1Pour illustrer la définition du mot « surpopulation », le Petit Robert ne donne qu’un exemple, celui de « surpopulation carcérale », tant il est vrai que, depuis au moins quarante ans, ce syntagme se trouve effectivement au cœur des débats sur la condition pénitentiaire et, plus généralement, sur la question pénale. L’expression a, dans le langage courant, deux sens assez différents : un sens général « il y a trop de détenus » – sans que l’on précise sur quels critères on se fonde pour affirmer ce diagnostic –, et un sens plus précis qui se réfère à la capacité des établissements pénitentiaires. Dans ce second sens, il décrit l’inadéquation, à un instant donné, entre le nombre de détenus et la capacité d’« accueil » dans les établissements pénitentiaires [1]. Difficile à évaluer, malgré les apparences : cette inadéquation relève-t-elle d’un trop grand nombre de détenus ? d’un manque de places ? ou s’agit-il d’un faux dilemme ? Nous laisserons le lecteur faire son choix.

Le parc pénitentiaire

2Au 1^er janvier 2010 [2], l’administration pénitentiaire dispose, en métropole et outre-mer, de 191 établissements pénitentiaires : 37 centres pénitentiaires (cp) – qui comprennent au moins 2 quartiers de régime de détention différents –, 106 maisons d’arrêt (ma) auxquelles il faut ajouter 35 quartiers ma situés dans des centres pénitentiaires (qma), 24 centres de détention (cd) et 34 quartiers (qcd), 6 maisons centrales (mc) et 5 quartiers (qmc), 12 centres de semi-liberté (csl) et 4 quartiers (qsl), 6 établissements pénitentiaires pour mineurs (epm), auxquels il faut ajouter 4 quartiers centres pour peines aménagées (qcpa) situés dans des centres pénitentiaires. 43 de ces établissements sont à « gestion déléguée » à des entreprises privées.

3Pour gérer ce parc, auquel il faut ajouter les 103 services pénitentiaires d’insertion et de probation (spip), l’administration dispose, pour 2010, d’un budget de 2,17 milliards d’euros (hors pensions), en augmentation de 10 % par rapport à 2009. Cela représente plus du tiers du budget de la Justice. Ces crédits budgétaires (crédits de paiement, hors pensions) se répartissent en 54 % de dépenses de personnels, 28 % de dépenses de fonctionnement, 4 % de dépenses d’intervention et 14 % de dépenses d’investissement.

4Selon les données les plus récentes (1^er mai 2010) [3], l’administration pénitentiaire dispose de 57 411 places, en métropole ou outre-mer, au sens des capacités définies dans une circulaire du 3 mars 1988, mise à jour le 17 mai 1998 ; nous y reviendrons. 56 779 d’entre elles sont dites « opérationnelles », c’est-à-dire effectivement disponibles, les autres pouvant être en travaux, ou utilisées temporairement à un autre usage. Ces places se répartissent de la façon suivante selon le type de détention : 34 136 en maison d’arrêt ou quartier « maison d’arrêt » des centres pénitentiaires (60 %), 19 365 en centre de détention ou quartier « centre de détention » (34 %), 1 981 en maison centrale ou quartier « maison centrale » (3,5 %), 316 en centre pour peine aménagée ou quartier (0,6 %), 659 en centre de semi-liberté ou quartier, hors places de semi-liberté dans d’autres types d’établissements (1,2 %) et, enfin, 322 dans les établissements pour mineurs (0,6 %).

5Comme le rappelle le sénateur Jean-René Lecerf dans son avis, déposé le 19 novembre 2009, au Projet de loi de finances pour 2010 « Justice-Administration pénitentiaire » : « Le parc immobilier présente un contraste fort entre, d’une part, des établissements vétustes du fait de leur ancienneté (tel est le cas des maisons d’arrêt situées dans les centres des villes construites au xix^e siècle) ou du manque d’entretien et, d’autre part, des bâtiments beaucoup plus modernes issus des trois programmes immobiliers qui se sont succédé depuis les années 1980. » Il s’agit du programme « Chalandon » (1987) de 13 000 places, avec la construction de 25 établissements, du programme « Méhaignerie » (1994) de 4 000 places, avec la construction de 6 établissements, et enfin du programme en cours de réalisation de 13 200 places prévu par la loi d’orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002. Ainsi, à terme, ce sont plus de 30 000 places qui auront été construites en trente ans.

6La notion de places d’un établissement pénitentiaire est évidemment difficile à cerner. Ne suffit-il pas d’installer un lit au-dessus d’un autre pour qu’une cellule supposée individuelle devienne une cellule à deux places, puis un matelas par terre, pour qu’il y ait trois places ? Au 1^er mai 2010, l’administration pénitentiaire a recensé 270 détenus dormant sur un matelas installé à même le sol. Un temps tenus secrets, ces chiffres étaient de 374 au 1^er janvier 2010, 492 détenus au 1^er décembre 2009, 506 au 1^er septembre 2009, le maximum de 1 100 ayant semble-t-il été atteint fin 2008.

7Selon des règles définies dans la circulaire du 3 mars 1988, et toujours en vigueur, l’administration pénitentiaire française a défini un mode de calcul de la capacité de chaque établissement en se référant uniquement à la superficie de la cellule individuelle ou collective ou du dortoir selon le barème suivant : superficie de « moins de 11 m² » = 1 place, « 11 à 14 m² inclus » = 2 places, « 14 à 19 m² inclus » = 3, « 19 à 24 m² inclus » = 4, « 24 à 29 m² inclus » = 5, « 29 à 34 m² inclus » = 6, « 34 à 39 m² inclus » = 7, « 39 à 44 m² inclus » = 8, « 44 à 49 m² inclus » = 9, « 49 à 54 m² inclus » = 10, « 54 à 64 m² inclus » = 12, « 64 à 74 m² inclus » = 14, « 74 à 84 m² inclus » = 16, « 84 à 94 m² inclus » = 18, « plus de 94 m² inclus » = 20 places.

8La superficie nécessaire à chaque personne détenue pour que les conditions de détention soient acceptables, au regard des Règles pénitentiaires européennes (rpe), adoptées en janvier 2006 par le Conseil de l’Europe [4], va dépendre du temps que la personne détenue passe dans cet espace, et donc de l’organisation de la vie dans l’établissement, de l’ensemble de ses équipements et des moyens en personnels des différentes catégories. Un établissement pénitentiaire où les rpe seraient respectées, c’est un établissement où la journée de détention se passerait hors de la cellule (hors de la « chambre »), dans les « lieux de vie » : ateliers, locaux de formation générale ou professionnelle, lieux d’activités culturelles ou sportives, espaces de promenade, lieux de soins, lieux de pratique religieuse, les parloirs, etc. Rappelons, à ce sujet, la rpe 25.1 : « Le régime prévu pour tous les détenus doit offrir un programme d’activités équilibré. » Et la rpe 25.2 : « Ce régime doit permettre à tous les détenus de passer chaque jour hors de leur cellule autant de temps que nécessaire pour assurer un niveau suffisant de contacts humains et sociaux. » On ne se prépare pas à mener « une vie responsable », pour reprendre l’expression de l’article 1 de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009, en restant 23 heures sur 24 dans sa « chambre » à regarder la télévision, comme c’est trop souvent le cas aujourd’hui.

Surpopulation

9Au 1^er mai 2010, la population sous écrou comprend 67 851 personnes (France entière). Encore faut-il distinguer les personnes « hébergées », effectivement détenues, des personnes non hébergées, bénéficiant d’un aménagement de peine, hors de la détention, soit 5 611 condamnés placés sous surveillance électronique (pse) et 636 condamnés en placement à l’extérieur, sans hébergement pénitentiaire. Restent 61 604 personnes réellement détenues, 15 963 prévenus détenus et 45 641 condamnés détenus pour, nous l’avons vu, 56 779 places opérationnelles. Ce qui donne un écart absolu de 61 604 - 56 779 = 4 825 et une densité carcérale globale de 108 détenus pour 100 places. Mais doit-on en rester à ces indices globaux comme le fait, avec obstination, la direction de l’administration dans sa communication ? Certainement pas, car ces indicateurs s’avèrent, à la réflexion, bien insuffisants pour décrire l’inadéquation effective entre « capacités d’accueil » et nombre de détenus, analyser les évolutions actuelles et tenter de se projeter dans l’avenir.

10Prenons comme exemple la situation, au 1^er mai 2010, de l’ensemble constitué de la maison d’arrêt de Loos-Lille et du centre de détention qui se situe à côté. À cette date, il y a 438 places dans la maison d’arrêt et 369 dans le centre de détention, soit un total de 807 places, pour un total de 957 détenus. Soit une surpopulation que nous appelons « apparente » de 957 - 807 = 150 détenus. En fait, le centre de détention, qui héberge seulement 418 détenus, ne connaît pas de surpeuplement (20 places disponibles), tandis que la maison avec 608 détenus a 170 détenus en surnombre. Ainsi, globalement, pour cet ensemble de deux établissements, le nombre de détenus en surnombre n’est pas de 150 (surpopulation apparente) mais de 170 (150 + 20).

11Nombre de détenus en surnombre = surpopulation apparente + places opérationnelles inoccupées.

Situation au 1er mai 2010 A. Places Maison d’arrêt de Loos-Lille 438 Centre de détention de Loos-Lille Ensemble 369 807 opérationnelles B. Détenus 608 349 957 B - A 170 - 20 150

12Ainsi, au 1^er mai 2010, le nombre de places opérationnelles (France entière) mais inoccupées s’élève à 4 668, nombre particulièrement élevé du fait de la mise en service récente de nouveaux établissements (centres pénitentiaires de Bourg-en-Bresse, de Rennes, du Havre…). Ce qui donne un nombre de détenus en surnombre de 9 493 (4 825 + 4 668). Mais l’état de surpopulation varie considérablement entre la métropole et l’outre-mer et surtout entre types d’établissements (voir tableau en annexe) : 96 % des détenus en surnombre se trouvent ainsi en maison d’arrêt, l’affectation des condamnés en établissement pour peine étant gérée par l’administration selon le principe du numerus clausus.

Nombre de détenus en surnombre (France entière) 2007-2010

1/1/07 1/1/08 1/7/08 1/1/09 1/1/10 1/5/10 Places opérationnelles 50 588 50 693 50 806 51 997 54 988 56 779 Détenus 58 402 61 076 64 250 62 252 60 978 61 604 Surpopulation apparente 7 814 10 383 13 444 10 255 5 990 4 825 Places inoccupées 1 966 1 565 1 145 2 414 3 663 4 668 Détenus en surnombre 9 780 11 948 14 589 12 669 9 653 9 493

Nombre de détenus en surnombre (France entière) 2007-2010

Maisons d’arrêt et établissements pour peine

13Si le phénomène de surpopulation épargne, pour l’essentiel, les établissements pour peine pour la raison que nous venons de rappeler, signalons tout de même quelques situations problématiques : centre de semi-liberté (csl) de Lyon avec 126 détenus pour 100 places, du csl de Melun (44 pour 32), du csl de Corbeil (96 pour 77), du csl de Gagny (105 pour 48), du quartier centre pour peines aménagées de Fresnes-Villejuif (134 pour 116), du csl de Besançon (25 pour 23) et, outre-mer, du quartier centre de détention (qcd) de Ducos (393 pour 359), du qcd de Guyane-Remiré Montjoly (251 pour 224), du qcd de Faa’a Nuutania (196 pour 61) et du qcd de Nouméa (187 pour 114). Le qcd de Faa’a Nuutania (à 5 km de la ville de Papeete, Polynésie) bat ainsi tous les records de densité avec 321 détenus pour 100 places.

14Mais la surpopulation est avant tout un problème de maison d’arrêt, ou de quartier « maison d’arrêt » des centres pénitentiaires. Rappelons que ces établissements sont censés héberger les détenus prévenus (en attente d’un jugement définitif) et les condamnés à de courtes peines (durée de peine restant à purger inférieure à un an). Au 1^er mai 2010, ces maisons d’arrêt disposent de 34 136 places pour héberger 41 570 détenus : 15 963 prévenus et 25 607 condamnés définitifs.

15Les statistiques dont l’administration pénitentiaire dispose à ce jour ne permettent pas de savoir combien, parmi ces condamnés, ont une durée de peine restant à purger – au moment de la condamnation – de moins d’un an. Au 1^er janvier 2010, sur un total de 66 089 personnes sous écrou, 15 395 sont des prévenus et 50 694 des condamnés. Parmi ces condamnés sous écrou, on en compte 17 450 qui purgent une peine de moins d’un an, soit une proportion de 34,4 % [5]. Si l’on applique cette proportion aux données du 1^er mai 2010, on obtient une estimation de 17 850 condamnés sous écrou, purgeant une peine de moins d’un an. Mais certains de ces condamnés ne sont pas détenus, bénéficiant d’un placement sous surveillance électronique ou d’un placement à l’extérieur sans hébergement pénitentiaire. Ces condamnés écroués mais non détenus sont, toutes peines confondues, au nombre de 6 247. On peut estimer que 90 % de ces condamnés purgent une peine de moins d’un an, soit 5 622. Cela donne 17 450 - 5 622 = 11 828 condamnés détenus purgeant une peine de moins d’un an.

16Reprenons les chiffres donnés supra : Au 1^er mai 2010, les maisons d’arrêt disposent de 34 136 places pour héberger 41 570 détenus : 15 963 prévenus et 11 828 condamnés purgeant une peine de moins d’un an (en détention) et 13 779 condamnés purgeant une peine d’un an et plus (en détention). Certains de ces derniers – dans une proportion inconnue – devraient être en établissement pour peine et non en maison d’arrêt. Mais ces chiffres sont aussi à rapprocher du nombre de détenus en surnombre en maison d’arrêt, soit 9 091 au 1^er mai 2010. Où l’on voit que le développement de l’aménagement des peines de moins d’un an (voire de moins de deux ans), sous écrou, mais hors détention, porté par la loi pénitentiaire, pourrait permettre de venir à bout de la surpopulation, du moins au regard des critères actuels définissant les capacités des établissements.

Programmes de construction

17Le programme de 13 200 places, en cours de réalisation, comprenait 6 établissements pénitentiaires pour mineurs (epm), désormais en service, et 15 établissements pour majeurs, dont les premiers ont ouvert en 2008. Les deux derniers établissements devraient être mis en service en 2012 (maison d’arrêt de Nantes et maison centrale de Vendin-le-Vieil). Le 6 mars 2009, lors du débat au Sénat sur la loi pénitentiaire, la garde des Sceaux, Rachida Dati, donnait les indications suivantes sur ce que devrait être l’état du parc pénitentiaire en fin de réalisation du « programme 13 200 » : « Le gouvernement souhaite indiquer très clairement à la représentation nationale que notre parc immobilier ne nous permet pas aujourd’hui – il ne le permettra pas davantage demain – de mettre en œuvre le dispositif actuellement proposé dans le texte issu des travaux de la commission. Il faut être très clair. En effet, en 2012, les 64 000 places seront réparties entre 45 500 cellules individuelles et 8 500 cellules collectives. Ces chiffres montrent à quel point la marge de manœuvre est réduite. À cet égard, le dispositif prévu par la commission paraît des plus difficiles à mettre en œuvre de manière effective, je tiens à le dire. »

18La garde des Sceaux contestait ainsi le choix assumé par la majorité du Sénat du principe de l’encellulement individuel. Malgré l’opposition de la nouvelle garde des Sceaux, Michèle Alliot-Marie, ce principe sera entériné dans le texte adopté définitivement par le Parlement, mais son application repoussée à plus tard (novembre 2014, selon l’article 100 de la loi pénitentiaire) [6].

19Lors de son audition par la commission des lois du Sénat, le 10 novembre 2009, Michèle Alliot-Marie précisait qu’un nouveau programme de construction prendrait le relais du « 13 200 » places sur la période 2012-2018. Il permettra, d’une part, la réalisation de 12 300 places en remplacement des lieux vétustes et, d’autre part, la création nette de 5 000 places. Les premières ouvertures interviendraient en 2014. À l’issue de ce programme, le nombre de places dans les prisons françaises devrait atteindre 68 000. Nul ne sait de combien de cellules individuelles on pourrait alors disposer.

01/05/2010 31/12/2012 31/12/2018 Places opérationnelles 56 779 64 000 ? 68 000 ?

Quelles perspectives ?

20Dans un article daté du 14 juillet 2007, le quotidien Le Monde faisait référence à une note de synthèse de l’administration pénitentiaire, présentée à l’occasion de la mise en place du Comité d’orientation restreint (cor) de la future loi pénitentiaire, le 11 juillet 2007. Le chapitre « Éléments de prospective » présentait un certain nombre de remarques sur les évolutions de l’âge des détenus, de leur nationalité, des durées de détention, de la détention provisoire, de la « nature des peines », des aménagements de peines et concluait ainsi : « Globalement, ces différentes évolutions combinées se traduisent par un accroissement sensible de la population confiée à l’ap qui pourrait atteindre 80 000 personnes [écrouées] [7] en 2017. » 80 000, nombre dont Le Monde fait alors sa une et qui sera repris, sans la moindre analyse critique, par Jean Bérard et Gilles Chantraine, chercheurs radicaux proches de l’Observatoire international des prisons (oip). Dans leur ouvrage intitulé 80 000 Détenus en 2017 ? [8], les auteurs ne semblent d’ailleurs pas faire la différence entre « personnes écrouées » et « personnes détenues ».

21En fait, ce nombre de 80 000 n’est pas le résultat d’un calcul qui prendrait en compte telle ou telle évolution, dans le cadre d’un modèle démographique. Il s’agit, semble-t-il, d’une simple extrapolation linéaire (accroissement proportionnel au temps) : l’accroissement du nombre de personnes sous écrou a été de 10 000 au cours de la législature précédente (donc sur cinq ans) [9]. Si les choses continuent selon cette pente, il faudrait compter sur 10 000 de plus en 2012 et sur 10 000 de plus en 2017, soit environ 80 000 personnes sous écrou au 1^er avril 2017 [10]. Cet exercice d’extrapolation n’est pas choquant en soi, encore faut-il le présenter clairement ainsi. Ce qui n’est pas fait dans la note où l’on parle de « l’actualisation d’un exercice prospectif conduit il y a quelques années », sans indiquer la référence de ce travail d’ailleurs.

22A priori, il s’agit là d’un travail publié en 1998, dont le titre est Être chef d’établissement pénitentiaire en 2010. Réflexion prospective. À propos de l’évolution de la « population pénale » (au sens de population carcérale), la réflexion porte sur les questions suivantes : « Qui seront les détenus dans dix ans ? » (composition sociologique), « Quels types de délits ? » (au sens de « délits et crimes »), « Quelle évolution des durées des peines ? » (au sens des « durées de détention »), « Quelle évolution des comportements des détenus ? », « Quelle évolution du chômage ? ». Une dernière question porte sur la population pénitentiaire (milieu fermé et milieu ouvert) que le rapport appelle encore « population pénale » : « Quelles sanctions pénales ? » (au sens de mesures et sanctions pénales). De façon paradoxale, aucune question n’est abordée sur un plan quantitatif. Donc pas de chiffres sur la population sous écrou en 2010 ni sur le nombre de détenus. C’était peut-être prudent.

23Alors 10 000 personnes sous écrou de plus en cinq ans, soit 2 000 de plus par an ? En 2007, l’accroissement est, en réalité, de 3 600, de 2 175 en 2008 et quasiment nul en 2009. Au 1^er janvier 2010 le nombre de personnes sous écrou est d’environ 66 000. Si l’on se réfère, maintenant, au nombre de détenus, on s’éloigne encore un peu plus de la « perspective 80 000 » du fait du développement du placement sous surveillance électronique. En 2007, l’augmentation du nombre de détenus a été de 2 674, de 1 176 en 2008 et la population a diminué de 1 274 en 2009. Au 1^er janvier 2010, on compte environ 61 000 détenus. Une baisse de 1 300 détenus par an, cela donnerait, par simple extrapolation, 58 400 le 1^er janvier 2012 et 50 600 le 1^er janvier 2018. Nous ne prétendons nullement que tels seront les effectifs dans quatre ans, dans huit ans. Nous invitons simplement les catastrophistes, oiseaux de mauvais augure, à plus de prudence.

24« 80 000 détenus en 2017, c’est-à-dire une surpopulation maintenue, une promiscuité permanente dans les maisons d’arrêt, des peines qui s’allongent, une violence qui s’accroît, le nombre de personnes souffrant de troubles psychiatriques qui augmente, des conditions de travail qui se dégradent pour le personnel pénitentiaire, un investissement financier concentré sur la construction des prisons nouvelles », c’est ainsi que Jean Bérard et Gilles Chantraine décrivaient « la dérive des prisons » [11].

25L’avenir pourrait être tout autre, sans verser dans l’utopie, avec trois objectifs politiques qu’il serait impératif d’atteindre si l’on veut que les règles pénitentiaires européennes soient respectées dans leur ensemble.

1. Tendre vers un effectif de 50 000 détenus, en n’oubliant pas que le nombre de détenus ne dépend pas uniquement du code pénal et du fonctionnement du système de justice mais avant tout des comportements déviants et des politiques de prévention générale de ces comportements déviants.
2. Tendre vers un parc pénitentiaire comportant 50 000 cellules (chambres) individuelles, auxquelles il faut évidemment ajouter un volant suffisant pour remédier aux problèmes de répartition sur le territoire. Rappelons que Rachida Dati citait le chiffre de 45 500 cellules individuelles pour 2012.
3. Faire en sorte que chaque établissement pénitentiaire ne reçoive pas plus de détenus qu’il n’a de places (numerus clausus) [12], mais aussi qu’il dispose des infrastructures et des moyens permettant d’organiser une vie en détention respectueuse de la dignité de la personne et cohérente avec le principe de responsabilité énoncé à l’article 1^er de la loi pénitentiaire.