1Bien qu’il ne soit pas le seul pays dans ce cas, le Royaume-Uni se distingue par l’absence de Constitution écrite. Les dispositions de la Constitution ne sont pas rassemblées dans un document unique. Elles découlent de différentes dispositions des textes de loi, du droit coutumier, de conventions et d’ouvrages faisant autorité [1]. Les textes de loi prédominent, du fait de la doctrine de la souveraineté parlementaire et parce qu’ils sont les plus nombreux. Cependant, les autres sources demeurent importantes. Les conventions incluent des modes de comportement qui n’ont pas force de loi – elles ne peuvent être imposées par les tribunaux ou par les présidents de la Chambre des communes ou de la Chambre des lords – mais elles sont respectées afin de garantir un fonctionnement efficace du système politique [2]. Elles représentent l’huile de la machine constitutionnelle et permettent de lier le formalisme constitutionnel à la réalité politique [3].

2Il est rare, mais pas impossible, que des conventions soient transformées en loi. La valeur des conventions réside dans le fait qu’elles permettent un certain degré de flexibilité. La loi écrite les transforme en textes rigides. Dans la mesure où une certaine zone d’ombre entoure les conventions – non seulement n’ontelles pas force de loi, mais elles peuvent aussi évoluer avec le temps –, la tentative de les transformer en textes législatifs, et donc contraignants et sujets à l’interprétation des tribunaux, a toujours suscité une méfiance compréhensible. Cependant, en 2011, une convention constitutionnelle a été transformée en une loi amendant de façon significative les dispositions constitutionnelles du Royaume-Uni. Celui-ci a dorénavant des parlements à durée déterminée.

Flexibilité

3Avant 2011, la durée maximale d’une législature était fixée par la loi. Le Septennial Act 1715 la fixait à sept ans. Elle fut réduite à cinq ans par le Parliament Act de 1911. Au cours de ces cinq ans, un Parlement pouvait être dissous et des élections générales organisées à tout moment. Une fois le nouveau Parlement élu, l’horloge des cinq années redémarrait. Au xx^e siècle, rares sont les législatures qui ont eu cette durée, bien qu’à deux occasions – au cours des deux guerres mondiales – des lois furent adoptées pour amender le Parliament Act de 1911 afin d’autoriser les parlements à rester en place au-delà des cinq ans. L’un d’entre eux est resté en place durant huit ans (de 1910 à 1918), à cause de la Première Guerre mondiale ; la Seconde Guerre mondiale, quant à elle, a provoqué le maintien d’un autre durant dix ans (de 1935 à 1945). Depuis 1945, la durée moyenne des législatures a été d’un peu moins de quatre ans [4].

4Le choix du moment de dissoudre le Parlement appartenait aux prérogatives royales – c’était un des pouvoirs détenus par la couronne, non subordonnés à la loi. Selon la convention, la décision était prise sur avis du principal ministre du monarque, le Premier ministre. Cette convention comportait des zones d’incertitude. Dans certaines circonstances, il était envisageable que le monarque puisse rejeter la demande de dissolution [5]. Cela pouvait être le cas lorsqu’un gouvernement perdait sa majorité parlementaire à cause de défections et que la majorité du cabinet préférait former une coalition avec un tiers parti au lieu de soutenir le souhait du Premier ministre d’organiser des élections anticipées. En pratique, au cours de l’histoire politique moderne, jamais une demande de dissolution n’a été refusée.

5Le recours aux élections législatives pouvait être provoqué par une défaite du gouvernement au cours d’un vote de confiance à la Chambre des communes. Un tel vote pouvait prendre trois formes. Soit une majorité soutenait une motion stipulant : « Cette législature n’accorde pas sa confiance au gouvernement de Sa Majesté », le plus souvent présentée par le leader de l’opposition. Soit une autre stipulant : « Cette législature accorde sa confiance au gouvernement de Sa Majesté », qui était présentée le plus souvent par le Premier ministre et n’obtenait pas la majorité. Enfin, le Premier ministre pouvait décider que le vote sur une de ses propositions politiques était si important, que si cette proposition n’était pas adoptée le gouvernement ne pourrait pas rester en place [6]. En 1972, par exemple, le Premier ministre Edward Heath présenta comme un vote de confiance envers son gouvernement le vote en seconde lecture de la European Communities Bill, le projet de loi portant sur l’intégration dans la législation du Royaume-Uni des dispositions nécessaires à l’entrée de celui-ci dans la Communauté européenne. Le Premier ministre annonça aux Communes que, si le vote allait contre son gouvernement, « cette législature ne pourra pas raisonnablement continuer » [7]. D’autres spécialistes affirment également que certains votes constituent implicitement des votes de confiance. C’est le cas de votes sur des mesures – comme le budget – qui sont d’une telle importance que, même s’ils ne sont pas présentés comme tels, ils entraîneraient néanmoins la démission du gouvernement en cas de défaite [8].

6Selon la convention, une défaite lors d’un vote de confiance n’imposait pas nécessairement au Premier ministre de demander la dissolution du Parlement et de nouvelles élections. Toujours selon la convention, le Premier ministre pouvait soit démissionner, soit demander la dissolution. Il y a eu diverses occasions de la première option. La démission du Premier ministre signifiant, de fait, la démission du gouvernement, cela ouvrait la possibilité de la formation d’un nouveau par l’opposition. Cependant, depuis la fin du xix^e siècle, la tendance a été de demander la dissolution du Parlement. Au xx^e siècle, trois élections générales ont été provoquées par la défaite du gouvernement lors d’un vote de confiance. Deux de ces votes concernaient des mesures présentées par le gouvernement comme des questions de confiance (tous les deux en 1924) et l’autre concernait une motion de défiance explicite qui l’emporta – avec une voix de majorité – contre le gouvernement minoritaire de James Callaghan le 28 mars 1979.

Le passage aux parlements à durée déterminée

7Le fait d’autoriser le Premier ministre à demander et, de fait, à déterminer la date des élections générales a toujours été sujet à controverse. Cela semblait accorder un avantage particulier au Premier ministre en place, celui-ci ayant la possibilité de provoquer des élections au moment le plus favorable pour le gouvernement. Le plus souvent, il demandait la dissolution du Parlement après quatre ans au pouvoir, à condition que le gouvernement soit en tête dans les sondages d’opinion. Si celui-ci était impopulaire, le Premier ministre avait tendance à laisser le Parlement compléter ses cinq années– ou presque – dans l’espoir de voir la popularité du gouvernement s’améliorer au cours de la dernière session.

8Certains hommes politiques arguaient qu’il fallait limiter les pouvoirs du Premier ministre et préconisaient des législatures à durée déterminée. Selon eux, chaque Parlement devait être élu pour un nombre d’années spécifiées sans qu’aucune disposition – ou une disposition limitée – ne permette des élections anticipées. L’idée était défendue au nom de l’équité et de la prévisibilité. Elle aurait mis fin à l’avantage particulier accordé au Premier ministre et aurait permis aux partis politiques et à d’autres groupes, y compris dans le monde des affaires, de planifier leur action future avec un peu plus de certitude [9]. À l’époque des gouvernements conservateurs, entre 1979 et 1997, ces arguments étaient en général avancés par des membres des partis d’opposition. Certains députés travaillistes présentèrent des projets de loi d’initiative parlementaire proposant l’introduction de mandats parlementaires à durée déterminée et, lors des élections de 1992, les programmes du parti travailliste et du parti libéral démocrate proposaient une telle mesure [10]. Mais le gouvernement résista à ces pressions en faveur du changement. Il expliquait qu’une durée déterminée introduirait une rigidité inutile dans le système, offrirait la possibilité à des gouvernements faibles de s’accrocher pendant des années, et encouragerait des campagnes électorales interminables [11]. Quoi qu’il en soit, les gouvernements ne risquaient pas de se montrer disposés à abandonner l’opportunité de choisir la date des élections législatives. Ce point de vue fut renforcé lorsqu’un gouvernement travailliste fut élu en 1997 et qu’aucune mesure ne fut introduite pour établir un Parlement à durée déterminée.

9L’élan favorable au changement est le résultat direct des élections de mai 2010. Les programmes du parti travailliste et du parti libéral incluaient la proposition d’un Parlement à durée déterminée. Les libéraux démocrates étaient, depuis toujours, partisans d’importantes réformes constitutionnelles. La durée déterminée des parlements n’était qu’un des nombreux changements qu’ils souhaitaient introduire. (Leur principal objectif était le changement du système électoral.) Cependant, les libéraux démocrates sont le troisième parti britannique et le parti travailliste arriva en second aux élections générales tandis que les conservateurs remportèrent le plus grand nombre de sièges [12]. Mais ils ne réussirent pas à obtenir la majorité absolue et, à l’initiative du dirigeant conservateur, David Cameron, le parti engagea des négociations avec les libéraux démocrates en vue de former un gouvernement de coalition [13]. Ce qui divisait le plus les deux partis étaient les questions de changement constitutionnel, et les négociations échouèrent presque sur la question de la réforme électorale. Néanmoins, l’accord sur les mandats parlementaires fixes se fit sans trop de difficultés et fut introduit dans l’accord de coali- tion [14].

10Celui-ci stipule :

11« Nous établirons des mandats fixes pour les parlements. Nous soumettrons une motion contraignante à la Chambre des communes déclarant que les prochaines élections législatives se tiendront le premier jeudi de mai 2015. Suite à cette motion, nous légiférerons pour introduire les dispositions nécessaires à l’établissement de ces mandats fixes de cinq ans. La loi prévoit aussi la dissolution si 55 % ou plus de la Chambre des communes votent dans ce sens [15]. »

12Cet engagement était considéré comme un moyen de lier les libéraux démocrates à la coalition. Outre la question de principe, il y avait aussi un impératif politique pour le parti. Sans cet engagement, comme l’a fait remarquer Vernon Bogdanor, « un Premier ministre conservateur pouvait s’assurer une dissolution rapide à un moment favorable pour son parti, rompant ainsi la coalition – au détriment de ses partenaires libéraux démocrates – en tentant de s’assurer une majorité absolue. Cette menace de dissolution aurait donc pu être utilisée, en cas de désaccord, afin de ramener les libéraux démocrates dans le droit chemin [16] ».

13L’accord montre que les participants à la négociation n’étaient pas des spécialistes de la Constitution. Aucune « motion contraignante » n’a jamais été soumise à la Chambre des communes. Il fut expliqué qu’une telle procédure visait à éviter d’embarrasser la reine si une demande de dissolution anticipée lui était présentée [17]. C’était là un moyen poli de masquer le fait que personne ne pourrait se sentir lié par une telle résolution, les motions de la Chambre des communes supplantant les prérogatives royales.

14La disposition autorisant des élections anticipées si au moins 55 % des députés votaient dans ce sens fut le résultat d’une évaluation hâtive de la configuration politique du Parlement récemment élu. Comme le rappelle l’un des négociateurs :

15« Après quelques opérations sur la calculatrice de Ed Llewellyn et la prise en considération des risques d’élections partielles, il fut décidé qu’un vote d’au moins 55 % des députés entraînerait la dissolution. C’était un pourcentage légèrement supérieur au nombre de députés travaillistes et libéraux démocrates pris ensemble, ce qui sauvegardait la position des conservateurs. Personne ne peut prétendre qu’il s’agit là d’un calcul scientifique, mais la mesure visait à assurer la stabilité et la responsabilisation que les deux parties jugeaient essentielles et dont le pays profiterait également [18]. »

16Aucune étude comparative des pratiques à l’œuvre dans d’autres pays ne fut réalisée. Il s’est vraiment agi d’une décision prise dans l’isolement et à la hâte. Entre la publication de l’accord de coalition et l’introduction du projet de loi, le gouvernement, s’étant vu accusé d’avoir adopté le seuil des 55 % pour des raisons politiques [19], décida de s’inspirer de la pratique à l’œuvre dans d’autres systèmes, y compris les parlements décentralisés du Royaume-Uni, et opta pour un seuil des deux tiers de députés. Il décida également que des élections générales pouvaient être déclenchées par un vote de défiance, inscrivant ainsi dans la loi une convention constitutionnelle. Il affirma qu’il n’avait jamais eu l’intention de supprimer ce droit traditionnel de la chambre de voter une motion de défiance à la majorité simple [20].

La loi sur les parlements à durée déterminée

17Le projet de loi sur les parlements à durée déterminée fut présenté à la Chambre des communes le 22 juillet 2010. Il rencontra quelque opposition, en particulier de la part de certains députés conservateurs, mais il fut adopté par les Communes le 18 janvier 2011, puis envoyé à la Chambre des lords. Là, son adoption fut encore plus difficile. Le gouvernement de coalition n’a pas de majorité absolue dans la chambre haute et il dut faire face aux critiques non seulement de ses propres partisans, mais également de l’opposition et des pairs indépendants [21]. Certains amendements furent introduits contre la volonté du gouvernement – en particulier sur la durée de validité des dispositions de la loi – et le gouvernement dut utiliser sa majorité aux Communes pour rejeter ces amendements. Cependant, confronté à de nouvelles résistances dans la Chambre des lords, le gouvernement dut faire quelques concessions et la mesure fut adoptée le 14 septembre et reçut l’approbation royale le lendemain. Selon la section 7 (2) de la loi, celle-ci prit effet le jour même où elle fut adoptée.

18Selon les dispositions du projet original, les prochaines élections législatives devaient se tenir le 7 mai 2015 et, ensuite, le premier jeudi de mai de la cinquième année suivant les élections précédentes. Cependant, des élections anticipées pouvaient se tenir si le président de la Chambre des communes certifiait que celle-ci avait voté, par une majorité de deux tiers de ses membres, en faveur d’une motion demandant des élections anticipées, ou si elle « avait adopté une motion de défiance envers le gouvernement de Sa Majesté » et qu’une période de quatorze jours s’était écoulée sans que la chambre n’accorde sa confiance à un nouveau gouvernement.

19Dans le cas d’élections anticipées, les suivantes devaient se tenir cinq ans plus tard, à moins que celles anticipées ne se déroulent avant le premier jeudi de mai d’une année électorale, auquel cas les élections suivantes se tiendraient le premier jeudi de mai de la quatrième année après les élections précédentes. Cela garantissait qu’une législature ne pourrait pas durer au-delà des cinq années et que le cycle normal serait rétabli à cinq ans.

20Ces mesures furent critiquées pour leur manque de clarté. Si la chambre rejetait une motion de confiance, cela pouvait-il être certifié comme un vote de défiance ? La même question se posa à propos d’un vote sur une mesure importante sur laquelle le Premier ministre engageait son gouvernement. Le fait que la décision de la chambre devait être présentée par un certificat de son président était aussi préoccupant, car cela forcerait celui-ci à entrer dans les controverses politiques ; ce certificat pourrait, par ailleurs, faire l’objet d’un contrôle de constitutionnalité. Or, le Parlement a traditionnellement protégé jalousement son droit de déterminer ses propres procédures, sans interférence des tribunaux. Certains parlementaires tenaient également à introduire dans le projet de loi une clause de caducité, stipulant la date où la loi deviendrait caduque à moins d’être prorogée par le Parlement. Ils comprenaient les raisons politiques poussant le gouvernement de coalition à vouloir s’assurer que le nouveau Parlement durerait cinq ans, mais ils ne voyaient pas nécessairement la raison de prolonger cette mesure au-delà de 2015.

21Le choix d’une durée fixe de cinq années par le gouvernement fut également l’objet de critiques. Le programme électoral du parti libéral démocrate préconisait des mandats de quatre ans, mais le parti se rallia aux cinq ans, en particulier grâce aux arguments avancés par un membre de l’équipe conservatrice, George Osborne, selon lequel un mandat de cinq ans permettrait au gouvernement d’appliquer sa politique avant de commencer à se soucier de la date du prochain cycle électoral [22]. La plupart des témoins interrogés par la commission de la Chambre des lords sur la Constitution étaient en faveur d’un mandat de quatre ans [23]. « Le besoin d’assurer un gouvernement efficace, déclara la commission, doit être contrebalancé par le besoin de maintenir la responsabilité du gouvernement [24]. »

22Le gouvernement accepta certaines des critiques opposées à son projet. En conséquence, la référence à la certification par le speaker fut omise et la disposition concernant le vote de défiance fut clarifiée. La loi prévoit que des élections anticipées seraient organisées au cas où la chambre adoptait, soit par approbation unanime, soit par un vote des deux tiers, une motion stipulant qu’« il y aura des élections législatives anticipées » ; ou si elle en adoptait une déclarant : « Cette chambre n’accorde plus sa confiance au gouvernement de Sa Majesté » et que, au cours des quatorze jours suivants, elle n’adoptait pas une motion annonçant que « la chambre accorde sa confiance au gouvernement de Sa Majesté » [25].

23Le projet de loi prévoyait également que le Premier ministre pouvait, par décret, décider d’organiser les élections au maximum deux mois avant ou après la date spécifiée. Cependant, le gouvernement accepta que la disposition prévoyant d’avancer de deux mois la date des élections n’avait pas grand sens, dans la mesure où, s’il y avait un accord unanime des partis, la date pouvait être changée par une majorité des deux tiers en faveur d’élections anticipées. La clause fut amendée pour couvrir une période de deux mois après la date spécifiée. Afin de répondre aux problèmes qui pourraient surgir si les élections législatives coïncidaient avec les élections du Parlement écossais ou de l’Assemblée nationale galloise, des dispositions furent ajoutées pour déplacer ces élections afin d’éviter tout téle scopage avec l’élection de la Chambre des communes.

24Une fois ces amendements introduits, et après que le gouvernement eut résisté aux mesures visant à limiter le mandat du Parlement à quatre ans au lieu de cinq, le dernier point de discorde concernait la clause de caducité de la loi. Certains membres de la Chambre des lords insistèrent pour que la loi ne s’applique qu’à ce parlement. Le gouvernement résista et, après une période de conflit entre les deux chambres, proposa un amendement de compromis stipulant que le Premier ministre devait prendre les mesures nécessaires pour qu’une commission procède à un examen de l’application de la loi et, en fonction de ses conclusions, recommande son abrogation ou son amendement. Une majorité des membres de la commission devait être des députés et l’examen devait se faire au plus tôt le 1^er juin 2020 et au plus tard le 30 novembre 2020. L’amendement fut accepté par la Chambre des lords et le projet de loi fut adopté.

Les implications de la loi

25Le Royaume-Uni a donc connu une modification substantielle de ses dispositions constitutionnelles. Comme l’a souligné Vernon Bogdanor, la loi sur les parlements à durée déterminée est mal nommée. Elle ne prévoit pas un mandat absolument fixe. « Au lieu de cela, elle cherche à rendre la dissolution plus difficile et indépendante de la volonté du gouvernement en place [26]. » Néanmoins, les dispositions concernant les élections anticipées ne représentent pas une protection totale contre l’instabilité gouvernementale ou même contre l’impossibilité de former un gouvernement. Si celui-ci est divisé et démissionne, mais qu’aucune majorité n’existe pour un vote de défiance, le Parlement poursuivra son mandat.

26Il reste à voir si la loi introduira des changements importants dans la vie politique britannique. Lors d’une visite au Parlement écossais, le Premier ministre David Cameron déclara qu’il était « le premier chef du gouvernement dans l’histoire britannique à abandonner unilatéralement le droit de demander à la reine de dissoudre le Parlement. Ceci est un changement énorme de notre système, cela représente un abandon substantiel de pouvoir… J’ai opéré ce changement. C’est un changement important et positif [27] ».

27Cependant un certain nombre de chercheurs, et même de députés, ne sont pas convaincus du changement qu’introduira la loi, en pratique, car ils pensent qu’un gouvernement cherchera toujours à manipuler le cycle économique à temps avant les élections suivantes [28]. Certaines critiques prétendent que l’avantage dont jouissait le Premier ministre sous le précédent système plus flexible a été exagéré [29] et qu’il y avait souvent d’autres raisons d’organiser des élections que le désir de favoriser le parti au pouvoir : par exemple, si le gouvernement était en difficulté ou si un nouveau Premier ministre entrait en fonction [30]. (L’opinion publique était très favorable à des élections anticipées en 2007 lorsque Gordon Brown succéda à Tony Blair au 10 Downing Street.) Selon la nouvelle loi, les électeurs devront maintenant attendre cinq années à moins que la Chambre des communes n’utilise l’un des pouvoirs qui lui sont accordés dans le texte. Pourtant, certains hommes politiques pensent que l’on trouvera, si nécessaire, les moyens d’éviter une trop grande rigidité et que, si un gouvernement est déterminé à organiser des élections anticipées, il s’inspirera de l’histoire allemande – pays où, en trois occasions au cours des dernières quarante années, des gouvernements ont tout fait pour perdre des votes de confiance, afin de provoquer un vote de défiance. Comme l’expérience allemande l’a démontré (dans deux de ces trois occasions) un gouvernement qui provoque de cette façon des élections anticipées ne les perd pas nécessairement.