Le rapprochement démographique

4Il serait illusoire d’écrire que ces schémas caricaturaux ont disparu, mais coupable de ne pas souligner leur effacement rapide. La démographie fournit comme souvent le fondement des logiques d’évolution. Jusqu’à la fin des années 70, les oppositions de dynamismes étaient simples entre Paris et sa région. La commune centrale vieillissait, perdait des habitants au rythme de 25 000 à 30 000 personnes par an, et finissait même, par métamorphisme de proximité, à transmettre cette tendance au déclin aux banlieues les plus proches, notamment dans les Hauts-de-Seine. Inversement, toute la périphérie bénéficiait du desserrement des habitants et des logements : la couronne interne, promue par les « pôles restructurateurs » de banlieue et la création des préfectures franciliennes (Créteil, Bobigny), les villes nouvelles, reconverties en bastions avancés de l’agglomération après avoir été pensées en noyaux d’urbanisation autonomes et, de façon plus diffuse et plus lointaine, toutes les franges périurbaines de la région.

5Vingt ans après, tout a changé. La périurbanisation s’est essoufflée, en dépit de tous ceux qui continuent à croire que la maîtrise de l’urbanisation et le « mitage » de l’Île-de-France sont les grands défis régionaux en ce début de xxi^e siècle. Simultanément, Paris, suivi en cela d’ailleurs par les Hauts-de-Seine, a considérablement ralenti ses pertes démographiques (environ 3 000 habitants par an au cours de la dernière période intercensitaire 1990-1999), regagnant même de la population dans les arrondissements de l’Est, en restructuration urbaine ou en embourgeoisement rapide (XVIII^e, XIX^e, XX^e, XII^e). Les structures d’âge se rajeunissent. S’il y a toujours un peu moins d’enfants à Paris (en 2002, 19,3 % de la population a moins de 20 ans, contre 26,3 % en Île-de-France) et un peu plus de personnes âgées (18,8 % et 16 % respectivement), le nombre de jeunes adultes y est beaucoup plus élevé : 36 % de 20 à 40 ans, contre 31,1 % dans la région.

6En fait, la Ville de Paris préfigure et amplifie des mécanismes démographiques qui sont désormais ceux de toute l’Île-de-France. Le ralentissement de la croissance, très sensible dans les années 90 après la flambée de la décennie 80, est heureusement freiné par l’importance de la natalité, conséquence elle-même de la jeunesse de la population : à Paris, le solde naturel est près du double de la moyenne nationale. Mais Paris, comme l’ensemble de la région, y compris maintenant ses périphéries les plus lointaines (la Seine-et-Marne), souffre d’un déficit migratoire croissant, et fonctionne comme une énorme pompe, aspirant de jeunes habitants en quête de formations et de premiers emplois et refoulant en plus grand nombre actifs plus âgés autant que retraités. Ces mobilités différentielles sanctionnent les performances régionales en termes universitaires et même de recrutements initiaux. Elles n’en sont pas moins préoccupantes pour l’avenir de la capitale : même si le dynamisme ne se mesure plus à l’aune de la croissance démographique, le manque d’attractivité global de l’Île-de-France est une donnée inquiétante.

Les solidarités économiques

7La même conclusion pessimiste pourrait s’établir pour le bilan économique des évolutions récentes. Certes, le lent glissement centrifuge de l’emploi, ou les transferts de la désindustrialisation à la tertiarisation, sont des mécanismes inscrits de longue date dans la géographie et l’activité parisiennes. Ainsi, la perte de 160 000 ou 200 000 emplois, selon les sources, pour la Ville de Paris au cours des années 90, pour mutilante qu’elle soit pour les finances municipales et la situation du chômage au cœur de la capitale (les arrondissements parisiens atteignent presque les records de la Seine-Saint-Denis), doit être resituée dans un environnement plus large. Paris perd de l’importance relative en Île-de-France, mais n’en représente pas moins la plus grande concentration régionale de l’activité, avec plus d’un tiers des emplois totaux. Au surplus, en masses absolues sinon en tendance, c’est la périphérie proche (les Hauts-de-Seine sur l’axe Issy-les-Moulineaux-La Défense, la Seine-Saint-Denis, de Bagnolet à la Plaine de France, autour du Grand Stade) qui a le plus bénéficié de ces déplacements de l’initiative et de l’implantation active. L’observation ne doit pas être victime de l’artificialité et de la rigidité de la trame administrative et statistique : le dispositif économique de la capitale française reste encore largement central, au cœur de l’Île-de-France.

8L’inquiétude est ailleurs et unifie les destins régionaux. L’incapacité française, désormais avérée, de parvenir à des créations nettes d’emplois dans le cadre du déclin des activités secondaires et de la montée des services, apparaît exacerbée dans la région-capitale. De mars 2001 à mars 2002, l’industrie et la construction ont perdu encore 70 000 postes de travail en Île-de-France sur quelque 900 000 emplois dans le secteur. Dans le même temps, le tertiaire est resté stable (4 180 000 actifs occupés). Ce que l’industrie perd, les services ne le regagnent plus, et ce que Paris voit partir, la banlieue n’en récupère plus qu’une partie.

9C’est la double peine géographique et économique du fonctionnement parisien : une épuration forcenée de l’emploi par le haut et par la productivité, qui élimine les activités de productions et de services de faibles qualifications, mais de fortes mobilisations sociales, nécessaires à la qualité de vie des populations ; le renchérissement foncier qui spécule sur le coût et la rareté de l’offre immobilière d’entreprise plus que sur le dynamisme de l’emploi. Une récente étude de l’INSEE a bien montré ce cercle vicieux de l’équation de la capitale. Sur 5 millions d’emplois en Île-de-France, 800 000 seulement peuvent être qualifiés de « métropolitains » (recherche-développement, cadres publics et privés de haut niveau). En proportions, c’est près de deux fois plus que dans la région lyonnaise, la première métropole provinciale française. Mais, dans la dernière décennie, cette capacité créative a été incapable, contrairement aux grandes villes régionales, de stimuler l’attractivité démographique et la croissance de l’emploi banal, qui forme les gros bataillons des actifs. Cette impuissance de l’excellence scelle aussi un peu plus les solidarités régionales.

L’agglomération métropolitaine

10Plus encore qu’une région métropolitaine, la capitale française reste une agglomération concentrée au milieu d’espaces démographiquement et économiquement déprimés. 100 km² pour la Ville de Paris, 2 700 pour l’« unité urbaine » statistique en 1999 sur un total francilien de 12 000 km², la capitale française apparaît par sa compacité et sa continuité bâtie, un cas unique en Europe, et peut-être dans le monde. Sur un territoire physique de quelque 50 à 60 km de diamètre, de ville nouvelle à ville nouvelle, dont l’imagerie satellitaire montre bien les limites franches, s’agglutine une extraordinaire accumulation de population, d’emploi et de richesse. C’est elle qui rend compte au premier chef du positionnement exceptionnel de la région Île-de-France dans ce sous-ensemble continental développé que constitue sur la planète l’Europe occidentale. C’est dans cette agglomération métropolitaine que se rassemblent 10 millions d’habitants sur 11,5 millions de Franciliens, 4,5 millions d’actifs sur les 5 millions de la région, et que s’élabore la quasi-totalité de la deuxième concentration économique de l’Europe, talonnant de près Londres (395 milliards d’euros de PIB contre 413 en 1999), mais devançant nettement la capitale anglaise pour la richesse par habitant (33 600 euros annuels contre 31 000).

11Quels que soient la diversité des formes et des environnements urbains, les déséquilibres géographiques de l’activité et de la résidence entre l’Est et l’Ouest, et la montée de l’exclusion sociale, l’unité de l’agglomération centrale dense transcende toutes les différenciations du territoire francilien. Elle imprime sa marque sur le marché du logement – aussi bien sur l’offre et la production, à travers les coûts fonciers, que sur la demande des ménages, par la solvabilité et les modes de vie –, sur le marché de l’emploi, pour toutes les catégories de salariés et, évidemment, sur les configurations de la mobilité et des transports urbains. Dans une large mesure, la trame des voies rapides et le réseau de RER tracent les contours de cette unité géographique centrée autour de Paris, au même titre que les résultats inattendus des élections de mars 2004 placent les arrondissements parisiens en leaders de la majorité de gauche au Conseil régional. Physiquement et politiquement, Paris entraîne l’Île-de-France, mais l’Île-de-France n’est pas Paris. C’est bien là le paradoxe et l’extravagance.

L’emboîtement institutionnel

13Un État, une Région, huit départements – dont l’un, Paris, est aussi une municipalité –, 400 communes dans l’unité urbaine de la capitale, n’ont jamais fait un pouvoir d’agglomération. Cette arithmétique simple devrait être rappelée à tous les responsables politiques, si chacun n’avait de bonnes raisons de revendiquer sa légitimité. Le gouvernement de la République souligne qu’il ne peut se désintéresser des affaires de la capitale nationale d’autant que les investissements y sont trop lourds pour que le budget de l’État ne soit pas sollicité et donc sa responsabilité engagée. La Région, toutes majorités confondues, prétend, bien au-delà de son autorité incontestée sur la construction et l’entretien des lycées, à la conduite de l’avenir économique de la métropole, au nom de l’argument rebattu sur la taille critique des entités territoriales dans la compétition européenne. Les départements, découpés artificiellement en 1964, se sont inventé peu à peu, en quatre décennies, une identité. Charles Pasqua n’y a pas été pour rien dans son ancien fief des Hauts-de-Seine. Être immatriculé dans le 9-3 (la Seine-Saint-Denis) finit par être un signe de ralliement, plus que de stigmatisation. Les communes ne sont pas en reste, qui, au-delà des compétences d’urbanisme que leur confère la loi, se trouvent confortées par le réel attachement au local des Franciliens, d’autant plus ferme qu’ils sont portés vers le mondial par leurs occupations et leurs loisirs. D’ailleurs, dans les municipalités les plus importantes, sans compter Paris (Boulogne, Issy-les-Moulineaux, Saint-Denis), quelques grands barons se chargent de rappeler qu’ils sont incontournables. Il n’y a donc aucune coïncidence entre le territoire fonctionnel de l’agglomération et le découpage administratif.

14La rédaction laborieuse en cinq ans, de 1989 à 1994, du Schéma directeur d’aménagement et d’urbanisme, toujours en vigueur, est la triste illustration de cette cacophonie des pouvoirs. Le document, dont beaucoup des prévisions démographiques et économiques ont été infirmées par les évolutions réelles, faisait du polycentrisme l’axe fort du développement régional. Sans méchanceté, on ne peut mieux souligner combien la recherche patiente du consensus mou aboutit à un contresens sur le patrimoine génétique de l’agglomération métropolitaine. En comparaison, et sans révérence particulière pour le jacobinisme ou le gaullisme, le SDAURIF [Schéma directeur d’aménagement et d’urbanisme de la région Île-de-France] de 1965, pensé en six mois par une courte équipe autour de Paul Delouvrier, s’est révélé d’une pertinence et d’une efficacité remarquables (RER, villes nouvelles), malgré le retournement des conjonctures de population et d’économie. La géométrie des institutions conditionne rarement la clairvoyance des politiques.

Une intercommunalité faible

15Pendant longtemps, ces insuffisances de la décentralisation française n’ont guère été compensées, en Île-de-France, par une intercommunalité dynamique. Il y a dix ans encore, si l’on excepte les villes nouvelles, la carte des syndicats de communes était à l’inverse des densités démographiques et économiques. Les espaces ruraux et agricoles accueillaient encore la majorité des coopérations pour des fonctions élémentaires et techniques : adduction d’eau, ramassage d’ordures, piscines ou équipements sportifs. Mais grandes et petites communes urbaines étaient trop jalouses de leurs prérogatives nouvellement reconnues pour les partager. Depuis, la prise de conscience accrue des solidarités territoriales et la loi Chevènement sur l’intercommunalité ont accéléré les collaborations. Aux franges mêmes de Paris, trois « communautés d’agglomération » (Plaine Commune, Val de Bièvre, Arc de Seine), deux « territoires de projet » (ACTEP – Association des collectivités territoriales de l’Est parisien –, Seine Amont au sud-est) ont mis en place des formes inégalement avancées d’intégration. Symboliquement, elles sont plus présentes au nord et à l’est de l’agglomération centrale, reproduisant les déséquilibres de la répartition de l’emploi et des difficultés urbaines. Depuis l’arrivée au pouvoir municipal en 2001 de Bertrand Delanoë, la mairie de Paris a fait un louable effort d’ouverture sur la banlieue en signant avec persévérance des contrats bilatéraux avec les collectivités de différentes échelles qui l’entourent (Montreuil ou le Val-de-Marne). Mais ces avancées sont-elles à la mesure des enjeux métropolitains et de leur urgence ?

16L’interrogation est d’autant plus troublante que ni l’opinion ni les élus ne paraissent avoir une conscience claire des périls des dysharmonies actuelles. En 1998, quand le député-maire d’Orléans de l’époque, Jean-Pierre Sueur, remet au Premier ministre ses « 50 propositions pour la ville », la plus importante est sans conteste le pouvoir d’agglomération, qui recadre la décentralisation à l’échelle de la ville. On n’en est que plus surpris de le voir exclure de son bénéfice la région-capitale, sous le curieux prétexte – au moins syntaxique – qu’il n’était pas facile d’y découper les agglomérations [sic]. En fait, derrière cette exclusion regrettable, se cachent à nouveau la raison d’État et les notables régionaux. L’État, qui seul pourrait imposer, comme pour le Grand Londres, une institution supramunicipale, ne se montre pas empressé de voir se dresser devant lui un contre-pouvoir puissant. Les notables, eux, craignent toujours l’emprise de Paris sur une vaste communauté urbaine.

Une gouvernance technocratique

17Comme toujours, l’échec de la démocratie fait le lit de la technocratie. Par la complexité de ses problèmes et le décalage de ses échelles géographiques, la métropole parisienne est un lieu privilégié d’exercice du développement durable et de la gouvernance urbaine. Notions généreuses et vagues qui satisfont à la fois les aspirations participationnistes et localistes légitimes des populations et le souci de respectabilité, sinon de responsabilité, des acteurs non institutionnels (associations, syndicats, entreprises publiques ou privées). Dans ce mariage de circonstance, les médiateurs urbains (universitaires et techniciens réunis dans les « nouveaux métiers de la ville ») sont des entremetteurs obligés et des témoins souvent complaisants.

18Deux exemples suffisent à illustrer ici cette présentation un peu chargée. La gestion des logements sociaux franciliens est un levier d’action considérable, à la hauteur de la politique de l’habitat dans toute ville et du volume qu’ils occupent dans la capitale : 1 million d’unités, le quart du parc de résidences principales, contre un sixième dans l’ensemble national. Or l’affectation des attributaires, les grands équilibres financiers, les modalités de la vie quotidienne, et plus largement la destinée de ce segment essentiel de l’offre immobilière (constructions, réhabilitation, démolition) se règlent dans une « boîte noire », où représentants de l’État, élus locaux et « bailleurs sociaux » se livrent à de savants, et souvent mystérieux, équilibres. Situation exorbitante, justifiée par la crise exceptionnelle et l’urgence des années 50, mais que rien ne légitime plus aujourd’hui. Dans les quartiers les plus difficiles, les habitants les moins favorisés sont des administrés et des gérés avant d’être des citoyens décideurs.

19La même démonstration pourrait se faire pour les transports dans l’agglomération. Les grands choix stratégiques de réseaux, comme la politique tarifaire, sont décidés au sein d’un organisme paritaire, le STIF, dont le sigle développé est à lui seul un programme : Syndicat des transports de l’Île-de-France. Présidé par le préfet de région, avant de l’être par le président du Conseil régional, l’instance regroupe élus, représentants de grandes entreprises de transports publiques et privées, dont la RATP et la SNCF, et les usagers. C’est en son sein que les options lourdes sont engagées : à la fin des années 90, abandon – provisoire ? – d’une voie circulaire ferrée en petite couronne, ORBITALE, au profit de segments de lignes de tramways, jugées moins onéreuses et plus structurantes pour le tissu urbain. Il ne s’agit pas ici de discuter le choix technique, mais de s’interroger sur les modes d’exercice du pouvoir : l’agglomération existe ; équilibres et dysfonctionnements sont suffisamment scrutés ; des projets sont portés, qui mériteraient débat public ; mais qui décide et tranche en dernière analyse ? C’est la question fondamentale de toute démocratie, représentative ou participative.

De l’impossible « Grand Paris » aux « territoires institutionnels de projets »

21La tentation intellectuelle évidente est de passer en force et d’imposer une surpramunicipalité, élue au suffrage direct, à la dimension de l’agglomération métropolitaine actuelle. Aujourd’hui encore, même si tous s’en défendent, certains en caressent le rêve à terme, imposé d’en haut, ou inspiré d’en bas par la maturité des acteurs. Disons immédiatement que, pour séduisante que soit l’hypothèse, elle apparaît illusoire. Paul Delouvrier a certainement laissé échapper au milieu des années 60 la seule perspective qui pouvait lui donner corps. Actuellement, ni l’État, ni les élus locaux, ni, surtout, la population ne sont prêts à comprendre et à mettre en œuvre cette voie régalienne. Ce serait ajouter à la pyramide des pouvoirs, déjà bien lourde en Île-de-France, un étage intermédiaire supplémentaire dont nul ne garantirait la pérennité des contours géographiques, puisque l’agglomération continue à s’étendre à ses franges, ni la nécessité ubiquiste, car tous les problèmes ne requièrent pas l’autorité de l’ensemble métropolitain. Il est donc nécessaire de réfléchir à des structures de décision aussi flexibles que la gouvernance, mais plus légitimes au regard de la démocratie et du respect du citoyen.

22Ainsi, grâce à la singularité des problèmes métropolitains, peu à peu, se fait jour dans la philosophie politique francilienne la notion de « territoire institutionnel de projet ». De quoi s’agit-il ? D’un espace de programmation qui n’est pas défini a priori et de façon pérenne par la carte administrative et institutionnelle, mais dont l’étendue et la durée sont déterminées par la nature du dessein recherché. Autrement dit, le projet est porteur de sa propre définition territoriale. Mais, la réserve est essentielle, ces « territoires institutionnels de projets » sont constitués par des entités politiques entières, des municipalités en général, avec participation éventuelle des départements et de la Région, et complètement gérés sous la responsabilité directe de leurs élus, même s’ils s’entourent de la participation de la société civile (associations, conseils de quartier, experts, entreprises, etc.). On peut, à titre d’exemple, imaginer un cas de figure original, dans les rapports entre Paris et l’Île-de-France : l’aménagement des canaux parisiens. Par une facétie dont l’histoire économique et technique a le secret, la domanialité des canaux parisiens appartient sur plusieurs dizaines de kilomètres, bien au-delà des limites municipales, à la Ville de Paris, qui en assure l’entretien et la gestion. Mais leur vocation a bien changé depuis qu’ils étaient indispensables au xix^e siècle à l’approvisionnement et à l’évacuation des déchets de la capitale. Tout le monde aujourd’hui songe à des fonctions culturelles et ludiques. Mais est-il nécessaire pour ce faire de mobiliser la lourde machinerie de la Région ? La réunion ad hoc des communes traversées, y compris Paris, y suffirait avec une plus grande efficacité et une même légitimité politique.

Un projet pour l’agglomération dense

23Mais il est certain que cette nouvelle voie institutionnelle ne trouvera sa pleine expression que dans le projet d’aménagement de l’agglomération métropolitaine dense. Répétons, une fois de plus, que la question est de définir des orientations fondamentales plus qu’un périmètre d’intervention qui s’étend à plusieurs centaines de communes, dont le nombre peut être variable, aux franges de la conurbation et qui, s’il comprend en totalité les quatre départements internes de la région, ne mord qu’en partie sur les départements externes (Yvelines, Val d’Oise, Seine-et-Marne, Essonne).

24Il ne peut être question ici que de tracer les grandes lignes d’un projet, dont l’ambition, comme le SDAURIF de 1965, devrait embrasser plusieurs décennies. Il s’agirait avant tout de profiter de l’exceptionnelle centralité et densité parisiennes (au sens large) et de leur valorisation renouvelée dans l’urbanité contemporaine, pour assurer simultanément la compétitivité économique, les équilibres sociaux et le bien-être de vivre ensemble dans la ville, fût-elle une grande métropole.

25La gageure peut paraître extrême et les défis à relever abrupts. Il s’agit d’abord pour la capitale de reconquête indispensable de l’attractivité économique. Sans céder aux sirènes de la mondialisation et de la productivité aveugle, il ne peut y avoir de justice sociale redistributrice et correctrice des inégalités inévitables que secrète la métropolisation, ni réduction durable du chômage, sans création d’emplois. Cela suppose à la fois que l’offre foncière et immobilière soit conduite de manière à favoriser l’entreprise et non l’investissement spéculatif, et que l’on associe, plus qu’on ne l’a fait, services et productions modernes, activités à haute valeur ajoutée et professions à forte employabilité au profit de la population.

26Le second objectif réside dans l’offre de logement solvable pour toutes les couches moyennes et populaires qui veulent habiter décemment dans l’agglomération dense pour bénéficier de ses potentialités économiques et culturelles. C’est un droit et un devoir absolus, qui devraient dépasser le rééquilibrage du logement social dans les quartiers de Paris et dans les communes de proche banlieue. La mixité, qui ne se décrète pas, apparaît moins une priorité qu’une conséquence du maintien ou du retour d’une société plus diverse au cœur de la capitale.

27Inévitablement, créer des espaces d’activité et augmenter l’offre de logement signifie densifier la ville et donc heurter de front l’idéologie de beaucoup de contemporains, particulièrement des Parisiens, voire de la clientèle politique de Bertrand Delanoë et de Jean-Paul Huchon. Il s’agit donc de faire preuve d’intelligence et de pédagogie, dans trois directions. La première porte sur les formes urbaines et architecturales. Le débat relancé sur les tours de Paris apparaît à cet égard dépassé. Sauf à titre exceptionnel, la densité acceptée et vécue ne se fait pas par l’immeuble de grande hauteur, mais par les modes d’occupation du sol : le tissu haussmannien, tant loué, en offre la démonstration séculaire. La seconde orientation devrait être la poursuite et l’amplification de la reconquête urbaine de réserves foncières mal ou sous-utilisées au cœur d’une métropole mondiale (dernières friches industrielles, emprises ferroviaires à recouvrir, parcellaire de proche banlieue de faible valorisation). À proximité de l’urbanisme de dalle peu amène de Beaugrenelle, la réussite du projet urbain autour du parc André-Citroën dans le XV^e arrondissement, demain sans doute les réalisations sur les terrains Renault à Boulogne, sont des exemples à méditer. Mais cette régénération urbaine, efficace et équitable, ne pourra pas se faire – c’est la troisième condition – sans étendre l’échelle géographique de la centralité à toute l’auréole de la proche banlieue, par extension de la trame parisienne des transports collectifs ferrés (métro et RER). Sans condamner les initiatives prises, l’ambition et l’investissement dépassent singulièrement quelques lignes de tramway.

28Mais c’est à ce prix que les rapports entre Paris et la partie la plus dense et la plus riche de l’Île-de-France ont un sens. L’histoire et la géographie commandent qu’on ne s’attache pas d’abord à une redéfinition institutionnelle et territoriale des acteurs et des pouvoirs, mais au projet de ville et de société que l’on veut promouvoir. Pour les communautés humaines comme pour les individus, aimer ce n’est pas se regarder dans les yeux, mais regarder ensemble dans la même direction.