A – LES OBJECTIFS DE L’INTERDICTION DE CUMUL

5L’établissement d’une incompatibilité entre les fonctions gouvernementales et le mandat parlementaire dans la Constitution de 1958 rompt avec la règle traditionnelle de la compatibilité avant 1958 (III^e et IV^e Républiques) qui permettait aux parlementaires de devenir ministres sans cesser de siéger et de voter dans leur assemblée d’origine. Les parlementaires n’encouraient aucun risque en cas de chute du ministère auquel ils appartenaient. De plus ce mécanisme aboutissait à quelques incongruités puisque les ministres-parlementaires pouvaient s’opposer à leur propre cabinet (avril 1947 : les ministres communistes votent contre le cabinet Ramadier dont ils font partie ; août 1954 : les ministres de Pierre Mendès-France s’abstiennent lors du débat portant sur la création d’une Communauté européenne de défense).

6Ce nouveau système doit assurer la stabilité et l’indépendance du gouvernement. Pour le général de Gaulle et dans le cadre d’un pouvoir exécutif rénové et renforcé, le parlementaire ne doit avoir comme objectif, une fois nommé au gouvernement, que le seul intérêt général au dessus des préoccupations particulières de sa circonscription, sa charge de travail imposant une dévotion pleine et entière aux fonctions gouvernementales. Ce nouveau schéma met fin à une des causes de l’instabilité ministérielle qualifiées de « course aux portefeuilles » et se présente comme une règle de bonne administration. Enfin, dans la logique de l’argumentation tirée de la séparation des pouvoirs, le ministre, délivré du joug des assemblées, évite d’être à la fois contrôleur et contrôlé.

7Si le caractère intangible de l’incompatibilité n’a pas soulevé de problème majeur pour le constituant en 1958, la solution consistant à remplacer le ministre élu parlementaire par un suppléant a fait l’objet de nombreux débats entre les représentants du gouvernement et certains membres du Comité consultatif constitutionnel [5] à propos du refus de l’élection partielle par le Gouvernement d’alors. La notion de représentativité est l’un des inconvénients soulevés par les opposants au système de la suppléance. Mais, dans la mesure où l’article 23 de la Constitution renvoie à la loi organique pour organiser le remplacement des ministres élus parlementaires et que ces dispositions ont été décidées par l’exécutif seul agissant conformément à l’article 92 de la Constitution [6], les critiques soulevées ont fait long feu et la suppléance définitive a été retenue.

8L’article LO 176-1 du code électoral prévoit ainsi que « les députés élus au scrutin uninominal dont le siège devient vacant pour cause de décès, d’acceptation de fonctions gouvernementales ou de membre du Conseil constitutionnel ou de prolongation au-delà du délai de six mois d’une mission temporaire confiée par le Gouvernement sont remplacés jusqu’au renouvellement de l’Assemblée nationale par les personnes élues en même temps qu’eux à cet effet ». Les articles LO 319 et LO 320 du code électoral envisagent des dispositions similaires pour les sénateurs élus respectivement au scrutin majoritaire et à la représentation proportionnelle [7]. On notera que les hypothèses de suppléance définitive sont limitées et que le recours au suffrage n’est envisageable qu’en cas de démission, soit quand il n’y a plus de suppléant. En vertu de l’article LO 153 du code électoral, l’incompatibilité prend effet à l’expiration d’un délai d’un mois après acceptation de la fonction gouvernementale. Ce délai d’un mois protège les ministres-parlementaires de la chute prématurée du Gouvernement qui les pénaliserait durement. Toutefois, pendant ce laps de temps, les ministres-parlementaires sont privés de leur droit de vote.

9Ainsi le dispositif de la suppléance semble-t-il justifié et adapté aux exigences posées par le dogme de l’incompatibilité des fonctions entre ministre et parlementaire. Mais l’esprit de la règle constitutionnelle va rapidement être confronté à la pratique institutionnelle du régime révélant le caractère illusoire de la suppléance.

B – LA SUPPLÉANCE ILLUSOIRE

10Chacun des arguments proposés, justifiant l’incompatibilité et son corollaire l’organisation de la suppléance, ont été confrontés dès 1958 à la pratique, et force est de constater que le système prévu n’a pas répondu aux attentes des constituants, la suppléance définitive n’étant pas respectée. Successivement la stabilité du gouvernement, l’indépendance de ses membres ou la séparation des pouvoirs sont autant de justifications battues en brèche par la pratique et les exemples tirés de la vie politique française.

11En effet, le suppléant joue un rôle de « garde-place » si bien que la pratique de la démission du suppléant – « démission de convenance » – à la demande de l’ancien ministre redevenu parlementaire seulement est instituée. Le risque de l’élection partielle, considéré comme potentiellement déstabilisant pour le pouvoir exécutif nouvellement établi, n’est plus envisagé comme une justification de poids et la suppléance n’est plus définitive. Elle l’est d’autant moins qu’en cas de décès du suppléant, le ministre, afin de sauvegarder son siège, se présente et le rétrocède instantanément à un nouveau suppléant (cas de J. Chaban-Delmas, Premier ministre en fonction, se présentant dans la circonscription de la Moselle qui l’avait précédemment élu). Si le cas est rare, il existe néanmoins. Quoiqu’il en soit, l’article LO 135 du code électoral, en prévoyant que le remplaçant ne peut pas faire acte de candidature contre l’ancien parlementaire devenu ministre lors de l’élection suivante, incite le remplaçant à finalement démissionner.

12La stabilité de l’exécutif peut également être mise à mal par l’instauration du délai d’un mois (article LO 153 du code électoral) à l’issue duquel prend effet l’incompatibilité de l’article 23 de la Constitution. Par un effet de retournement, l’interdiction à un parlementaire nommé ministre de participer aux scrutins peut entraîner, en cas de majorité étroite, des comportements non respectueux de l’esprit des textes. C’est une première fois le cas en 1967 où le Premier ministre Georges Pompidou diffère de quelques jours la nomination de son Gouvernement afin que tous les députés de sa majorité participent aux votes des organes dirigeants de l’Assemblée nationale et notamment de son président (J. Chaban-Delmas sera réélu); en 1986, la règle a été tournée puisque la veille de la rentrée parlementaire, les ministres-parlementaires ont démissionné pour permettre à leurs suppléants de siéger immédiatement et de voter utilement.

13En outre, le parlementaire devenu ministre conserve des liens étroits avec sa circonscription d’origine dont il se considère et est considéré comme le représentant (organisation de permanences électorales, participation à des rencontres de terrain dans la circonscription…) et dont il continue de s’occuper par suppléant interposé. L’indépendance du membre du gouvernement, argument phare de l’organisation initiale du mécanisme de l’incompatibilité, est ainsi plus formelle que réelle.

14S’agissant de la séparation entre le contrôleur et le contrôlé, là encore le schéma est artificiel. Dans les faits, le suppléant est dépendant du titulaire du mandat. Ce dernier choisit son remplaçant. A cet égard, en vertu de l’article L 155 du code électoral, c’est la personne désirant devenir député (des dispositions analogues sont prévues à l’article L 299 pour l’élection des sénateurs au scrutin uninominal) qui dépose la déclaration de candidature contenant les informations exigées (nom, prénom, sexe, date et lieu de naissance, domicile, acceptation écrite) relatives à son remplaçant. De plus, l’éligibilité du candidat étant subordonnée à celle de son remplaçant [8], il serait dangereux pour un candidat d’ignorer la situation de celui qu’il choisit comme remplaçant. Le lien entre les deux est certain et la séparation des pouvoirs entamée. Dès lors on évalue difficilement comment le contrôleur s’emploie à contrôler « son » ministre.

15La suppléance et sa pratique ne sont pas, à l’évidence, à la hauteur des ambitions du constituant de 1958. Au regard des dysfonctionnements relevés, deux observations s’imposent néanmoins. D’une part l’incompatibilité des fonctions entre le mandat de parlementaire et les fonctions de membre de gouvernement est un dogme intangible, de rang constitutionnel, que personne ne songe à remettre en cause y compris en 2008. Mais, d’autre part, les conséquences de cette règle – la suppléance – définies par le législateur organique, créent des difficultés et de trop nombreuses situations artificielles. Aussi des solutions ayant pour objectif la mise en conformité au droit de la réalité ont-elles été envisagées.

A – UN SYSTÈME ASSOUPLI

17En modifiant l’article 25 de la Constitution, la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 donne un caractère temporaire au remplacement des parlementaires nommés au gouvernement. Le projet de loi organique portant application de l’article 25 de la Constitution prévoit, en distinguant le cas des députés, des sénateurs élus au scrutin majoritaire et des sénateurs élus à la représentation proportionnelle, que le remplacement temporaire cesse à l’expiration d’un délai d’un mois suivant la cessation des fonctions ministérielles. Il précise également que le remplacement devient définitif jusqu’au prochain renouvellement de l’assemblée si l’ancien membre du Gouvernement renonce à retrouver son siège. En outre, les députés et les sénateurs élus au scrutin majoritaire, nommés par le Gouvernement, sont remplacés par leurs suppléants, élus en même temps qu’eux, alors que les sénateurs élus à la représentation proportionnelle sont remplacés par le suivant de liste. Le projet de loi organique opère un toilettage bienvenu des dispositions de l’actuel article LO 176 du code électoral relatif au remplacement des députés élus au scrutin de liste qui sont dépourvues d’objet depuis le rétablissement du scrutin majoritaire en 1986.

18Cet assouplissement, qui met en adéquation la réalité de la vie politique française avec le droit dont les objectifs initiaux n’ont pas vraiment été respectés, est le résultat d’une longue maturation qui a pour but de simplifier le système. Dès 1974, le Président de la République, Valéry Giscard d’Estaing, engageait une révision constitutionnelle tendant à instituer le remplacement temporaire des parlementaires entrés au Gouvernement [10]. Mais faute de recueillir, a priori, les trois cinquièmes des suffrages au Congrès en raison de l’opposition de certains parlementaires gaullistes dont Michel Debré, Maurice Couve de Murville et Pierre Messmer, le projet ne fut pas soumis au Congrès. A son tour, le Parlement tenta d’imposer cette réforme sur le fondement d’une proposition de loi organique qui prévoyait que l’ancien membre du gouvernement pouvait directement reprendre l’exercice de son mandat parlementaire en cas de décès ou de démission de son suppléant. Logiquement le Conseil constitutionnel jugea que ces dispositions étaient incompatibles avec l’article 25 de la Constitution car ce dernier « a entendu donner au remplacement un caractère définitif; qu’ainsi un député ou sénateur qui est remplacé pour cause d’acceptation d’une fonction ou mission incompatible avec son mandat perd définitivement sa qualité de membre du Parlement et ne saurait la retrouver qu’à la suite d’une nouvelle élection (…) » [11].

19La décision du Conseil est claire, la révision constitutionnelle semble donc la seule issue. Cette solution est également recommandée par le comité Vedel en 1993 [12] et reprise par le comité Balladur en 2008 dans sa proposition n° 17 justifiée notamment par un renforcement de l’autorité des ministres et un renouvellement plus apaisé des membres du Gouvernement [13].

20Cette modification s’appuie sur un certain nombre d’arguments parmi lesquels figurent en bonne place les dérives constatées en pratique (voir supra) et surtout la sérénité retrouvée par les institutions de la V^e République tant au sein des pouvoirs exécutif que législatif qui ont recouvré une stabilité et dont les membres sont indépendants. La course aux portefeuilles est terminée, la solidarité gouvernementale plus grande et la séparation des pouvoirs claire. M. Jean-Luc Warsmann résume les avantages du nouveau système proposé : « — il permet de conserver la stabilité de la vie parlementaire, en réduisant le nombre d’élections partielles ; — il maintient un lien entre le pouvoir exécutif et le Parlement ; — il continue d’assurer l’indépendance des fonctions » [14].

21Difficile devant tant de solides démonstrations de trouver des inconvénients ou d’émettre des doutes face à ce nouveau dispositif. Pourtant, il en existe et c’est pourquoi il convient de les aborder.

B – UN SYSTÈME EFFICIENT ?

22Mesurer l’efficience d’un système, c’est envisager sa performance ou encore savoir si les ressources utilisées correspondent au résultat attendu. Pour ce qui nous concerne, il s’agit de savoir si la mise en place d’une suppléance temporaire assurera le respect de l’incompatibilité entre les fonctions de ministre et le mandat de parlementaire.

23Le projet de loi organique [15] prévoit ainsi le remplacement temporaire des parlementaires acceptant des fonctions gouvernementales, un délai d’un mois dans lequel il doit être mis fin au remplacement temporaire du parlementaire qui cesse d’exercer des fonctions gouvernementales ainsi que la possibilité pour l’ancien ministre de renoncer à reprendre l’exercice de son mandat à l’expiration de ce délai d’un mois, son remplacement devenant dès lors définitif jusqu’au renouvellement de l’assemblée parlementaire [16].

24Il est nécessaire de souligner l’impatience du Gouvernement et son souci de bien faire puisqu’en vertu du paragraphe III de l’article 46 de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 [17], les dispositions de l’article 25 de la Constitution auront une portée rétroactive et s’appliqueront donc aux membres du gouvernement actuel. Le comité Balladur préconisait au contraire une application aux membres du Gouvernement nommés postérieurement à l’entrée en vigueur de la loi organique.

25On remarquera par ailleurs que l’introduction d’un renoncement exprès de la part du ministre démissionné entraînant le maintien du suppléant ressemble à un tour de passe-passe permettant aux suppléants utiles à leur groupe ou détenteur de promesse ferme de transformer définitivement leur suppléance [18]. Ou quand le droit sert des intérêts stratégiques !

26Enfin le délai d’un mois similaire à celui accordé au parlementaire nommé au gouvernement pour choisir entre son mandat parlementaire et ses fonctions gouvernementales, permet au parlementaire titulaire à l’issue de son passage au gouvernement de choisir ou non d’assurer son mandat parlementaire. Il est plus court que le délai de six mois envisagé à l’occasion de la discussion du projet de révision constitutionnelle du 3 octobre 1974 et, d’autre part, suggéré par le comité Vedel. Il convient en effet de ne pas laisser pendant trop longtemps le suppléant temporaire dans un état d’incertitude. Toutefois il serait souhaitable que l’article 5 de l’ordonnance n° 58-1099 du 17 novembre 1958, portant loi organique pour l’application de l’article 23 et accordant au ministre une « indemnité de licenciement » pendant les six mois suivant son départ, soit révisé dans le cas où le ministre ne renoncerait pas à son mandat.

27La souplesse et les accommodements introduits dans le libellé du texte du projet de loi organique traduisent toute la tempérance apportée aux conséquences du principe d’incompatibilité posé à l’article 23 de la Constitution. Mais jusqu’à quel point un ministre ou un parlementaire peuvent-ils exercer leur tâche à temps partiel ? Surtout lorsqu’il s’agit de la même personne !

28Sans conteste, les avantages soulignés par les différents acteurs de la révision constitutionnelle sont réels mais les risques potentiels ne le sont pas moins. Toutes les critiques formulées en leur temps lors de l’introduction de la suppléance définitive sont, a fortiori, valables à l’encontre de la suppléance temporaire.

29La question de la séparation des pouvoirs est posée. Le caractère temporaire de la suppléance accentue l’idée de suppléant « garde-place » car la césure, même artificielle, n’existe plus.

30Celle de la représentativité des suppléants au Parlement est également posée. Le suppléant est présenté plus comme le partenaire du parlementaire titulaire que comme un élu (potentiel) à part entière. D’ailleurs les électeurs se prononcent d’abord et surtout en fonction du candidat titulaire et non de son suppléant. Comment dans ces conditions et alors que son mandat peut être interrompu rapidement, le suppléant peut-il remplir pleinement les obligations liées à son mandat ? En outre, les modifications ne portent pas sur l’inéligibilité relative frappant le suppléant (article LO 135 du code électoral) et qui est contraire à la logique du mandat représentatif qui exclut toute forme de dépendance ou de subordination même future. Le suppléant à temps partiel est donc singulièrement diminué. On remarquera également qu’aucun contrôle juridictionnel n’est possible au moment où joue le mécanisme de la suppléance. Avant ou après la révision rien ne change : le Conseil constitutionnel, à l’exception de sa jurisprudence concernant les actes préparatoires, n’est compétent que contre l’élection d’un parlementaire. Est-ce à dire qu’un suppléant, quelle que soit la durée de son temps partiel, n’est pas un véritable parlementaire ?

31De la même façon, cette suppléance temporaire pourrait porter atteinte à l’unité du gouvernement, à sa cohérence et à sa cohésion. En effet, si le ministre démissionné sait qu’il dispose d’une solution de repli confortable (certains ont pu parler de « parachute doré ») peut-être sera-t-il moins enclin aux nécessaires compromis au sein du Gouvernement. Dans ce cas, on peut envisager que le Président de la République et le Premier ministre choisissent avec plus de circonspection les membres du Gouvernement ailleurs qu’au sein du Parlement, au risque de confectionner des gouvernements de techniciens fonctionnaires. A l’inverse, les remaniements ministériels semblent facilités.

32Enfin l’hypothèse d’une élection partielle redoutée n’est pas éliminée car, en cas de décès du suppléant, de son élection à un mandat de parlementaire ou de l’apparition d’une inéligibilité postérieure à l’élection, elle doit avoir lieu dans un délai de trois mois.

33En conclusion, aucune des solutions n’est totalement satisfaisante. Mais celle retenue par le constituant en 2008, loin de renforcer l’incompatibilité entre les fonctions gouvernementales et le mandat de parlementaire, l’affecte au point de lui ôter tout effet utile. Commentant la pensée de Montesquieu – « il ne faut pas faire par les lois ce que l’on peut faire par les mœurs » – le professeur Pierre Avril préconise trois préceptes : « 1° ne réviser un texte que si ce texte ne permet pas de faire ce que l’on souhaite faire […] 2° préférer l’innovation pratique à des dispositions écrites contraignantes parce que rigides […] 3° ne pas surestimer l’efficacité pratique pouvant résulter de la modification des textes, compte tenu du contexte […] » [19], ces conseils auraient pu inspirer le constituant, en l’espèce.