Des taux de détention très différents d’un pays à l’autre

8Le taux de détention d’un pays est un premier élément de comparaison utile. Il se calcule, pour 100 000 habitants, en rapportant le nombre de détenus au nombre d’habitants. Le taux de détention moyen pour les six pays qui nous intéressent est de 109 détenus pour 100 000 habitants. La France se situe en dessous de cette moyenne (99) et également en dessous du taux médian des pays du Conseil de l’Europe (102).

9Deux remarques à ce titre : il faut tout d’abord rappeler la grande diversité de ces taux de détention qui varient de 630 pour la Fédération de Russie à 70 en moyenne pour les pays scandinaves. Les pays d’Europe occidentale ont ainsi des taux de détention plus élevés que les pays du nord de l’Europe. Cependant, la France qui est souvent décriée pour sa surpopulation carcérale se situe en termes de recours à l’incarcération (99) finalement très loin du Royaume-Uni (150) ou de l’Espagne (149). Ces deux pays ont connu sur la période 1999-2008 une très forte augmentation de leur taux de détention (24 % en moyenne pour chacun) contre une augmentation de 11 % pour la France sur la même période.

10Pour comprendre le phénomène français de surpopulation carcérale, il faut comparer les capacités pénitentiaires pour 100 000 habitants (nombre de places rapporté au nombre d’habitants). La France, par exemple, se situe à un niveau beaucoup moins élevé que ses voisins européens (Allemagne 98, Espagne 114, Royaume-Uni 149 pour 100 000 habitants). Elle est, avec l’Italie, l’un des pays à la capacité la plus faible (79 places pour 100 000 habitants) par rapport au taux médian du Conseil de l’Europe (96). Cette situation a une incidence directe sur la surpopulation carcérale : on compte 125 détenus pour 100 places en France contre 100 détenus pour 100 places au Royaume-Uni où la politique pénale répressive s’appuie sur une augmentation constante du parc pénitentiaire.

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Taux de détention, capacité et densité carcérale dans six pays européens (2008)

Nombre d’habitants 2008 (milliers) (a) Nombre de détenus (b) Taux de détention pour 100 000 (c) (b) / (a) Capacité (d) Densité pour 100 places (b) / (d) Capacité pour 100 000 (d) / (a) Allemagne 82 369,50 64 571 78 80 507 80 98 Belgique 10 392,20 9 879 95 8 202 120 79 Espagne 46 157,70 68 620 149 52 447 131 114 France 64 057,80 63 482 99 50 894 125 79 Italie 58 146,30 54 240 93 42 992 126 74 Royaume-Uni 61 383,20 92 059 150 91 756 100 149 Total 322 506,70 352 851 109 326 798 108 101 Données médianes du Conseil de l’Europe 102 96 Sources. space 1, 2010, et Pierre V. Tournier, Arpenter le champ pénal, 2009.

Taux de détention, capacité et densité carcérale dans six pays européens (2008)

11Toutefois, l’évolution des taux de détention ne peut être expliquée par un seul facteur. Il s’agit plus d’interactions entre les politiques menées en matière pénale (plus ou moins répressives), leur réception au sein de la société (poids de l’opinion publique et, surtout, des médias) et l’environnement social et économique (développement du chômage ou période de plein-emploi).

D’autres clés d’analyse : taux de prévenus et motifs principaux de condamnation

12La hausse ou la baisse de la population pénale ne dépend donc pas uniquement de l’importance de la criminalité mais aussi du traitement de celle-ci [4]. Le tableau 2 donne à ce titre plusieurs éléments d’analyse.

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Taux de prévenus et motifs d’incarcération dans 6 pays européens (2008)

Nombre de détenus (b) Principal motif de condamnation (e) Nombre de prévenus Taux de prévenus (e) / (b) Allemagne 64 571 Autres types de vols 12 358 19 % (21 %) Belgique 9 879 Autres types de vols 3 249 33 % (17 %) Espagne 68 620 (23 %) Stupéfiants (27 %) 17 549 26 % 26 % Italie 54 240 Stupéfiants (36 %) 29 842 55 % Royaume-Uni volontaires (19 %) 92 059 Violences 15 892 17 % Total 352 851 95 628 27 % Données Autres types médianes du de vols (17 %) 24 % Conseil de l’Europe Sources. space 1, 2010, et Pierre V. Tournier, Arpenter le champ pénal, 2009.

Taux de prévenus et motifs d’incarcération dans 6 pays européens (2008)

13Si la comparaison des taux de détention reflète le recours à la prison dans les sociétés, le taux de prévenus [5] traduit plus spécifiquement la place de l’enfermement dans les procédures pénales. Dans ce cas, deux modèles traditionnels s’opposent. Le premier modèle, accusatoire, fondé sur l’habeas corpus et la common law propres aux pays anglo-saxons, est celui où la privation de liberté est réellement perçue comme une ultime solution. À ce titre, le taux de prévenus au Royaume-Uni n’est que de 17 % en 2008. Dans le second modèle, inquisitoire, l’enfermement est souvent utilisé comme un moyen de pression sur l’accusé afin qu’il reconnaisse ses torts. La France est aujourd’hui dans une position intermédiaire avec un taux un peu supérieur au taux médian du Conseil de l’Europe (27 %). Ce taux est en forte baisse depuis dix ans (31,5 % en 1999), le débat sur la présomption d’innocence ayant été très présent au cours des vingt dernières années, tant au moment de l’adoption de la loi du 15 juin 2000 qu’après l’affaire d’Outreau.

14La situation de l’Italie, qui a le taux de prévenus le plus élevé (55 %) des pays de l’Union européenne est spécifique. Si le nombre de prévenus a toujours été important (47 % en 1999), ce qui correspond à la situation en France au début des années 1980, la situation actuelle s’explique aussi par les récentes lois d’amnistie qui ont fait baisser le nombre des détenus condamnés. De fait, cette diminution du nombre de condamnés fait augmenter la proportion de prévenus au sein de la population carcérale.

15Enfin, l’analyse des motifs principaux de condamnation permet d’avoir une connaissance plus précise des crimes et délits sanctionnés. La France se démarque par la proportion de condamnés pour des actes de violences volontaires, ce qui est une évolution récente car les coups et blessures volontaires ne représentaient que 9 % des condamnations en 1999. Au début des années 2000, les principales causes de condamnation étaient les viols et agressions sexuelles (20 %). Le Royaume-Uni a connu une évolution similaire, alors qu’en Espagne et en Italie les infractions à la législation sur les stupéfiants sont restées la première cause de condamnation, dans des proportions identiques (plus de 33 % des condamnations). Cette surreprésentation des atteintes à autrui a des conséquences sur les actes de violences recensés en détention, qu’ils soient hétéro- ou auto-agressifs (violences entre détenus, suicides, automutilations).

En France, une situation bien spécifique

17De ce point de vue, la France est à part sur le continent européen. L’absence d’une réelle loi sur le service public pénitentiaire constituait, jusqu’à l’année dernière, une exception française, tandis que nos voisins européens avaient adopté leur loi pénitentiaire dès les années 1970, c’est-à-dire il y a plus de trente ans (1975 pour l’Italie, 1977 pour l’Allemagne et 1979 pour l’Espagne). La Belgique se trouvait dans une situation similaire à la France et elle n’a adopté, après un long processus de concertation, une loi pénitentiaire qu’en 2005. Cette question montre bien la place que peut avoir le système pénitentiaire au sein de la société, qu’il soit pleinement assumé comme un service public contribuant à la stabilité sociale ou qu’il reste à la marge du débat public.

18Il ne s’agit d’ailleurs pas uniquement d’une question législative. Si l’on compare les budgets alloués en 2007 aux administrations pénitentiaires [6], la France ne se situe plus dans une situation médiane comme c’était le cas pour les publics pris en charge. Le budget moyen alloué à la direction de l’administration pénitentiaire par habitant était de 34 € pour la France, contre 39 € en Belgique, 47 € en Italie et 62 € au Royaume-Uni. Seule l’Espagne avait un budget par habitant inférieur (22 €), mais dans ce budget n’est pas intégrée la sécurité périmétrique des établissements pénitentiaires assurée par la Guardia Civil. En 2007, cette même hiérarchie était reprise lorsque l’on comparait le coût d’une journée de détention : 55 € en Espagne, 77 € en France contre 112 € en Belgique, 124 € au Royaume-Uni et 149 € en Italie. Soit du simple au double.

19L’investissement budgétaire traduit la place des administrations pénitentiaires dans les sociétés occidentales. La « loi d’airain » chère à Robert Badinter – soit le fait que le corps social n’accepte pas que les détenus puissent mieux vivre que la catégorie sociale la plus défavorisée de la société – ne se vérifierait ainsi qu’en France et en Belgique. Ce point est d’autant plus paradoxal que les critiques sur les systèmes pénitentiaires les plus vives s’expriment dans ces deux pays où la surpopulation pénale reste importante.

20La question de l’adéquation du parc pénitentiaire à la politique pénale se trouve donc au cœur du bon fonctionnement des institutions pénitentiaires, car il n’est pas besoin de démontrer en quoi l’inadaptation des locaux et la surpopulation carcérale pèsent sur une bonne prise en charge des personnes détenues.

21Certains pays ont fait le choix d’augmenter fortement leur parc pénitentiaire pour accompagner une politique pénale répressive. Ce fut le cas des États-Unis dans les années 1980, c’est en partie le chemin suivi par l’Espagne et le Royaume-Uni depuis dix ans. Au Royaume-Uni, la capacité carcérale a augmenté de 43 % pour atteindre 149 places pour 100 000 habitants, tandis qu’elle augmentait de 26 % en Espagne pour atteindre le taux de 114 pour 100 000 habitants. Dans le même temps, la France voyait son parc pénitentiaire n’augmenter que de 4 %.

22La situation pénitentiaire française relève donc à la fois d’un problème de sous-capacité et de vétusté du parc pénitentiaire. Aujourd’hui la moitié des places de détention, a été construite avant 1910, mais, par l’effet de trois programmes immobiliers successifs (correspondant à la création de 30 000 places de détention depuis 1987), cette situation sera dépassée en 2012. À ce moment-là, la moitié des détenus sera hébergée dans un établissement mis en service depuis moins de vingt-cinq ans. Ces programmes immobiliers permettent une rénovation majeure du parc pénitentiaire sans entraîner, au-delà des adaptations nécessaires, une trop forte augmentation de nos capacités de détention.

23À l’issue du programme immobilier en cours, la capacité du parc pénitentiaire français sera ainsi de 64 000 places, soit 100 places pour 100 000 habitants, ce qui correspond à la moyenne européenne. Les gouvernements successifs ont ainsi justifié la construction de nouveaux établissements par l’objectif d’adapter les capacités de détention au nombre de détenus. Une telle politique immobilière permettra effectivement de faire disparaître la surpopulation apparente (densité pour 100 places) si le nombre de personnes incarcérées reste stable.

Les orientations de la politique pénitentiaire

24Si cette stabilité est le résultat des politiques pénales, il faut relever que le taux de détention de 100 pour 100 000 habitants reste élevé en comparaison des pays scandinaves et au regard des standards du Conseil de l’Europe. Le Conseil de l’Europe a d’ailleurs adopté, en 1999, une résolution à caractère réductionniste, c’est-à-dire prônant une vraie limitation du recours à l’incarcération [7].

25Sans que cette politique soit clairement affirmée et assumée, la situation de la France en 1999 s’inscrivait dans cette logique réductionniste grâce à une baisse des entrées en détention. Pour la première fois en vingt ans, la période de déflation carcérale entre 1996 et 2000 avait permis une adéquation apparente (la surpopulation était toujours présente) entre les capacités de détention (47 000 places) et le nombre de détenus (48 000). Toutefois, à la différence de la Finlande, dont l’exemple de politique réductionniste est éclairant, la France n’a pas adopté une politique pénitentiaire claire [8] et, lors des deux élections présidentielles de 2002 et 2007, les débats sur l’insécurité ont contribué à faire augmenter le nombre d’incarcérations et la population pénale.

26La recommandation du Conseil de l’Europe sur la surpopulation carcérale n’a pas réellement été suivie d’effets, ni en France, qui ne l’a pas diffusée, ni chez nos voisins européens, même si notre pays ne se trouve pas dans une situation équivalente à celle des États-Unis, contrairement à ce que prédisait Loïc Wacquant à cette même époque [9].

27Cependant, si la France ne se situe pas dans une logique réductionniste, elle n’a pas non plus adopté une politique de construction immobilière prospective, comme l’a fait le Royaume-Uni, c’est-à-dire en anticipant une future inflation carcérale. Les politiques françaises sont donc plus orientées, depuis 2000 et surtout la loi Perben II de mars 2004, vers le développement des aménagements de peine sous écrou (placement sous surveillance électronique, placement à l’extérieur, semi-liberté) et une volonté de rénover un parc pénitentiaire encore trop largement vétuste et inadapté (avec par exemple des dortoirs dans certaines maisons d’arrêt).

28La situation actuelle permet de conforter ces orientations, car la mise en service de nouveaux établissements ne s’accompagne pas d’une augmentation de la population détenue. En trois ans, plus de 7 000 places de détention ont ainsi été ouvertes alors que le nombre de détenus est plutôt orienté à la baisse (63 838 détenus au 1^er juin 2008 contre 61 656 au 1^er juin 2010). On ne peut pas pour autant parler de « déflation » pénitentiaire, puisque sur la même période les aménagements de peine sous écrou ont très nettement augmenté (+78 % en deux ans, de 4 829 personnes écrouées en aménagement de peine au 1^er juin 2008 à 8 597 au 1^er juin 2010).