Intervention de Dominique Baudis

1 C’est une question récurrente, depuis quelques années, que la convergence numérique, et la convergence juridique. Je vais rester dans le cadre de ce que vous m’avez demandé de traiter et évoquerait donc peu la loi de 1881. Ce sont deux questions que j’ai trouvées sur le bureau du président du CSA quand j’ai pris sa tête en 2001.

2 Tout d’abord, le numérique. Avec un grand projet, celui de la TNT (télévision numérique terrestre), projet qui est d’une particulière importance dans tous les pays, dans notre pays surtout, car en France, les trois quarts de nos concitoyens reçoivent la télévision par le système traditionnel de la diffusion hertzienne (antenne râteau et diffusion par des fréquences), un quart reçoivent la télévision par le satellite, le câble et aujourd’hui l’ADSL.

3 Sur cette télévision hertzienne diffusée en analogique, c’est-à-dire avec la technologie traditionnelle, la rareté des fréquences conduisait à ne diffuser que cinq programmes gratuits plus un programme payant (Canal +), mais payant avec un niveau de cotisation assez élevé, l’un des plus élevés d’ailleurs dans le monde. Pour les téléspectateurs, rien n’avait changé dans le PAF (le paysage audiovisuel français) depuis 15 ans. Depuis 15 ans, les chaînes de télévision se sont multipliées dans tous les domaines, c’est ce que l’on appelle les chaînes thématiques (informations, documentaires, cinéma, dessins animés…), sauf que les téléspectateurs qui ne pouvaient pas ou ne voulaient pas payer d’abonnement avaient un paysage immuable avec une offre de cinq programmes gratuits, l’offre la plus étroite en Europe.

4 La TNT a permis de démultiplier l’offre de programme gratuit, et on passe maintenant de 5 programmes à 17 programmes accessibles gratuitement, et bientôt davantage avec les chaînes locales. Plus, pour ceux qui le souhaitent, la possibilité de compléter cette offre gratuite par des abonnements à des chaînes payantes également diffusées en hertzien numérique. À cet élargissement du choix en gratuit, et en payant (aujourd’hui, sur l’hertzien analogique, il y a une seule chaîne payante, Canal+, et sur la TNT, 11 programmes payants), s’ajoutent la qualité d’image et la qualité de son. C’est un bouleversement considérable dans le monde de la télévision, probablement le plus important depuis l’apparition de la télévision. On a vu pendant des années les chaînes arriver les unes après les autres mais souvent avec 2 ou 3 ans entre l’apparition d’une chaîne et l’apparition d’une nouvelle chaîne. Depuis 15 ans, toute la création et toute la nouveauté dans la télévision se faisait dans le payant, c’est-à-dire une télévision réservée à un certain nombre, auquel la majorité des téléspectateurs n’avait pas accès. Élargissement de l’offre, amélioration de la qualité de l’image et du son, et par conséquent, bouleversement du cadre juridique dans lequel la télévision développe son activité.

5 La même chose se produira bientôt dans le domaine de la radio. En radio, nous sommes aujourd’hui dans la diffusion hertzienne analogique qui permet, parce c’est le droit et la jurisprudence dans notre pays, d’offrir beaucoup de stations aux auditeurs, puisque la loi et la jurisprudence du Conseil d’État exigent du CSA qu’il mette en appel à candidature toute fréquence disponible. Il n’y a pas de politique malthusienne dans ce domaine, comme c’est le cas dans d’autres pays européens. Par exemple, à Berlin, vous avez le choix entre une dizaine de stations de radio, à Londres moins de dix stations de radio gratuites, à Paris cinquante. À Londres et à Berlin il y a autant de capacité hertzienne qu’à Paris, mais il y a une logique économique malthusienne qui veut protéger les groupes de communication les plus importants, c’est un choix, par conséquent on n’a pas ouvert le spectre dans sa totalité.

6 Dans notre pays, nous allons toujours aux limites de la capacité d’exploitation du spectre hertzien. Il y aura à partir de l’année prochaine, un mouvement, dans le domaine de la radio, identique à celui que connaît la télévision avec le développement de la TNT.

7 Où en est la TNT aujourd’hui ? Elle a été lancée en mars 2005. Aujourd’hui, 66 % des téléspectateurs sont desservis. Il reste un tiers à couvrir. Ce sera d’ailleurs le plus difficile, soit pour des raisons de relief, soit pour des raisons de zones frontalières impliquant des partages de fréquences avec les pays voisins, ce qui est toujours un exercice difficile. Mais l’objectif est 100 %, pas forcément en hertzien. Pour des raisons économiques, il est parfois difficile d’aller installer un émetteur sur un fond de vallée pour desservir 15 foyers.

8 Parfois, dans certaines zones frontalières, on aura du mal à installer la TNT hertzienne. Mais, sur ces zones, le relais sera pris par une diffusion satellite gratuite. C’est l’un des objets du texte en discussion devant le Parlement. Il a été adopté la semaine dernière en première lecture au Sénat. Il viendra en janvier à l’Assemblée nationale et il vise notamment à étendre partout, comme un service universel, la desserte de la TNT au moins pour les chaînes gratuites qui sont dues à tous les citoyens.

9 En quoi ce bouleversement technologique, parce que c’est vraiment un bouleversement, induit des bouleversements juridiques, et en particulier la question récurrente, que j’ai également trouvée sur mon bureau en arrivant au CSA : faut-il en raison du numérique, et de ce qu’on appelle la convergence, fusionner les instances de régulation de l’audiovisuel (CSA) et celle des communications électroniques et de La Poste (l’ARCEP) ? Personnellement, je ne le crois pas. Je crois qu’il y a une convergence technologique qui n’induit aucunement une convergence juridique. Il y a une sorte d’illusion technologique à imaginer que la convergence technologique nous amène à confondre juridiquement les missions de régulation de l’audiovisuel et des télécommunications.

10 Évidemment, technologiquement, tout concorde grâce au numérique. On ne peut plus distinguer les télécommunications et l’audiovisuel en fonction du mode de diffusion ou du mode de réception. Il y a 20 ans, la télévision est ce qu’on voyait sur un poste de télévision, la radio ce qu’on écoutait sur un poste de radio. Aujourd’hui, vous pouvez recevoir sur votre écran de télévision les messages e-mail, regarder des programmes de télévision sur votre ordinateur portable ; sur votre téléphone portable vous pouvez téléphoner, mais aussi recevoir des émissions de télévision.

11 Alors, est-ce que la convergence des écrans, des supports technologiques implique une convergence juridique des régulations de ces deux activités ? Pour ma part, je suis convaincu que non. Parce que même si tout peut arriver sur les mêmes écrans, il reste une différence de nature entre des messages relevant des télécommunications, qui sont des messages de caractère personnel, qui sont d’ailleurs protégés par le secret de la correspondance, et des programmes audiovisuels, qui même s’ils arrivent par les mêmes moyens de transport et sur les mêmes terminaux, sont des messages de masse média, et sur lesquels il y a un droit et même un devoir de regard de la part de la puissance publique.

12 Si vous recevez sur votre écran de télévision un mail, ou un SMS, l’ARCEP n’a aucun droit de regard sur le message qui vous est adressé. En revanche, quand vous recevez sur votre téléphone ou sur votre écran d’ordinateur des programmes de radio ou de télévision, le CSA a non seulement un droit mais un devoir de regard sur le contenu de ces programmes. Car un message personnel n’est pas comparable à un message destiné à un large public. La loi de 1986 dit une chose très belle et complexe à mettre en œuvre dans son 1^er article : la communication audiovisuelle est libre, mais cette liberté s’exerce dans le respect d’autres principes d’égale valeur (le pluralisme politique, le respect de la dignité de la personne humaine, la protection du jeune public, le soutien à la création et à la diversité culturelles). Le législateur a mis quasiment en balance ces principes avec le principe constitutionnel de liberté. Donc je pense que la convergence technologique est une chose extraordinaire, qui donne des facilités d’usage considérables.

13 Aujourd’hui, la TNT arrive sur les écrans de télévision et sur les écrans d’ordinateurs, avec davantage de programmes, mais dans quelques mois, ce sera la télévision que l’on recevra sur des récepteurs mobiles. Je sais qu’il y a un peu de scepticisme, les gens disent qu’ils ne veulent pas regarder la télévision sur leur portable, d’abord ce pourra être des téléviseurs de poche, pas forcément le portable. Ces téléviseurs seront à la télévision ce que le transistor a été à la radio. La radio s’écoutait il y a 40 ans comme la télévision aujourd’hui, on se mettait en rond autour du poste. Puis il y a eu le transistor qui nous a permis de l’écouter en voiture, dans sa chambre…

14 Il va y avoir des changements considérables, mais qui ne changent rien à la nature fondamentalement différente du contenu des télécommunications et du contenu des communications audiovisuelles. Les évolutions du monde font apparaître chaque jour davantage la nécessité de la régulation. D’ailleurs, au plan européen, une des conditions qui est posée à un État qui soumet sa candidature pour devenir membre de la Communauté européenne, est d’avoir une instance de régulation. Chaque mois, je reçois des instances de régulation venues de démocraties émergentes. C’est un modèle qui se répand en Europe, car chaque pays considère bien qu’il est impossible dans ce domaine de ne pas avoir de règles, de ne pas avoir de principes, sinon c’est la violence, l’atteinte permanente à la dignité humaine, la propagation de messages racistes, ou pornographiques. Donc la fusion entre le CSA et l’ARCEP me paraît une très mauvaise perspective.

15 M. ZÉMOR

16 Soyez rassuré, les propositions d’évolutions faites à l’occasion de ce rapport ont plutôt, comme l’a rappelé d’ailleurs le vice-président, plaidé pour le maintien des instruments actuels de régulation qui sont de natures différentes.

17 M. BAUDIS

18 Il n’y a pas d’ambiguïté. Je ne viens pas prononcer un plaidoyer pour une institution que je quitte de toute façon dans quelques mois, j’aurais peut-être été plus réservé il y a quelques mois ou quelques années compte tenu de mes fonctions, mais j’en suis pour ainsi dire à l’heure du testament, donc je peux livrer très librement mon opinion sur cette question, qui est d’ailleurs la même que celle du président Champsaur. Nous faisons des métiers très différents. Quand je lui raconte ce que nous faisons, il n’en revient pas, et réciproquement. En ce moment, nous cherchons à établir des règles pour le pluralisme dans la campagne présidentielle, franchement, ce n’est pas le problème de l’ARCEP. Or, il faut bien le traiter, dans la mesure où nous sommes attachés à cette forme de régulation approfondie et rigoureuse depuis la fin des années 1980, c’est-à-dire la fin du monopole. Nous sommes le seul pays au monde dans ce cas. Il y a des pays totalitaires où il n’y a pas de liberté de communication, comme la Chine ou Cuba, mais je les mets hors du champ de réflexion. Il n’y a pas un pays d’expression libre où l’on calcule le temps de parole des partis politiques, il n’y a pas un pays où, même en campagne électorale, on calcule le temps de parole des candidats, ni aux États-Unis, ni en Grande-Bretagne, ni en Allemagne. Dans ces pays-là, si un média audiovisuel s’engage trop fortement pour un parti ou une cause, et le fait avec excès, il perdra des auditeurs. L’instinct de survie fera que spontanément il se recadrera. Enfin, cela donne quand même des chaînes comme Fox News ou Berlusconi.

19 Nous avons, en France, prolongé une tradition de puissance publique forte sur ce secteur. Je vois bien la demande forte à la fois des citoyens et des politiques. Le CSA fait parfois l’objet de critiques, nous avons vécu des moments difficiles, je pense au référendum sur le traité de Constitution européenne, l’exercice pour les prochaines présidentielles ne sera pas facile. Mais je mesure bien qu’on ne peut pas dire qu’on ne s’en occupe plus et que les téléspectateurs s’y retrouveront. Il y a une forte attente. C’est vrai sur le pluralisme, sur la protection du jeune public. Il y a une attente très forte de la part des associations familiales, des éducateurs et des enseignants, qui sont beaucoup plus exigeants dans ce domaine qu’ils ne l’étaient il y a une vingtaine d’années ; on n’est plus dans l’état d’esprit d’après 1968 sur ce sujet, car beaucoup de professeurs mesurent bien les dégâts que peuvent faire certaines émissions de radio sur les jeunes.

20 Il y a un autre aspect très important qui est celui du soutien à la création culturelle, audiovisuelle, cinématographique, musicale. Il n’y a pas eu de conflits droite/gauche en ce domaine. À chaque alternance, une nouvelle majorité ne cassait pas ce qu’avait fait la précédente, en général elle en rajoutait même une couche. Ce qui pose des problèmes aux opérateurs (patrons de station de radio, de chaînes de télévision) car les règles (quotas de diffusion, investissements dans la production) sont d’une grande complexité et il en sort une grille de programmes sur laquelle il n’y a plus beaucoup de marge de manœuvre pour les opérateurs. Mais c’est ce qui a permis aussi de maintenir dans notre pays une industrie cinématographique. Certains d’entre vous se rappellent ce qu’était le cinéma italien, le cinéma allemand, que sont-ils devenus ?

21 En France, le cinéma français est puissant, car des règles imposent à certaines chaînes comme Canal+ d’investir près de 20 % de leur chiffre d’affaires dans la production cinématographique. On a une production cinématographique importante aussi parce que les chaînes doivent investir 20 % de leur chiffre d’affaires dans de la production audiovisuelle indépendante. L’industrie du disque se porte bien dans notre pays car une loi de 1993 instaurait des quotas de chansons d’expression francophone à la radio. Sur les 20 titres d’un disque vendu en 1993, il y avait alors 19 chansons anglophones. Aujourd’hui, c’est l’inverse.

22 Donc, pluralisme, protection de la jeunesse et soutien à la création culturelle justifient la pérennisation d’une régulation audiovisuelle spécifique. La convergence technologique ne signifie pas pour autant convergence juridique et fusion des institutions de régulation. QUESTIONS :

23 PASCAL CAUET

24 Vous dites, pas de fusion des autorités de régulation, mais une clarification, une codification des textes ne vous paraît-elle pas nécessaire aujourd’hui ? Est-ce que les textes sont suffisamment clairs pour vous permettre de savoir si vous devez intervenir de la même manière sur France 2.fr que sur France 2, en particulier en ce qui concerne la future campagne présidentielle ?

25 M. BAUDIS

26 Les règles qui s’appliquent à la communication audiovisuelle sont infiniment plus contraignantes que celles qui s’imposent à la presse écrite. Cela repose sur le fait que les médias audiovisuels ont un impact massif, qu’ils ne résultent pas d’un acte d’achat à la différence d’un journal, et que par ailleurs, en tout cas pour le hertzien, ils utilisent les fréquences hertziennes pour aller du diffuseur aux auditeurs ou téléspectateurs, et que ces fréquences n’appartiennent pas à ceux qui en font usage, les fréquences hertziennes sont du domaine public. On est dans le droit du domaine public. On délivre des autorisations d’usage pour des durées limitées et à la suite d’appel à candidature et de mise en concurrence. La particularité dans notre pays est que l’usage de ces fréquences est gratuit. Ailleurs, l’attribution des fréquences est payante, voire on les attribue aux enchères, ce qui ne donne pas toujours en termes de programmes le meilleur des résultats. Certains opérateurs privés (TF1, M6…) préféreraient payer l’usage des fréquences et faire ce qu’on veut, plutôt que d’en disposer gratuitement mais avec toutes les contraintes que vous nous imposez. C’est notre système de régulation qui est contraignant, mais il répond à une certaine éthique, une certaine déontologie.

27 Sur la question que vous posiez : France 2.fr. C’est la question de la capacité de régulation du CSA sur internet. Effectivement, on ne peut plus définir un programme de télévision par ce qu’on reçoit sur son poste de télévision. Cela signifie-t-il qu’on doive réguler tout ce qui se passe sur l’internet ? Sûrement pas. L’internet n’est pas un média, c’est un moyen de communication sur lequel on peut avoir de la correspondance privée (e-mail), du commerce (achats en ligne), qui ne sont pas de la radio ou de la télévision.

28 Ne pouvant plus définir la télévision par son support, il a fallu introduire dans la loi de 2004 une définition de ce qu’était la télévision et la radio. C’est un programme destiné à un large public et qui est constitué d’une suite ordonnée d’images et de sons. « Large public », donc notion de masse média. « Suite ordonnée d’images et de sons » : la vidéo à la demande ne relève pas de la régulation du CSA. En revanche, quand France 2 est accessible sur internet, cela relève de la régulation. Peu importe le support et l’écran de réception. L’essentiel est de savoir si le programme est destiné à un large public et si c’est une suite ordonnée d’images et de sons.