêts, notamment dans certaines affaires de règlement des difficultés des entreprises, d’une part, de favoriser le dépaysement à la demande de l’une des parties, d’autre part, de concentrer ce type de contentieux sur quelques « grands » tribunaux de commerce, afin d’éloigner le juge de ses concurrents ou amis d’affaires.

14Les conseillers prud’homaux, tant employeurs que salariés, étant eux aussi élus (sur listes syndicales), leur appartenance syndicale les place-t-elle de plein droit en situation de conflits d’intérêts dès lors que leur syndicat est partie à une instance, sans même qu’on ait à se pencher sur leur comportement personnel ? Face à une demande de récusation, il a été répondu, par la deuxième chambre civile de la Cour de cassation [8], que « le respect de l’exigence d’impartialité est assurée par la composition paritaire des conseils de prud’hommes, par la prohibition de tout mandat impératif, par la faculté de recourir à un juge départiteur extérieur aux membres élus et par la possibilité, selon les cas, d’interjeter appel ou de former un pourvoi en cassation » ; en quelque sorte, la partialité potentielle de chaque catégorie de juges élus s’autodétruit dans la même partialité potentielle de l’autre catégorie sous le regard du juge départiteur ! Dans le même ordre d’idée, la Cour européenne a jugé « qu’on ne saurait conclure que, dans toutes les affaires dans lesquelles des assesseurs-échevins ont été nommés par une organisation du marché du travail et une des parties n’est pas affiliée à une telle organisation, il découle forcément de cette situation que la composition du tribunal du travail ne satisfait pas à l’exigence du tribunal impartial [9] ».

15La même question s’est posée devant les tribunaux paritaires des baux ruraux, un plaideur mettant en cause, avec succès, l’impartialité de l’un des juges, au motif qu’il était administrateur d’une caisse locale de crédit agricole, elle-même membre de la caisse régionale partie à l’instance [10].

16Il faut être conscient que placer la question du conflit d’intérêts dans les juridictions consulaires et les juridictions paritaires (la remarque vaut pour les organes disciplinaires) uniquement sous l’angle du statut des juges qui les composent, du seul fait de leur appartenance aux mêmes professions que ceux dont ils devront juger les affaires, trouve sa propre limite dans la raison d’être de ces juridictions. La nature de la composition de ces juridictions implique un fort risque de conflits d’intérêts. Sauf à remettre en cause le principe même de l’appel à des juges non professionnels pour exercer la fonction juridictionnelle, on ne peut se contenter d’affirmer, sans éléments concrets accréditant l’incidence raisonnable d’un conflit d’intérêts, comme vient de faire la cour d’appel de Rennes, que « les propres intérêts du président d’une chambre départementale d’huissiers de justice, membre de la formation de jugement de la chambre régionale de discipline des huissiers de justice, sont en opposition avec l’huissier attrait devant cette juridiction [11] » ; sauf circonstances particulières, imputation précise, ce président n’a pas d’« intérêts propres ». Si l’on estime nécessaire de conserver les juridictions consulaires, paritaires et disciplinaires dans le paysage judiciaire français, il faut accepter le risque que permettre à une personne d’exercer la fonction juridictionnelle à titre temporaire, en sus de son activité professionnelle principale, c’est gérer les conflits d’intérêts autrement que par le statut, en allant vers la vertu du juge ; la faiblesse des garanties statutaires accroît l’importance de la garantie fondée sur l’éthique personnelle.