Une stabilité exemplaire

1Contrairement à la République de Weimar, la République fédérale a joui jusqu’à présent d’une stabilité enviable. Les crises gouvernementales étaient rares et elles furent rapidement maîtrisées, soit par une dissolution prématurée du Bundestag (notamment en 1972 et en 2005 [1]), soit par la fameuse motion de censure constructive (ainsi en 1982, l’élection de Helmut Kohl en tant que chancelier pour remplacer Helmut Schmidt), soit simplement par le remplacement du chancelier par un membre du même parti (Konrad Adenauer par Ludwig Erhard en 1963, Willy Brandt par Helmut Schmidt en 1974). On ne compte que trois alternances : en 1969 avec l’élection du premier chancelier social-démocrate (Willy Brandt), en 1982 avec le retour de la cdu/csu aux leviers du pouvoir (élection de Helmut Kohl) et en 1998 avec la formation du premier gouvernement spd-Verts (chancelier Gerhard Schröder). À vrai dire, cette dernière alternance était la seule vraiment complète, car les autres étaient tempérées par la présence d’un même parti dans le gouvernement précédent comme au gouvernement suivant (le spd en 1969, le fdp en 1982). Tous les chefs de gouvernement appartenaient aux deux grands partis : la cdu et le spd ; ils ont occupé respectivement ce poste pendant trente-huit ans et demi et vingt ans et demi. Après presque soixante ans d’histoire de la rfa, Angela Merkel n’est que la huitième titulaire de ce poste. La longévité des chanceliers et la stabilité politique extraordinaire sont soulignées par le fait que deux d’entre eux (Adenauer et Kohl) ont exercé à eux seuls pendant trente ans la responsabilité politique.

2Le fondement de cette stabilité n’est pas en premier lieu la Loi fondamentale car elle ne contient guère d’articles relevant d’un « parlementarisme rationalisé ». La disposition la plus connue est la motion de censure constructive. Utilisée seulement deux fois (en 1972, sans succès, et en 1982), il ne faut pas en surestimer les effets. À la différence de la V^e République, le chef de l’État ne peut pas contribuer à la stabilité politique car le Bundespräsident est pratiquement dénué de tout pouvoir politique.

3C’est le système des partis, formé dans les années 1950, qui a engendré cette stabilité et qui en est encore aujourd’hui le fondement. Malgré un système électoral proportionnel, corrigé par la clause de 5 %, le processus de concentration du système de partis a fait de rapides progrès. En 1961 déjà, trois partis seulement – la cdu/csu, le spd et le fdp – sont représentés au Bundestag [2]. La cdu/csu et le spd réunissent entre 85 % et 90 % des voix. Ils comptent de nombreux membres [3], ont de bonnes ressources financières (subvention d’État, dons privés, cotisations d’adhérents) et disposent d’une organisation puissante. Au Bundestag la discipline de vote est fort élevée.

4Lors des élections de 1983, le système tripartite s’élargit avec l’entrée des Verts au Parlement. Cette évolution n’entraîne pas une déstabilisation du système politique, mais contribue « seulement » à éloigner pour longtemps du pouvoir le spd, affaibli par la naissance des Verts et par des querelles internes. La réunification donne naissance à un nouveau parti, le pds, essentiellement héritier de la sed – parti communiste « officiel » de la défunte rda. Toutefois sa représentation au Bundestag est trop faible pour empêcher la formation d’une majorité entre les autres partis : majorité de droite avec la cdu/csu et le fdp jusqu’en 1998 ; majorité de gauche ensuite entre le spd et les Verts. Ces derniers avaient entre-temps adouci leurs positions politiques, initialement très radicales, à tel point qu’ils sont devenus un partenaire pour le spd. Les élections de 2002 paraissent mettre fin à l’existence du pds, puisqu’il échoue au niveau de la barre des 5 % [4]. Toutefois, le parti revient, sous le nom de « Parti de gauche », en 2005. Il gagne 8,7 % et dispose de 54 députés. Les coalitions traditionnelles entre l’un des deux grands partis et l’un des deux petits n’est arithmétiquement plus possible. Puisque tous les autres refusent de former une coalition de gouvernement avec ce parti, considéré comme populiste, démagogique ou même communiste, que les Verts n’acceptent pas de faire partie d’un gouvernement avec la cdu (pour former un gouvernement « noir-jaune-vert ») et que le fdp ne veut pas former une alliance avec le spd (coalition « rouge-jaune-vert »), la seule possibilité pour aboutir à un gouvernement majoritaire est la grande coalition entre la cdu/csu et le spd [5]. C’est la première fois dans l’histoire de la République fédérale que cette formule est considérée comme inéluctable [6]. Faut-il en déduire qu’un tel gouvernement deviendra la règle et que des majorités cdu/csu-fdp ou spd-Verts seront l’exception ? Un gouvernement au sein duquel les deux partenaires, de force égale, tendent à se paralyser mutuellement, empêchant une opposition forte pourtant nécessaire dans une démocratie ? Ou bien le nouveau parti de la gauche radicale, qui s’appelle tout simplement La Gauche, va-t-il disparaître ? Ou alors devenir un jour plus « sage », plus « fréquentable », comme l’ont fait les Verts ?

L’Agenda 2010 et ses suites

Le dilemme du spd

13De tous les partis, c’est le spd qui souffre le plus de la montée de La Gauche. Elle s’affaiblit, car le nouveau parti lui « vole » des électeurs [14]. De ce fait la coalition spd-Verts perd en 2005 sa majorité au Bundestag. Ces deux partis, alliés traditionnels, n’arrivent pas non plus à conquérir une majorité aux dernières élections régionales en Hesse, en Basse-Saxe et à Hambourg. Trois possibilités théoriques s’offrent au spd pour regagner une perspective gouvernementale, outre celle de devenir le « numéro deux » d’une grande coalition : soit reprendre à La Gauche la plus grande partie des électeurs-transfuges et la faire passer ainsi sous la barre des 5 % ; soit trouver un troisième partenaire, le fdp ; ou alors accepter La Gauche comme partenaire possible. Toutes ces voies de sortie sont problématiques et posent le spd devant un dilemme stratégique.

14Pour regagner les électeurs qui sont passés à La Gauche, le spd devrait s’orienter nettement à gauche et abandonner la politique qu’il a conduite au gouvernement depuis 1998 et surtout à partir de 2003. La cdu/csu et le fdp lui reprochent déjà un tel virage à gauche. Ce reproche est-il justifié ? Il est vrai qu’avec le nouveau programme, voté au congrès de Hambourg le 28 octobre 2007, le parti infléchit son discours vers la gauche par rapport aux « Principes » d’avril 2006 qui devaient justement préparer le nouveau programme, mais aussi par rapport à une première version du programme présentée en janvier 2007. Les « Principes » étaient inspirés par les « modernistes » autour de Matthias Platzeck, président du parti jusqu’au mois d’avril 2006 [15] et courageux défenseur de l’Agenda 2010 contre les attaques du pds. Leur tonalité novatrice, le choix des mots phares (« démocratie sociale », « État social préventif ») et le contenu étaient de nature à fournir à la politique de l’Agenda son fondement programmatique. Le programme voté à Hambourg retombe dans un vocabulaire plus traditionnel (« socialisme démocratique » au lieu de « démocratie sociale »), redevient plus étatique et prône un État-providence assez classique. Les phrases les plus « iconoclastes » des « Principes » sont atténuées, voire rayées. Le virage à gauche est accompagné par quelques corrections de l’Agenda afin de lui donner une coloration plus sociale. La nouveauté la plus visible est la revendication d’un salaire minimum général, qui n’existe en Allemagne que dans quelques branches. Mais il n’est pas du tout certain que le nouveau programme suffise au spd pour redevenir, aux yeux des couches populaires, le parti de la justice sociale.

15Toutefois, ce fléchissement n’a pas eu le résultat escompté. Les élections régionales de janvier et février 2008 furent loin d’être triomphales pour le spd, et La Gauche franchit partout la barre des 5 %. Le spd devrait donc aller plus loin dans sa réorientation, revenir sur l’essentiel de l’Agenda (notamment les réformes du marché du travail), mais cela le déchirerait. L’aile droite du parti et la direction reste majoritairement attachées à la politique de l’Agenda, notamment les ministres Frank-Walter Steinmeier (Affaires étrangères) et Peer Steinbrück (Finances), également vice-présidents du spd, ainsi que Peter Struck, président du groupe spd au Bundestag. Kurt Beck, le président du parti, a mis en relief les succès de l’Agenda, mais souligne cependant qu’il faut y apporter des corrections à caractère social.

16La deuxième option (théorique) : refaire l’alliance sociale-libérale des années 1970 avec le fdp exigerait au contraire de s’en tenir strictement à la politique de l’Agenda ou encore de la renforcer. Même si l’aile droite du spd et la majorité de la direction y seraient prêtes [16], une telle décision sera difficile à avaler pour le parti. De plus, les premiers signes de plus de flexibilité de la part du fdp sont encore trop timides. Son partenaire préféré reste de toute façon la cdu/csu. Une coalition rouge-vert-jaune [17] semble donc très improbable.

17Reste la dernière possibilité, la plus discutée actuellement, à savoir essayer de former une alliance avec La Gauche. La discussion de ce problème épineux doit distinguer le Bund (le niveau fédéral) et les Länder et, aussi, les Länder de l’ancienne rda et ceux de l’ancienne rfa. Au Bundestag, une majorité de gauche, incluant La Gauche, existe déjà, mais c’est une majorité purement arithmétique et non pas politique. Les positions en politique étrangère et de défense, en politique économique et financière entre La Gauche et le spd sont incompatibles [18]. Par conséquent, aucune tentative de former une coalition englobant toute la gauche ne fut entreprise après les élections de 2005. Actuellement, toute alliance avec La Gauche est exclue au niveau fédéral (résolution du comité directeur du spd du 25 février 2008). Le président du parti l’exclut même « loin au-delà de 2009 ».

18En revanche le spd et le pds/La Gauche ont déjà gouverné ensemble dans les nouveaux Länder [19] et ils gouvernent la ville de Berlin (qui est en même temps un Land) depuis 2002. À Berlin, La Gauche se montre très pragmatique, elle est prête à faire des compromis douloureux et participe à une politique financière restrictive, ce qui va à l’encontre de son programme. Tout autre est la situation dans les Länder de l’ancienne rfa. Là, ce n’est pas le pds avec un personnel politique « sérieux » qui est le fondement de La Gauche, mais le wasg. Or c’est un parti purement protestataire dont le personnel politique est peu expérimenté et au sein duquel se trouvent pas mal de gauchistes, d’altermondialistes et de membres du dkp, parti communiste fort orthodoxe [20]. Il paraît plus difficile de former avec eux un gouvernement et de tenir une politique sérieuse. Après bien des débats, des tergiversations, ainsi que les maladresses du président Kurt Beck, la direction du spd a décidé de laisser le champ libre aux fédérations des Länder (Landesverbände) [21]. Puisque une alliance avec La Gauche s’avère dans plusieurs Länder être la seule perspective de parvenir au pouvoir pour le spd, bon nombre de présidents des fédérations régionales inclinent à une telle alliance [22]. Les adversaires d’une ouverture vers La Gauche avertissent que le spd perdra des électeurs du centre, indispensables à une majorité, et surtout qu’on lui déniera sa qualité de parti de gouvernement. Il est vrai que le spd n’a pas encore déclaré, avant une élection, qu’il était prêt à former une coalition avec La Gauche ou à accepter son « soutien sans participation ».

19Peut-on attendre d’une politique qui essaie d’associer La Gauche aux responsabilités du pouvoir, au niveau régional pour commencer, que ce parti décrive une évolution semblable à celle des Verts ? À l’origine, les Verts préconisaient aussi une politique qui les excluait de toute participation à un gouvernement fédéral. Après plusieurs coalitions avec le spd dans les Länder (la première en Hesse en 1985, avec Joschka Fischer), ils modérèrent leurs idées politiques à tel point qu’en 1998 le premier gouvernement fédéral spd-Verts devint possible. Toutefois les différences entre les Verts, d’une part, et La Gauche, d’autre part, sont très importantes et on ne peut pas, à l’heure actuelle, pronostiquer une évolution de La Gauche comparable à celle des Verts.

Le système de partis allemand en mouvement

20Jusqu’aux élections 2005, le système de partis se divisait en deux camps bien séparés : la gauche avec le spd et les Verts, et la droite avec la cdu/csu et le fdp. Pendant une phase relativement brève, de 1969 à 1982, le fdp a pratiqué un libéralisme de gauche et gouverné avec le spd. Depuis 1961, le modèle de coalition est resté toujours le même : puisque aucun parti n’a obtenu la majorité absolue des sièges au Bundestag, l’un des deux grands partis – cdu/csu ou spd – a formé une coalition avec l’un des deux petits, le fdp ou, à partir des années 1990, les Verts [23]. Ces gouvernements furent extrêmement stables et la politique allemande n’a pas connu de vraies ruptures, mais seulement des évolutions. Même s’il y avait alors une politique nouvelle, comme la politique à l’Est de Willy Brandt en 1969, les gouvernements succédant à une alternance ne l’ont pas abandonnée. Les partis décidaient avant l’élection quelle serait la prochaine coalition. Ainsi l’électeur savait à quoi s’en tenir : en choisissant un des quatre partis, il choisissait aussi en connaissance de cause le futur chancelier et la « couleur » politique du gouvernement. En 2005, le succès de La Gauche a empêché qu’un des deux camps obtienne la majorité. La seule issue possible était la grande coalition que la très grande majorité des électeurs de la cdu/csu comme du spd ne souhaitait pas. Le même blocage se renouvelle après les élections en Hesse en janvier 2008. Mais désormais la grande coalition n’y offre plus de sortie de secours, puisque la cdu et son ministre-président Roland Koch représentent l’aile droite du parti, tandis que le spd hessois est orienté clairement à gauche. Le fdp s’était nettement engagé à côté de la cdu et n’était pas prêt à virer de bord et à participer à un gouvernement avec le spd et les Verts. La seule possibilité serait un gouvernement spd-Verts, toléré par La Gauche, mais qui devrait participer à l’élection du ministre-président. Toutefois, la présidente du spd avait formellement exclu l’idée de cette nouvelle formule… Une tentative fut tout de même entreprise, mais elle avorta [24].

21La classe politique comme les électeurs doivent s’habituer au fait qu’il y aura dorénavant cinq partis au Bundestag ainsi que dans beaucoup de Landtage [25]. Si les partis continuent de se regrouper comme ils l’ont fait dans le passé – camp de gauche avec le spd et les Verts, camp de droite avec la cdu/csu et le fdp – et si La Gauche est mise en quarantaine au niveau fédéral et dans les Länder de l’ancienne rfa, il ne restera souvent que la grande coalition pour solution.

22Pour se sortir de cette impasse, on pourrait décider de changer le système électoral, ce qui serait possible par l’adoption d’une simple loi, le système électoral n’étant pas inscrit dans la Loi fondamentale. La meilleure solution pour être certain d’obtenir chaque fois la majorité aux parlements est le système majoritaire. Évidemment, les petits partis y sont très opposés et il est hautement improbable que la cdu/csu et le spd se mettent d’accord pour voter une telle loi [26]. L’autre possibilité serait de modifier l’actuel système électoral, qui est un système proportionnel, en un système mixte. Dans ce cas, la moitié des députés serait élue – comme c’est le cas aujourd’hui – selon le système majoritaire « à l’anglaise », tandis que la proportionnelle concernant les listes (avec la clause des 5 %) ne s’appliquerait qu’à l’autre moitié [27]. Il en résulterait que les petits partis verraient le nombre de leurs députés réduit de moitié, tandis que la cdu/csu et le spd auraient sensiblement plus de parlementaires. Ce système faciliterait, mais ne garantirait pas une majorité aux coalitions de droite ou de gauche (sans La Gauche) [28]. Puisque le changement du système électoral est considéré en Allemagne comme une tentative malhonnête pour se débarrasser de la représentation parlementaire d’un parti, quel qu’il soit, tout changement est hautement improbable.

23La classe politique doit donc trouver d’autres solutions pour éviter dorénavant les blocages comme ceux intervenus en 2005 au niveau fédéral et en 2008 en Hesse. La solution est probablement l’assouplissement de la structure du système, assez rigide, en deux camps. Cet assouplissement a déjà commencé. Ce sont les Verts qui font figure de précurseurs. À Hambourg, ils ont formé, en mai 2008, une coalition avec la cdu (de tendance libérale), le premier gouvernement de ce genre dans un Land [29]. De plus, ils ont déclaré vouloir renoncer, avant les prochaines élections au Bundestag (en 2009), à une Koalitionsaussage, c’est-à-dire qu’ils ne veulent plus se lier à un autre parti à l’avance (comme ils ont pu le faire en 1998 et en 2003 en faveur du spd). La constitution d’un gouvernement cdu/csu-fdp-Verts, qui n’était pas encore possible en 2005, pourrait donc en principe se réaliser, surtout si l’expérience réussit à Hambourg. La cdu, dont l’aile libérale sort renforcée des dernières élections régionales, ne paraît plus être effrayée par la perspective d’accepter une telle coalition [30]. Elle pourrait augmenter avantageusement ses chances de gouverner sans être contrainte à entrer dans une grande coalition.

24Le fdp a également, mais de façon plus prudente, fait comprendre qu’il pourrait éventuellement se lier à un autre parti qu’à la cdu/csu. Depuis 1983, il a toujours fait une Koalitionsaussage en faveur de la cdu/csu et il ne gouverne plus dans aucun Land avec le spd. Puisque les différences avec le spd sur les questions économiques, financières et sociales sont considérables, les difficultés à former une telle coalition, surtout au niveau fédéral, paraissent plus grandes que celles de la cdu/csu avec les Verts. Il sera aussi assez difficile de réunir une majorité tant que le spd ne dépassera pas la barre des 30 % [31].

25Le spd est le plus affecté par ce mouvement et semble en être le grand perdant. Il ne sera plus le seul partenaire possible pour les Verts, et le fdp semble, du moins provisoirement, un partenaire assez incertain. Il ne reste que La Gauche, mais avec laquelle le spd exclut toute coalition en 2009 (et même, selon son président Beck, bien au-delà). Ce scénario n’est guère réjouissant. La situation du spd s’aggrave encore si l’on tient compte des leaders – et donc chanceliers putatifs – de la cdu et du spd, à savoir Angela Merkel et Kurt Beck. Dans le cas (hypothétique) d’une élection directe du chancelier, Angela Merkel serait réélue facilement, car 81 % des électeurs considèrent qu’elle fait du bon travail ; 57 % voteraient pour elle, tandis que seulement 14 % pensent que le président du spd ferait un bon chancelier. Kurt Beck, pour sa part, ne paraît pas avoir encore acquis une dimension nationale. D’où des discussions dans le spd sur le choix du meilleur candidat pour les élections de 2009, qui resteront de toute façon très difficiles à gagner pour le spd.

26L’électeur perd de son influence si le jeu est plus ouvert, avec la présence de cinq partis, car il ne choisirait plus de façon indirecte la coalition gouvernementale. Cela peut d’ailleurs entraîner une baisse de la participation électorale qui n’est déjà plus très élevée.

La fin de la stabilité de la démocratie allemande ?

27La crainte se fait déjà sentir outre-Rhin que l’évolution du système des partis, notamment la montée de La Gauche, pourrait avoir des effets néfastes sur la stabilité extraordinaire, et très appréciée par les Allemands, de la démocratie. Sans doute le modèle « classique » de coalition – un grand parti et un petit – ne sera probablement plus la règle. Depuis 2005, on peut déjà observer, au niveau fédéral et dans beaucoup de Länder, qu’il faudrait souvent former, si l’on veut éviter une grande coalition, une coalition tripartite. Or il est plus difficile de s’accorder sur les compromis nécessaires entre trois partenaires qu’entre deux. Ces coalitions seront plus fragiles et présentent un danger réel de se disloquer pendant une législature. Le gouvernement allemand n’a pas les moyens de discipliner sa majorité comme c’est le cas en France avec le vote bloqué ou l’article 49-3 de la Constitution [32]. Un parti sera d’autant plus disposé à quitter le gouvernement qu’une alternative plus avantageuse se profilera. Dans un système qui ne connaît plus une distinction très nette entre deux camps adverses et dans lequel les partis, notamment les petits comme le fdp et les Verts, montrent plus de flexibilité qu’auparavant, une telle alternative est plus simple à trouver que dans un système bipolaire. Pourtant, il ne faut pas en exagérer les dangers potentiels : la deuxième démocratie allemande ne retombera pas dans l’instabilité de la République de Weimar et elle ne suivra pas non plus l’exemple de la IV^e République ni de la République italienne.