1 – Des procédures anciennes de mise en ordre constitutionnelle

11Pour approcher la question actuelle du temps de parole sur les motions de procédure, il nous semble opportun de suivre le conseil méthodologique donné par Jules Poudra et Eugène Pierre, pour qui, « On ne peut (...) codifier utilement les règles de droit parlementaire sans tracer l’histoire juridique de chaque question, sans rechercher sur quelles séries d’évolutions se sont formés les principes actuellement établis. Alors seulement, les lois et les précédents apparaissent avec leur vrai sens, dans leur pleine force » [36]. La source directe, dans la mise en ordre des débats et discussions des assemblées révolutionnaires, est la pratique du Parlement britannique [37], référence qui paraît ici incontournable [38]. En effet, le Règlement de la Chambre des Communes de 1707 va servir de modèle à la mise en ordre des délibérations des premières assemblées révolutionnaires [39] dont la caractéristique majeure est l’absence de méthode. L’activité parlementaire exige un cadre temporel, formalisé par un Règlement, qui vienne préciser le calendrier des travaux, la fixation de l’ordre du jour, ainsi que les différentes étapes du processus législatif. C’est ainsi que des règles de discussion vont peu à peu s’imposer comme une nécessité pratique et trouver par la suite une traduction dans le Règlement de la Constituante du 29 juillet 1789 [40]. Les opérations préliminaires comprennent les questions de l’ordre du jour et des motions, c’est-à-dire les propositions de décrets faites par un membre de l’Assemblée ou un Comité, quel qu’en soit le but et l’objet [41]. La phase de discussion inclut les incidents de procédure et l’octroi du droit de parole, enfin la dernière phase comprend les opérations de vote. Ces trois phases correspondent en fait aux trois lectures du Parlement britannique. Les incidents de procédure et les questions de motions, supposent que la parole soit accordée à un député.

12Le droit de parole, entendu au sens large et non au seul niveau de la discussion des articles, est inhérent à l’institution parlementaire [42]. Le droit de parole est un principe qui organise le déroulement des débats à la Chambre des Communes et ce dès 1667 : il s’agit là d’une condition essentielle à tout Conseil libre ou de législation [43]. Le speaker donne la parole au député qui la demande mais détient une sorte de pouvoir discrétionnaire pour la retirer [44]. Le Règlement de la Constituante [45] reprend cette règle en attribuant ce pouvoir à un Comité désigné à cet effet, puis par la suite ce pouvoir sera accordé au seul président de l’assemblée [46]. S’instaure alors la règle de l’inscription à l’ordre de parole. L’inscription pour la parole, nécessaire pour pouvoir intervenir et bénéficier du droit de parole, est une formalité inconnue dans la pratique parlementaire anglaise. De plus, la lecture du discours est prohibée au cours du débat parlementaire anglais [47]. Le droit d’expression du député français est soumis à l’autorisation du Président, dont la fonction essentielle est de diriger les délibérations et de maintenir la dignité et l’ordre des débats et non de s’opposer aux interventions. Le principe posé est qu’en effet l’orateur ne peut jamais être interrompu excepté par le Président de l’assemblée. Un régime réglementaire assez sévère encadre donc le droit d’expression du député.

13La limitation du nombre d’orateurs est aussi à relever. Le Règlement de 1789 disposait ainsi qu’ « aucun membre ne parlera plus de deux fois sur une même motion, sans une permission expresse de l’Assemblée, et nul ne demandera la parole pour la seconde fois qu’après que ceux qui l’auraient demandée avant lui auront parlé » [48]. Mais très tôt s’est posée la question de la limitation du temps de parole, question sans cesse renouvelée devant la multiplication des incidents de procédure [49]. On relève aussi déjà l’abus de demandes de motions d’ordre, en principe toujours accordées, motions alors inconnues du Règlement du 29 juillet 1789. « Sous prétexte de mettre de l’ordre dans la discussion » ou de « rappeler l’état de la délibération », une motion d’ordre atteint souvent un but différent, car à sa suite le débat reprend encore plus vivement » [50]. Une pratique courante s’est également instaurée et qui a donné naissance à la question préalable. D’origine purement coutumière et à l’initiative personnelle du président de l’assemblée [51], la question préalable va peu à peu pouvoir être soulevée par les membres de l’Assemblée. A l’article 6, chapitre VI du Règlement de 1789 a ainsi été introduite une disposition proche de la question préliminaire pratiquée outre-Manche et qui vise à écarter sans débat l’examen d’une motion [52].

14L’Assemblée, avant de discuter une motion, décide s’il y a lieu ou non de délibérer [53]. De facultative, la question préliminaire anglaise devient ici obligatoire et est étroitement liée au contrôle exercé par l’assemblée sur la fixation de son ordre du jour [54] dont elle demeure par ailleurs maîtresse. Le principe révolutionnaire d’autonomie des chambres conduit celles-ci à assurer le respect à la Constitution des textes mis en délibération, excluant de ce fait l’intervention d’un juge. Sieyès proposa, mais sans succès, à la Convention de l’an III, la création d’un organe politique de contrôle de constitutionnalité, la Jurie constitutionnaire [55]. Les Constitutions post-révolutionnaires vont reprendre ce projet visant à instaurer un organe politique de contrôle. L’idée de Sieyès se retrouve dans la Constitution de l’an VIII [56]. De même, le Sénat du Second Empire exerce, aux termes de l’article 26 de la Constitution du 14 janvier 1852, un contrôle de constitutionnalité non seulement des lois mais aussi de tout acte qui lui est déféré pour inconstitutionnalité par le gouvernement ou « par les pétitions des citoyens » [57]. Depuis 1850, hormis la période du Consulat et du Second Empire où le Sénat assure le contrôle de constitutionnalité [58], la question préalable va seule constituer le cadre privilégié de mise cause des textes pour inconstitutionnalité. La question préalable pour inconstitutionnalité est un moyen de procédure nourri de l’idée révolutionnaire selon laquelle « chaque organe de l’État doit lui-même, dans le cadre de sa fonction, assurer le respect de la Constitution » : c’est le système dit de l’auto-contrôle [59]. Le pouvoir du Président de l’assemblée d’examiner la constitutionnalité de l’initiative parlementaire, conjugué avec la question préalable prévue dans les Règlements depuis 1789, vont constituer la procédure de mise en cause de l’inconstitutionnalité des textes soumis à délibération [60]. La recevabilité constitutionnelle des textes soumis aux assemblées a d’abord été une question qui relève des présidents avant de revenir, dans son ensemble, à la seule chambre intéressée. Le législateur se définit en effet comme « créateur libre du droit » et non comme un organe d’application soumis aux décisions d’un autre organe [61]. La question préalable prend alors la forme d’un « procédé de contrôle politique de la constitutionnalité d’une loi en cours d’élaboration » [62].

15Cette tradition d’autonomie parlementaire, qui s’étend ici au contrôle de la recevabilité constitutionnelle des textes soumis à la chambre, est réaffirmée par les assemblées de la Troisième République. Mais alors que la référence à la nature parlementaire du régime est contenue dans les brefs alinéas 1 et 6 de l’article 6 respectivement de la loi constitutionnelle des 25 février et 16 juillet 1875, la mise en œuvre de ce régime dépend surtout du Règlement intérieur des assemblées qui vient déterminer les procédures et la compétence des organes de contrôle de constitutionnalité, qui s’exprimait notamment sous la forme de la procédure de la question préalable. La liberté d’intervenir sur une question préalable, procédure prévue aux articles 43 du Règlement du Sénat ( RS ) et 90 du Règlement de la Chambre des Députés ( RCD ) [63], présente déjà toutefois certains inconvénients [64], aggravés par le fait que le temps de parole n’est pas limité [65]. C’est alors que va s’ouvrir un nouveau champ de réforme réglementaire, sous l’effet notamment du processus de rationalisation du régime parlementaire.

2 – Des procédures modernes soumises à l’ordre réglementaire

16Le temps de parole a pendant longtemps été en dehors du champ de réforme des règlements des assemblées. Il ne fait pas l’objet d’attention particulière car les chambres parlementaires de la Troisième République maîtrisent, grâce aux dispositions contenues dans leur règlement, les différentes étapes du processus législatif. Il faut cependant relever que de « timides limitations de temps de parole (résolution du 15 novembre 1911 pour la discussion des chapitres budgétaires, résolution du 4 février 1915 pour les explications de vote contre la clôture) avaient fait peu à peu leur apparition, mais en règle générale, le droit de parole restait sans restriction » [66].

17C’est le vote de la proposition de résolution du 15 juillet 1926 tendant à modifier un certain nombre d’articles du règlement de la Chambre des députés pour établir un statut de la séance publique [67], qui retient surtout l’attention. Dans son rapport, l’auteur et rapporteur de la proposition, Joseph Barthélemy, veut introduire un certain nombre de modifications qui ont toutes pour but d’étendre les limitations du temps de parole, ainsi que le nombre d’orateurs qui désirent intervenir dans les débats de procédure, notamment sur une question préalable et autres motions [68]. L’objectif poursuivi par cette résolution est la limitation du temps de parole dans les discussions publiques [69]. Un alinéa inscrit dans le texte de la proposition de résolution prévoyait aussi que « la Chambre peut, à mains levées et sans débat, décider qu’un orateur qui est parvenu à la limite de son temps conserve la parole, mais par crainte que ce texte n’aboutisse à créer deux poids et deux mesures, la Chambre le repoussa » [70]. Il s’agit là de la « clause de sauvegarde » qui laisse à la Chambre la faculté d’accorder à l’orateur un délai supplémentaire. Cette difficile conciliation entre le droit de parole nécessairement limité et le libre exercice du mandat apparaît tout au long du débat en séance publique consacré à cette proposition de résolution [71] : une volonté de discipliner les travaux de la Chambre, d’introduire de la méthode, en un mot de rationaliser le processus législatif sans attenter aux droits de l’opposition. Pour l’auteur et rapporteur de la proposition, « la crise du parlementarisme est avant tout une crise de méthode donc, dans une large mesure, une question de règlement » [72]. La proposition de résolution relève ainsi que le principal défaut du travail législatif mené au sein de la Chambre semble résider dans le nombre et la longueur des discours, souvent d’ailleurs à l’initiative de l’opposition.

18« Avec le parlementarisme rationalisé apparaît un parlementarisme plus procédurier » [73]. L’analyse de certaines dispositions de la Constitution de 1946 et celles du Règlement de l’Assemblée conforte cette appréciation. L’institution, aux articles 91 à 93 de la Constitution de 1946, d’un comité constitutionnel, aux compétences par ailleurs très limitées, vise davantage à éviter à l’Assemblée d’ignorer les autres organes de l’État, en particulier le Conseil de la République, qu’à garantir les droits et libertés des citoyens [74]. L’expression de « contrôle de constitutionnalité » n’apparaît d’ailleurs pas. Le processus de rationalisation du régime parlementaire conduit dès lors à s’intéresser au fonctionnement interne des assemblées [75]. La tentative de rationalisation du régime de la Quatrième République semble aller de pair avec une volonté de codification des procédures parlementaires qui trouve sa consécration dans le Règlement de l’Assemblée de 1947. C’est ainsi qu’aux termes de l’article 42, alinéa2 du Règlement précité, les motions de procédure doivent faire au préalable l’objet d’un rapport de la commission compétente pour être soumises au vote de l’Assemblée. Une fois cette formalité substantielle remplie, les parlementaires, dont le temps de parole n’est pas limité, peuvent manifester leur désaccord par une demande de renvoi en commission, ou encore s’opposer à un projet ou à une proposition de loi par le vote de la question préalable, ou des motions préjudicielles ou incidentes, ces dernières tendent soit au renvoi conditionnel soit sine die du débat. Ces motions sont des « moyens extrêmement puissants pour retarder et compromettre le travail parlementaire. Elles permettent trop souvent à la procédure de l’emporter sur le fond ou de lui consacrer un temps tout à fait disproportionné avec les mesures réelles de la discussion », faisait déjà observer Marcel Prélot [76]. Cette volonté de continuité au sein des régimes précédents, dont ont largement bénéficié les règlements des assemblées jusque sous la Quatrième République, laisse la place à un régime institué par la Constitution de 1958 où prédomine la tentation de rupture, marquée notamment par la conformité des règlements intérieurs à la Constitution [77].

19C’est un truisme d’affirmer la limitation voire le rôle amoindri du Parlement actuel comparé aux compétences acquises et dévolues aux assemblées parlementaires dans les constitutions précédentes. La rupture avec la tradition de souveraineté parlementaire est ici manifeste. Le constituant de 1958 n’a pas fait mystère de sa volonté d’engager le parlementarisme dans la voie de la réglementation. Il a conçu une sorte de « parlementarisme dirigé » [78]. La rationalisation du régime parlementaire impose désormais ici une réduction de l’autonomie des assemblées parlementaires dans la détermination des règles relatives à leur organisation et à leur fonctionnement [79]. Dans la pensée des rédacteurs de la Constitution de 1958, gouverner c’est d’abord et avant tout légiférer, « l’action politique se traduisant toujours par l’édiction de normes et la réforme parlementaire doit avant tout assurer au Gouvernement les moyens de diriger effectivement le travail législatif » [80]. De ce postulat, va découler toute une série de dispositions de nature constitutionnelle, organique ou législative, dont la finalité est de surveiller plus strictement l’élaboration et la modification des règlements des assemblées parlementaires, mais plus récemment encore de mieux maîtriser le temps.

20Si le souci de mise en ordre constitutionnelle et réglementaire analysé précédemment demeure, les motions de procédure sont devenues des mesures qui permettent de rationaliser le débat parlementaire, au moyen d’un régime juridique plus sévère qui prenne davantage en considération la contrainte temporelle. Le débat de procédure, organisé par les règlements des assemblées, est désormais à la recherche du temps maîtrisé.

1 – La réglementation en vigueur au Sénat

23Le Sénat, par sa position institutionnelle à l’égard du Gouvernement [86] et les modalités particulières de recrutement de ses membres caractérisées par une certaine continuité [87], considère le temps davantage comme un allié que comme un ennemi [88]. Le Gouvernement, qui a une période limitée pour agir, ne peut contraindre que la seule Assemblée nationale pour faire adopter sans vote ses projets de loi en recourant à l’article 49 alinéa 3 de la Constitution : dans ce cadre, le règlement du Sénat est un instrument de pouvoir important que la Haute Assemblée sait utiliser pour mieux affirmer et jouer son rôle constitutionnel, en agissant notamment sur le temps. Le Règlement du Sénat n’est-il pas considéré par un auteur comme un palliatif [89] de l’article 49-3 ? Le lien intrinsèque entre le Sénat et le temps explique en partie la facilité qui a été celle d’introduire dans le Règlement du Sénat une limitation du temps de parole sur les motions de procédure.

24C’est dans le règlement provisoire du Sénat de 1959 que sont nées les motions de procédure connues sous leur forme actuelle, notamment l’exception d’irrecevabilité et la question préalable. La rationalisation du régime institué par la Cinquième République imprime une limitation stricte du temps de parole. Les travaux préparatoires à l’adoption des règlements des assemblées contiennent ce souci de réglementation stricte. Le rapporteur de la commission chargée d’élaborer le règlement provisoire du Sénat, M. Marcilhacy indique qu’ « il conviendra que les groupes politiques et les sénateurs sachent utiliser à plein les horaires très stricts qui réglementent notre travail. C’est la raison de la limitation du temps de parole qui figure dans le projet du règlement » [90]. Ce règlement se caractérise par sa brièveté comparé au nombre d’articles contenus dans le règlement de l’Assemblée. Cette brièveté conduit à une certaine souplesse dans l’interprétation des règles, liée elle-même à l’importance accordée aux pratiques sénatoriales.

25Le Règlement du Sénat prévoit, à l’article 36, alinéa 2, qu’ « aucune intervention faite par un sénateur en séance publique, même si elle est faite au nom d’une commission, ne peut excéder quarante-cinq minutes ». Cette disposition éclaire la question du temps de parole sur les motions de procédure qui se pose ici en des termes différents [91] de ceux que connaît l’Assemblée nationale où aucune limitation générale de la durée d’intervention en séance publique n’est prévue par le Règlement. En allant plus avant dans l’analyse, on relève, à la lecture des dispositions qui réglementent le temps de parole, que la durée d’intervention possible d’un sénateur varie de deux minutes au minimum à un maximum de quarante-cinq minutes. A l’observation toutefois, prédomine une interprétation souple des règles relatives à la limitation du temps de parole, formalisée d’ailleurs par l’article 36, alinéa 6 du Règlement qui dispose : « S’il l’estime nécessaire pour l’information du Sénat, le président peut autoriser exceptionnellement un orateur à poursuivre son intervention au delà du temps maximum prévu par le Règlement ». La procédure d’organisation de la discussion par la Conférence des présidents (article 29 bis RS, issu de la résolution du 11 avril 1971), où les durées souvent fixées varient le plus fréquemment de deux à quatre heures, est également une technique visant à limiter le temps consacré au débat. La Conférence des présidents peut toutefois, si elle le juge utile dans l’intérêt du débat, renoncer à organiser une discussion, ce qui permet aux sénateurs de s’exprimer sans limite [92].

26La réglementation des motions de procédure s’inscrit dans cet effort du Sénat d’adapter son Règlement à la nécessité d’une meilleure maîtrise de la durée des débats. Cette réglementation vise à limiter le temps de parole des sénateurs (article 44, alinéa 8 issu des résolutions du 20 mai 1986 et du 18 décembre 1991), à leur interdire de répondre au Gouvernement ou à la commission (article 37, alinéa 3 RS issu de la résolution du 4 mai 1994 et dans le sens des décisions interprétatives du Bureau des 13 mai 1981 et 4 février 1986), d’intervenir à n’importe quel moment de la discussion, c’est-à-dire à mettre fin à la faculté de discuter une motion de procédure « au gré de l’auteur » après l’audition du Gouvernement et du rapporteur ou avant la discussion des articles (article 44, alinéas 2 et 3 RS issu de la résolution du 18 décembre 1991), enfin à limiter le dépôt des motions à une seule motion de chaque catégorie (article 44, alinéa 3 RS issu de la résolution du 20 mai 1986). Des dispositions existent ainsi pour maîtriser la durée des débats, permettant de lutter contre les manœuvres de retardement, auxquelles peuvent conduire les motions de procédure.

27Les sénateurs disposent, aux termes de l’article 44 du Règlement [93], de quatre procédures pour interrompre la discussion d’un texte et aboutir ainsi soit à son rejet global ou partiel, soit au renvoi de sa discussion à une date ultérieure : il s’agit de l’exception d’irrecevabilité, de la question préalable, de la motion préjudicielle ou incidente et du renvoi en commission. Les deux premières s’appliquent à tous les textes discutés, notamment ceux inscrits à l’ordre du jour prioritaire par le Gouvernement. Leur portée est non négligeable car elle peut mettre en difficulté et déjouer toute initiative gouvernementale. Ce qui n’est pas le cas des deux autres motions dont la portée est assez limitée : la motion préjudicielle ne peut se voir appliquée aux textes inscrits à l’ordre du jour prioritaire par le Gouvernement, la motion de renvoi en commission, soulevée à l’encontre de ces mêmes textes, oblige la commission à présenter ses conclusions au cours de la même séance, sauf accord du Gouvernement. Les armes potentielles et efficaces dont dispose le Sénat pour désapprouver une initiative gouvernementale demeurent par conséquent l’exception d’irrecevabilité et la question préalable, cette dernière revêt ici une importance toute particulière [94].

28L’article 44 alinéa 8 du Règlement du Sénat limite à quinze minutes la durée maximale d’intervention du sénateur [95] qui désire, à l’issue de la discussion générale, défendre une motion de procédure. Au cours de ce débat limité, ont seuls droit à la parole l’auteur de l’initiative (souvent un représentant du groupe parlementaire), un orateur d’opinion contraire, le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond et le Gouvernement. La durée d’intervention est répartie de la manière suivante : quinze minutes pour l’auteur de l’initiative ou son représentant, quinze minutes pour un orateur d’opinion contraire, ensuite sont entendus les avis de la Commission et du Gouvernement qui obtiennent la parole sur simple demande, et enfin cinq minutes pour les explications de vote à raison d’un orateur par groupe.

29L’objet de l’exception d’irrecevabilité est de mettre en évidence que le texte est contraire à une disposition constitutionnelle, à une loi organique, à un traité ou encore à une disposition du Règlement [96]. L’adoption d’une telle motion entra »ne le rejet pur et simple du texte débattu. Devant le recours fréquent et jugé abusif à ce moyen de procédure depuis 1981, le Règlement du Sénat a subi, le 20 mai 1986 et le 18décembre 1991, des modifications qui tendent à mieux encadrer cette procédure [97]. Elle devient plus restrictive lorsque l’initiative émane des sénateurs : ces derniers ne peuvent l’invoquer qu’une seule fois au cours d’un même débat, à la fin de la discussion générale et avant le passage à la discussion des articles. Dès lors, les sénateurs ne peuvent désormais plus présenter des exceptions d’irrecevabilité partielles à l’encontre d’articles ou d’amendements, mais seulement à l’encontre de l’ensemble du texte avant la discussion des articles. Outre un élargissement des normes de référence invoquées à l’appui d’une exception d’irrecevabilité, cette procédure se distingue par deux traits : elle peut intervenir au cours de la discussion générale et ne concerner en fait qu’une seule disposition [98].

30Mais la question préalable retient surtout l’attention de par sa portée à l’égard des projets de loi et la fréquence de son utilisation [99]. Souvent couplée avec une exception d’irrecevabilité et au contenu somme toute peu différent de celle-ci [100], la question préalable peut être présentée avant la discussion sur les articles. Étant un « préalable » à toute discussion, elle est une question qui porte sur l’opportunité du texte soumis au débat, et son adoption, notamment à l’encontre d’un texte inscrit à l’ordre du jour par le Gouvernement, provoque son rejet. Cette arme potentielle contre l’exécutif imprime une certaine particularité à cette technique parlementaire qui se voit soumise à une réglementation sévère. Elle ne peut être présentée qu’une seule fois au cours d’un débat et n’intervenir qu’à deux moments soit après l’audition du Gouvernement et du rapporteur, soit avant la discussion des articles : depuis 1991, les sénateurs ont la seule faculté d’opposer la question préalable avant la discussion des articles. La limitation du temps de parole au Sénat est soumise à une réglementation assez souple qui tient essentiellement aux circonstances du débat. Cette absence de contrainte, allié au traditionnel libéralisme du droit de parole au sein de la Haute Assemblée, se retrouve dans la durée nécessaire à la défense des motions de procédure.

31Les modifications du Règlement en 1986 et 1991 ont surtout porté sur le moment du débat de procédure plutôt qu’à sa durée effective [101] : l’article 36 alinéa 6 RS précité attribue au président du Sénat une grande latitude quant à la durée de ce débat, mais cette faculté est en pratique rarement utilisée. Si circonscrire le débat avant la discussion des articles paraît possible, limiter le temps de parole est surtout affaire de circonstance. La récente réforme du Règlement de l’Assemblée a puisé dans l’expérience sénatoriale la nécessité de clarifier le débat, au moyen d’une procédure plus restrictive, comparée à l’absence de limitation du temps de parole, jusqu’alors en vigueur, pour la présentation de telles motions.

2 – La nouvelle réglementation au sein de l’Assemblée

32Depuis 1990, l’exposé des motifs des différentes propositions de résolution de modification des règlements de l’Assemblée se fonde et tend à répondre à cette interrogation incessante de la maîtrise du temps parlementaire [102]. La nouvelle réglementation au sein de l’Assemblée vise à « améliorer l’organisation du travail parlementaire en tirant au mieux parti de la contrainte temporelle » [103].

33La session unique [104] a ainsi nécessité une nouvelle adaptation de l’organisation des travaux législatifs [105] et donc une modification du Règlement suite à la révision constitutionnelle de 1995, révision qui n’a toute-fois pas répondu aux attentes d’un travail parlementaire efficace [106]. Ce dysfonctionnement institutionnel une fois constaté [107], l’édifice de 1995 va être adapté et amélioré en conséquence. En mars 1998, à l’initiative du président M. Laurent Fabius, un nouveau régime des jours et des heures de séance (art. 48 et 50 RAN ) est proposé [108], auquel s’ajoute par ailleurs la mise en place de la procédure d’examen simplifiée (art. 103 RAN ) [109]. La volonté affichée est d’accélérer la procédure législative, et plus récemment encore de gagner la bataille du temps. Le règlement d’une assemblée apparaît ainsi comme une « machine à organiser les débats en vue de lutter contre le temps » [110]. C’est dans ce cadre temporel que vient s’inscrire la réglementation des motions de procédure.

34L’article 91, alinéas 4 et 6 du Règlement [111] distingue l’exception d’irrecevabilité, fondée sur la violation d’une prescription constitutionnelle (règle de procédure ou principe fondamental reconnu comme ayant valeur constitutionnelle), la question préalable, qui ne répond pas en principe à des motivations de constitutionnalité mais à des considérations d’opportunité, et enfin le renvoi en commission, souvent motivé pour inviter la commission à procéder à de nouvelles auditions. Le dépôt de ces motions est laissé à l’initiative individuelle ou collective des députés. Ces motions, déposées souvent au nom de l’ensemble d’un groupe parlementaire, sont enregistrées, imprimées et distribuées, elles ne sont cependant soumises à aucune condition de forme : un simple écrit, sans exigence de motivation juridique, suffit, doit seul être précisé l’objet de la motion. Les conditions de discussion (article 91, alinéa 4 RAN ) sont plus encadrées : une seule motion de chaque catégorie ne peut être mise en discussion et aux voix, la première motion enregistrée est alors seule retenue. La discussion d’une motion ouvre un débat limité à l’un des signataires, au Gouvernement, au président ou rapporteur de la commission saisie au fond : aucune limitation n’est prévue par le Règlement quant à la durée d’intervention. L’usage est toutefois que l’orateur se fixe à lui-même un temps de parole qui l’engage vis-à-vis de la présidence. Enfin, il est accordé cinq minutes pour explication de vote, à raison d’un orateur par groupe.

35Le 11 mai 1999, une proposition de résolution est déposée par M.Laurent Fabius, président de l’Assemblée nationale, qui vise à introduire dans le Règlement des dispositions permettant une meilleure maîtrise de la durée des débats [112]. A côté d’une valorisation des séances consacrées à l’ordre du jour d’initiative parlementaire, la proposition de résolution précitée aménage la durée de présentation des motions de procédure pour une meilleure lisibilité des débats en séance publique. La proposition de résolution du 11 mai 1999 vise à encadrer davantage la présentation des motions de procédure en limitant de manière drastique le temps de parole. L’article 2 de ladite proposition prévoit que « dans la discussion de chacune d’elles (les motions de procédure) peuvent seuls intervenir l’un des signataires pour une durée qui ne peut excéder une heure trente sauf décision contraire de la Conférence des présidents, le Gouvernement et le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond » [113]. La proposition insère également, après le premier alinéa de l’article 108 RAN, article inscrit au chapitre relatif aux rapports de l’Assemblée nationale avec le Sénat, un nouvel alinéa qui est ainsi rédigé : « La durée d’intervention prononcée à l’appui de chacune des motions mentionnées à l’article 91 ne peut excéder trente minutes en deuxième lecture et quinze minutes pour les lectures ultérieures, sauf décision contraire de la Conférence des présidents » [114]. Cette nouvelle disposition, « qui demeure moins contraignante que la règle suivie par le Sénat », souligne l’exposé des motifs, vise à rendre compatible la faculté d’intervention à la tribune, à laquelle chaque député est attaché, avec « la bonne organisation, la lisibilité et l’équilibre général des débats » : il s’agit de faire porter le débat sur les questions essentielles et déterminantes, de mettre en lumière les enjeux et d’écarter les débats stériles. Le souci majeur est d’aboutir rapidement à une décision. Le rapport de la commission des lois [115] éclaire davantage encore les raisons qui ont motivé la limitation du temps de parole sur les motions de procédure.

36Le rapport de la commission part d’un constat, à savoir le recours abusif aux motions de procédure qui entrave la lisibilité du débat, et propose un remède, la limitation du temps de parole des orateurs, en fait celui des groupes de l’opposition, qui désirent défendre en séance publique de telles motions. Le nombre de motions déposées et adoptées au cours de la dixième et onzième législatures montre l’intérêt accordé à ces procédures qui sont abondamment utilisées et ce quelle que soit la majorité au pouvoir. Le résultat est cependant faible au regard des efforts déployés pour défendre de telles motions [116]. C’est la discussion de la proposition de loi relative au pacte civil de solidarité ( PACS ) qui semble avoir suscité, chez bon nombre de députés, un désir d’encadrer plus strictement le temps de parole sur les motions de procédure [117]. L’adoption d’une exception d’irrecevabilité le 9 octobre 1998, est exceptionnelle puisqu’il s’agit de la seconde motion de ce type adoptée sous la Cinquième République [118]. Mais la défense le 3 novembre 1998, pendant plus de cinq heures, par une représentante d’un groupe parlementaire de l’opposition, de la motion d’exception d’irrecevabilité, sur le nouveau texte présenté pour une seconde fois par la majorité [119], a pour l’essentiel motivé la réforme du Règlement de l’Assemblée. Il faut toutefois rappeler que l’oratrice était inscrite pour une intervention d’une durée de quatre heures. Le rejet de cette seconde motion n’en a pas moins eu un effet tangible, celui de retarder la discussion de la proposition de loi, qui, bien qu’inscrite à l’ordre du jour dans les conditions prévues à l’article 48 alinéa 3 de la Constitution (« fenêtre parlementaire »), a reçu un fort soutien et appui du Gouvernement. Indirectement, c’est l’ordre du jour gouvernemental qui se voit ici quelque peu désorganisé, ce qui explique en partie la volonté de la majorité parlementaire de modifier les dispositions réglementaires relatives à la présentation des motions de procédure. De cet exemple de la discussion sur le PACS, il s’agit, à la fois, de mettre un terme à certains excès liés à la fonction tribunitienne que procure la défense de telles motions, et de garantir la liberté d’expression des députés. De ce difficile équilibre recherché, est prévu un élément de souplesse indéniable, celui de l’intervention de la Conférence des présidents dans l’organisation des débats de procédure : cet organe de méthode peut ainsi décider d’écarter toute limitation de temps de parole sur les motions de procédure, comme le prévoit la disposition contenue dans l’article 2 de la proposition de résolution du 11 mai 1999 précitée, reprise sans changement dans le texte adopté par la commission des lois. Demeure également inchangée dans le texte proposé par la commission des lois [120], la disposition de la proposition qui limite la présentation d’une motion à une heure trente en première lecture puis à trente et quinze minutes pour les lectures suivantes.

37Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 99-417 DC du 8 juillet 1999, a jugé conforme à la Constitution la résolution portant modification du Règlement de l’Assemblée. Dans son quatrième considérant, il relève simplement que « l’article 3 vise à limiter, sauf décision contraire de la conférence des présidents, la durée de l’intervention prononcée à l’appui d’une motion de procédure; qu’à cette fin les I et II de cet article modifient respectivement les articles 91 et 108 du règlement pour limiter cette durée à une heure trente s’agissant de la discussion d’un texte en première lecture, à trente minutes en deuxième lecture et à quinze minutes pour les lectures ultérieures; que ces dispositions ne méconnaissent aucun principe ni aucune règle de valeur constitutionnelle » [121]. Entrées en vigueur le premier octobre 1999, les nouvelles dispositions de l’article 91 alinéa 4 semblent respectées [122]. Étant toutefois précisé que la nouvelle lecture des textes soumis à la procédure d’urgence, après réunion de la CMP, s’entend en pratique comme une seconde lecture dans le sens retenu par le Règlement : par conséquent une durée de trente minutes maximum est accordée à l’orateur qui désire défendre à ce stade une motion de procédure [123]. Il a enfin été envisagé de supprimer la possibilité de déposer des motions de procédure au moment de la deuxième ou de la troisième lectures. Cette suppression aurait toutefois méconnu certaines règles constitutionnelles. Un amendement peut en effet avoir modifié le texte par une disposition inconstitutionnelle qui ne peut être déclarée telle que par la présentation d’une exception d’irrecevabilité au cours des lectures suivantes : d’où l’intérêt de garder la possibilité de déposer des motions de procédure à tous les niveaux de discussion du texte, comme a tenu à le préciser le rapporteur de la commission des lois à la tribune de l’Assemblée [124]. C’est dans le débat de procédure que se mesure en effet l’intérêt et la portée réelle de ces motions.

1 – Des procédures déterminées par le consensus

40Le processus d’élaboration des règles de droit parlementaire contient en son sein une particularité, celle de l’exigence du devoir démocratique : la majorité qui modifie les règles du jeu parlementaire ou édicte à son profit de nouvelles dispositions réglementaires, ne peut les mener à bien qu’avec mesure et discernement pour ne pas un jour, devenue l’opposition, se les voir imposer et venir limiter ainsi sa marge de manœuvre.

41En droit parlementaire, élaboration et interprétation des normes sont intimement liées [128] : ceux qui créent la règle l’appliquent en l’interprétant de manière autonome [129]. Cela explique en partie que le maître mot au sein des assemblées soit le fameux consensus autour de règles partagées, et que les sources non écrites (pratiques, coutumes parlementaires ou précédents) [130] tiennent une place toute particulière. Ce consensus [131]peut en effet venir déjouer les normes juridiques les plus contraignantes, qu’elles soient de nature constitutionnelle, législative ou réglementaire [132]. La question du temps est omniprésente et structure l’interprétation des dispositions des règlements intérieurs. C’est qu’en effet la notion de temps a partie liée avec le processus d’élaboration des règles parlementaires. Vouloir modifier les règles internes relatives à l’aménagement du temps parlementaire, nécessite la prise en considération de certaines spécificités attachées à ces règles. Cette « légalité particulière » [133], fait du droit parlementaire un droit spécial des assemblées qui est mis en œuvre par ses propres organes de décision [134], phénomène que l’évolution vers une codification des pratiques parlementaires n’a fait que renforcé. Le recours aux motions de procédure, initiative menée le plus souvent par les groupes parlementaires, est alors essentiellement la voix d’expression de l’opposition. C’est sur ce difficile équilibre entre les prétentions de chaque groupe politique [135] en présence que vont tenter de s’organiser les réformes du Règlement intérieur qui visent en grande partie à réaffirmer l’efficacité du travail parlementaire. Une réforme du Règlement n’a des chances d’aboutir que si tous les groupes y sont favorables [136].

42Le groupe de travail constitué le 6 octobre 1994 pour procéder à une réforme du Règlement de l’Assemblée, a évoqué la question du temps de parole comme moyen d’équilibre des deux phases de la discussion parlementaire, en commission et en séance publique. La règle du consensus nécessaire à la réussite de la nouvelle réglementation est ainsi formulée par le président de l’époque, M. Philippe Séguin : « La démocratie ne se résume pas à la loi de la majorité : elle s’exprime surtout dans le respect des droits de la minorité » [137]. Le groupe de travail n’a cependant retenu aucune mesure générale de limitation de temps de parole pour la présentation des motions de procédure, malgré la proposition du groupe parlementaire de l’UDF qui visait à limiter à trente minutes la durée de présentation des motions de procédure. C’est que l’attention se portait alors surtout sur le droit d’amendement, autre moyen efficace d’expression de l’opposition : la bataille du temps porte alors essentiellement sur les séances publiques encombrées par des discussions techniques, discussions qu’il s’agissait alors de confier aux commissions. Le problème de la longueur de présentation des motions de procédure apparaît néanmoins [138]. L’argument qui a reçu un large consensus est celui développé par un député de l’opposition qui déclare : « La démocratie parlementaire s’inscrit dans la durée. Chaque formation peut être successivement dans la majorité et l’opposition. Prétendre un jour corseter le pluralisme par telle ou telle mesure de circonstance, c’est s’entraver soi-même pour l’avenir » [139]. En d’autres termes, il y a une utilisation politique de ces motions, sur laquelle se dégage un consensus certain au sein des groupes parlementaires, bien qu’elles soient souvent présentées sous un habillage juridique. Les différents débats parlementaires au cours desquels ont été soulevées des motions de procédure en témoignent [140].

43Le débat parlementaire du 29 juin 1999 sur la modification du règlement de l’Assemblée [141] illustre bien cette élaboration par consensus de règles pour encadrer les motions de procédure. « Comment assurer la libre expression des forces politiques représentées dans les assemblées sans paralyser le fonctionnement de l’institution parlementaire ? Suivant que l’on se trouve dans la majorité ou dans l’opposition, l’approche varie au gré des circonstances et l’analyse est souvent différente. J’ai tenté de me situer au niveau de l’intérêt général, faisant fi des positions partisanes exprimées ici ou là » [142], c’est en ces termes que le rapporteur de la commission des lois, M. Raymond Forni, ouvre le débat. Tout en s’inspirant de la procédure en vigueur au Sénat, le temps de parole pour présenter une motion de procédure a été étendue au delà de quinze minutes, et ce pour satisfaire certaines exigences des groupes de l’opposition [143]. La limitation de durée, fixée à une heure trente en première lecture, peut toutefois être écartée par la Conférence des présidents, cette possibilité est ouverte pour les textes qu’elle juge importants : il suffit qu’elle en décide ainsi. « Sachant que les débats au sein de la Conférence des Présidents font souvent l’objet d’un large consensus, il ne devrait pas y avoir de difficulté » [144], déclare alors le rapporteur. L’autre élément, qui tend à assouplir les règles prévues par les règlements des assemblées et relatives au temps de parole, est que ces procédures sont favorables à l’expression politique de l’opposition, à défaut pour celle-ci d’exister réellement au plan institutionnel.

2 – Des procédures conduites par l’opposition

44La Constitution du 4 octobre 1958 a voulu instituer un pouvoir exécutif qui puisse s’appuyer sur une majorité cohérente et homogène, n’accordant ainsi à l’opposition aucun statut particulier dans le déroulement de la procédure législative [145]. Cette procédure se déroule sans que véritablement la minorité politique ne puisse imposer ses vues. Depuis 1962, le fait majoritaire, cumulé avec les instruments destinés au départ à pallier son absence, va engendrer des privilèges, voire des facilités au profit du gouvernement. L’apparition d’une majorité va ainsi modifier en profondeur les pratiques parlementaires [146]. Le parlementarisme majoritaire appelle un rééquilibrage institutionnel, au moyen notamment d’un rôle plus affirmé du Parlement. L’équilibre entre l’Exécutif et le Parlement s’analyse par la place accordée à l’opposition [147] comme contrepoids institutionnel : les droits de l’opposition deviennent déterminants. Le souci majeur devient alors celui d’un fonctionnement démocratique des assemblées, c’est-à-dire de la place accordée à l’opposition parlementaire, car la majorité d’un moment a vocation à être l’opposition du lendemain et vice et versa [148]. L’affirmation d’un statut de l’opposition par la réforme constitutionnelle de 1974 [149] va renforcer l’intérêt et la fréquence du recours aux motions de procédure, véritable moyen d’expression de l’opposition parlementaire [150]. C’est alors un débat plus technique, si l’on veut préserver les droits de l’opposition, qui tend à s’instaurer entre l’opposition et la majorité [151], c’est-à-dire en fait les groupes politiques de l’opposition et le Gouvernement. Le recours fréquent aux motions de procédure permet aux groupes parlementaires de l’opposition de se placer sur la scène parlementaire pour rappeler ainsi leur existence. La nouvelle réglementation sur les motions de procédure atteint de ce fait les capacités de nuisance de l’opposition dans les opérations d’obstruction.

45Il est toutefois permis de s’interroger sur les raisons qui justifient la réforme du temps de parole sur les motions de procédure. L’absence d’une limitation générale du temps de parole dans le Règlement de l’Assemblée est en effet compensée par certaines dispositions qui peuvent, a priori, trouver ici à s’appliquer aux motions de procédure. Le président de l’Assemblée peut, aux termes de l’article 54, alinéa 5 RAN, inviter l’orateur à conclure, s’il juge l’Assemblée suffisamment informée. »Il peut également, dans l’intérêt du débat, l’autoriser à poursuivre son intervention au delà du temps qui lui est attribué » [152]. Le président peut aussi intervenir pour rappeler l’orateur qui s’écarte de son sujet (art. 54, al. 6 RAN ). En réalité, ces articles ne peuvent ici trouver application car l’article 91, alinéas 4 et 6 du Règlement est considéré comme l’affirmation des « droits imprescriptibles » de l’opposition, à ce titre, ces dispositions protectrices ne peuvent faire l’objet d’atteinte de la part de la présidence de l’assemblée. Il y a là une impossibilité de fait : depuis 1980, la pratique parlementaire entretient le principe selon lequel les motions de procédure sont des droits de l’opposition. La proposition de résolution du 11 mai 1999 précitée affirme ce principe. L’exposé des motifs vise ainsi à introduire, dans le Règlement de l’Assemblée nationale, des dispositions qui permettent « une meilleure maîtrise de la durée des débats afin de garantir la liberté d’expression des députés, les droits de l’opposition ». Le recours aux motions de procédure, malgré leur faible taux de succès, demeure fréquent et est « en réalité une possibilité offerte à l’opposition de s’exprimer par le règlement » [153] de l’assemblée. Ces nouvelles dispositions mettent ici à mal le droit d’expression de l’opposition, « le nôtre aujourd’hui, le vôtre demain » déclare un député [154]. Et de poursuivre « la tradition a toujours voulu, dans notre assemblée, que le temps accordé pour la défense d’une motion de procédure ne soit pas limité. Il s’agit, en s’opposant à cette disposition, de préserver les droits de l’opposition » [155].

46Il est significatif que l’on ait renoncé à l’idée première qui consistait à envisager une organisation globale du temps de parole de la discussion générale et de la discussion des articles, où interviennent les modifications apportées au texte sous forme d’amendements à l’initiative de l’opposition. L’importance que l’opposition attache à la défense pour une durée illimitée des motions de procédure tient aussi au faible taux d’adoption des amendements qu’elle propose au cours de la discussion des articles. Elle tient également au fait que le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 31 mai 1994, a jugé conforme à l’article 44 de la Constitution une limitation sévère du temps de parole accordé à l’auteur d’un amendement [156]. Le rejet fréquent des amendements, sans que souvent soit avancé un argument de fond [157], tend à faire porter le débat sur les amendements dans la discussion des articles sur celui, plus prometteur, du débat de procédure au cours de la discussion générale, avant la phase d’examen détaillé, phase beaucoup moins réglementée et où l’opposition peut jouer un rôle certain au sein de l’assemblée. C’est que le moment de la défense des motions de procédure a lieu au cours d’une phase caractérisée par l’absence de toute règle contraignante : il s’agit peut être de la seule phase parlementaire qui offre un droit d’expression sans restriction à l’opposition et que celle-ci ne se prive d’ailleurs pas d’exploiter.

47L’alternance politique fait de l’opposition d’aujourd’hui, la majorité de demain, à cet égard les motions de procédure peuvent être considérées comme des droits légitimes de l’opposition et sont par conséquent « consubstantielles à la vie parlementaire » [158] : « un Parlement sans opposition n’est pas un Parlement » et « le principal attribut de l’opposition est le droit de parole » [159]. Un droit de parole strictement réglementé et réparti en proportion de l’importance numérique des groupes parlementaires, conduit l’opposition, pour exister sur la scène parlementaire, à recourir aux motions de rejet à des fins souvent étrangères aux motivations prévues par le règlement, c’est-à-dire sans lien souvent avec des arguments de nature juridique. Elles deviennent alors des procédures dont la finalité est a priori incertaine.

1 – Le temps de parole comme moyen possible d’obstruction parlementaire

49Le travail parlementaire est fortement soumis aux contraintes du temps, qui est par ailleurs davantage perçu comme un obstacle au sein de nos assemblées parlementaires modernes. Les Parlements connaissent alors le tourment de « l’éternel problème du manque de temps » devant la complexité des fonctions étatiques. La Constitution du 4 octobre 1958, accorde la priorité au combat contre le temps [161]. Ainsi en est-il de la priorité de l’ordre du jour accordée au gouvernement [162] : elle est une clef essentielle susceptible d’alimenter, au gré de celui-ci, la « machine parlementaire » [163]. Cette priorité constitutionnelle affichée de maîtrise du temps, et qui se retrouve à la lecture des dispositions constitutionnelles et réglementaires applicables aux assemblées, va se traduire sous forme d’instruments juridiques destinés à limiter ou à stimuler la vie parlementaire. Mais le « redécouverte de l’obstruction » [164] va avoir des conséquences considérables sur la fixation de l’ordre du jour : ainsi si « la majorité maîtrise la décision, c’est l’opposition qui maîtrise la durée » [165]. Du terrain de la décision, le débat parlementaire partisan se déplace alors vers celui du temps pour l’obtenir.

50L’adoption d’une motion de rejet tend à allonger (si elle est déposée par l’opposition) ou à accélérer (si l’initiative du dépôt émane de la majorité) le débat parlementaire. Les motions de rejet peuvent se transformer alors, avec l’appui d’un règlement aux dispositions très souples, en des motions dilatoires. La priorité de discussion des motions de rejet sur les motions d’ajournement se retrouve au niveau du temps de parole : c’est de cet avantage que l’opposition a su tirer profit pour s’en servir à des fins politiques. Ce détournement de procédure est potentiellement contenu dans les dispositions des règlements des assemblées qui n’exigent aucune formalité pour le dépôt et la discussion des motions de rejet, il n’est d’autre part fait aucune obligation de motiver son intervention sur des arguments strictement juridiques. Cette imprécision réglementaire devient une aubaine pour la minorité politique pour s’opposer à la politique du gouvernement. Les groupes parlementaires s’organisent parfois pour défendre à tour de rôle une exception d’exceptionnalité et une question préalable [166], ou expriment ouvertement leur opposition politique [167]. Soulever une motion d’irrecevabilité permet ainsi d’exprimer ses vues sur un sujet en bénéficiant d’un temps de parole appréciable [168], car non imputé sur la durée de la discussion générale fixée par la Conférence des présidents. Si les motions de rejet deviennent des techniques parlementaires d’obstruction, celles-ci ne se limitent pas à entraver le travail parlementaire dirigé par le gouvernement, elles permettent également de l’accélérer. Ces motions ne font que traduire, à leur niveau, le caractère éminemment instrumental du droit parlementaire : à l’origine techniques permettant un examen sérieux et approfondi des textes, et qui à ce titre exigent du temps, l’utilisation des motions de rejet aboutit souvent à accélérer ou à ralentir les débats selon le contexte politique du moment [169]. Le combat contre l’obstruction mené au Sénat montre toutes les potentialités des motions de rejet.

51Au Sénat, les motions partielles peuvent porter sur un article ou une série d’articles [170] ou encore sur un ou plusieurs amendements [171]. Leur intérêt principal est en pratique de faire gagner du temps.

52L’utilisation, quoique assez rare de la part des sénateurs, de l’exception globale d’irrecevabilité portant sur une série d’amendements ou « irrecevabilité en bloc » (art. 48, alinéa 3 RS ) [172], permet d’accélérer l’examen d’un texte et d’aider ainsi le Gouvernement mais au seul niveau de la gestion du temps : l’adoption d’une irrecevabilité en bloc ne préjuge en rien quant au contenu du texte ainsi rejeté, contenu souvent modifié et en retrait par rapport aux choix politiques fixés au départ par le Gouvernement. Le temps consacré au débat est ainsi gagné au détriment du contenu initial du projet de loi. En effet, que peut faire le Gouvernement d’un texte au contenu modifié par le Sénat et rejeté par l’adoption d’une irrecevabilité en bloc ? Pour ce qui est de la question préalable, elle offre une option aux groupes parlementaires, quant au moment de son dépôt. Au Sénat, le moment du dépôt d’une question préalable est conditionné par le temps de parole ouvert par cette procédure : la majorité sénatoriale qui désire abréger le débat la dépose avant l’engagement de la discussion générale, tandis que l’opposition qui veut s’exprimer contre le texte, intervient souvent à l’issue de la discussion générale, avant la discussion des articles [173]. L’action déterminante du Sénat réside ainsi dans son pouvoir sur le temps, c’est-à-dire retarder ou accélérer la mise en œuvre de la politique gouvernementale. La majorité sénatoriale en période d’opposition au gouvernement (notamment depuis 1997) voit assez fréquemment la question préalable qu’elle dépose, adoptée par le Sénat, ce qui a pour effet de rejeter toute discussion sur le texte gouvernemental. Tel a été par exemple en 1998 le sort du texte sur la réduction de la durée du travail à 35 heures. Dans ce contexte, les motions de rejet déposées et souvent adoptées tendent paradoxalement à faire gagner du temps au gouvernement. Si l’adoption d’une question préalable au Sénat n’interrompt pas la navette, elle n’en a pas moins pour effet de retarder le vote des textes sans pour autant paralyser le projet gouvernemental : la réunion de la commission mixte parlementaire ( CMP ) prévue à l’article45 de la Constitution, et, si échec de la CMP il y a, la procédure dite du « dernier mot » de l’Assemblée, peuvent venir à bout de l’opposition sénatoriale. La majorité peut ainsi soit affirmer son soutien soit son opposition au gouvernement [174].

53La technique dite de la « question préalable positive » est un soutien appuyé à la politique du Gouvernement, au contraire de « la question préalable négative » qui affiche une opposition déterminée au Gouvernement en place. Selon le contexte politique, cette technique parlementaire développe toute sa virtualité dans le sens désiré par l’auteur de la motion : affirmer son soutien en faisant gagner du temps au Gouvernement ou afficher une opposition ferme, retardant d’autant plus le vote du texte, ce qui est assez souvent le cas [175]. Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 86-218 DC du 18 novembre 1986, a estimé que l’usage de la technique qualifiée de « question préalable positive » n’est entaché d’aucune irrégularité [176].

54Depuis l’élargissement de la saisine parlementaire par la fameuse révision constitutionnelle de 1974, qui a posé un élément du statut de l’opposition, on observe un plus grand respect des règles de procédure. Comme le souligne le professeur Loïc Philip, « toute disposition qui est contestée par l’opposition fait systématiquement l’objet d’un examen de constitutionnalité et si les arguments paraissent sérieux, le gouvernement et sa majorité préféreront modifier leur texte que de risquer une censure du juge constitutionnel » [177]. Les stratégies d’obstruction sont souvent menées à l’encontre de textes hautement symboliques [178]. En période d’alternance politique et/ou en période dite de « cohabitation », on relève un recours intensif à ces motions de rejet [179]. L’objet politique de ces motions tend à être privilégié au détriment de l’objet constitutionnel seul prévu par les règlements. Ces procédures perdent dès lors de leur crédibilité en tant que techniques parlementaires de contrôle interne de constitutionnalité, car elles demeurent à l’initiative d’un organe éminemment politique que constitue le corps législatif, qui est ici à la fois juge et partie [180]. Mais alors où peuvent bien résider les raisons qui conduisent à constater la fréquence et l’intérêt actuel du recours à ces motions ? Elles semblent trouver une utilité certaine si on établit un lien entre ces motions de rejet et le contrôle opéré par le Conseil constitutionnel : le dépôt de ces motions est une alerte pour le Conseil constitutionnel, ce qui lui permet d’anticiper les problèmes juridiques à venir [181]. Elles ouvrent alors un débat constitutionnel sur les textes en discussion.

2 – Des procédures comme objet de débat constitutionnel

55La Constitution du 4 octobre 1958 a désormais rendu obligatoire le contrôle de constitutionnalité des règlements [182]. Le règlement des assemblées joue désormais le rôle d’un « décret d’application de la Constitution », selon les termes du professeur Pierre Avril [183]. Dans son contrôle de conformité de la loi aux règles constitutionnelles de la procédure législative [184], le juge tend à concilier la nécessité d’un déroulement démocratique du débat parlementaire, souvent favorable au Gouvernement, et l’exercice d’un droit tout aussi légitime des parlementaires [185]. L’essentiel des règles relatives à la procédure législative sont contenues dans les règlements des assemblées. Celles relatives au temps de parole sur les motions de procédure sont contenues dans les seuls règlements intérieurs des assemblées, le détournement de procédure à des fins d’obstruction ne connaît par conséquent pas de sanction. L’intervention du Conseil constitutionnel dans la procédure législative ordinaire [186], au cours de laquelle peuvent être soulevées des motions de procédure, permet toutefois de mesurer la portée des motions de rejet que sont l’exception d’irrecevabilité et la question préalable [187]. Le Conseil est ici appelé à trancher juridiquement un conflit politique [188].

56Les arguments d’inconstitutionnalité développés au cours du débat parlementaire se retrouvent assez souvent comme moyens d’inconstitutionnalité invoqués devant le juge [189]. Cette lecture est confortée par celle qui attribue aux motions de procédure un rôle certain comme prélude à la saisine du juge de la constitutionnalité des lois. Ce d’autant plus, que l’effet de l’adoption de telles motions de rejet et de la déclaration d’inconstitutionnalité par le juge est au fond assez proche : le rejet du texte en l’état de la discussion pour la première et la non application de la loi après saisine du juge pour la seconde. Cependant, la portée juridique a, dans un cas, la seule valeur relative de la chose décidée et dans l’autre cas, la valeur absolue de la chose jugée. Il n’en demeure pas moins que considérer ces motions comme des procédures de pré-contrôle de constitutionnalité donne sens à l’efficacité de ces moyens soulevés par l’opposition : le temps consacré à leur défense ne devient pas « du temps perdu » [190]. La discussion, le vote et la décision du Conseil constitutionnel relative à la loi sur le pacte civil de solidarité [191] illustrent cette technique parlementaire de contrôle de constitutionnalité des textes qui a une utilité certaine comme prélude à la saisine du juge constitutionnel.

57Selon l’auteur de l’exception d’irrecevabilité soulevée à l’encontre de la proposition de loi relative au pacte civil de solidarité ( PACS ) [192], ce texte est contraire au Préambule de la Constitution de 1946, qui garantit la protection de la santé et de la sécurité, notamment à la mère et à l’enfant, est non conforme au principe d’égalité, principe à valeur constitutionnelle garanti par la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. En un peu moins d’un mois, situation peu ordinaire provoquée par le vote de ladite motion d’exception d’irrecevabilité le 9 octobre 1998, la proposition de la loi sur le PACS revient en discussion le 3novembre 1998. Sur ce texte proposé une seconde fois, une exception d’irrecevabilité est soulevée sur le fondement d’une prétendue violation de l’article 40 de la Constitution (irrecevabilité financière), du principe d’égalité entre les personnes, une atteinte au respect de la vie privée, une méconnaissance des obligations envers la famille et envers l’enfant et enfin du non respect des exigences de l’article 34 alinéa premier de la Constitution [193]. Ce dernier moyen d’inconstitutionnalité fait référence à la disposition « La loi est votée par le Parlement ». La présentation du PACS dans un délai d’un mois semble en effet méconnaître l’article 84 alinéa 3 RAN qui prévoit que « les propositions repoussées par l’Assemblée ne peuvent être reproduites avant un délai d’un an ». Bien que le Règlement de l’Assemblée n’ait pas valeur constitutionnelle, cette disposition réglementaire viendrait préciser, selon l’auteur de l’exception d’irrecevabilité, l’article 34 de la Constitution, par conséquent, étant liée à cette prescription constitutionnelle, elle s’impose au législateur [194]. L’article 91 alinéa 4 RAN et l’article 84 alinéa 3 RAN ne seraient, selon les députés requérants, que le prolongement de l’article 34 de la Constitution.

58Mais, comme le souligne le Gouvernement dans ses observations annexées à la décision du Conseil, montrant ainsi son soutien à la proposition de loi sur le PACS, « en l’espèce, relève-t-il, le principe est, au contraire, celui exprimé par le premier alinéa de l’article 39 de la Constitution, aux termes duquel « l’initiative des lois appartient concurremment au Premier ministre et aux membres du Parlement ». Le pouvoir d’initiative des parlementaires n’étant pas soumis à d’autres limites que celles résultant des articles 40 et 41 de la Constitution, le Règlement de l’Assemblée nationale ne saurait recevoir une interprétation contraire à celle-ci, et on voit mal comment l’article 34 dont se prévalent les députés requérants pourrait être utilement invoqué au soutien de leur moyen » [195]. Le doute sur la pertinence de l’article 34 de la Constitution invoqué à l’appui de la violation de l’article 84 alinéa 3 RAN par les députés requérants, apparaît davantage dans la requête des sénateurs qui tout simplement n’en font aucune mention : « en l’espèce, relèvent-ils, la reproduction par l’Assemblée nationale, en violation de l’article 84 alinéa 3 RAN, d’une proposition qu’elle avait elle même déclarée inconstitutionnelle quelques jours auparavant ne peut être considérée comme la méconnaissance d’un simple élément de procédure sans incidence sur la constitutionnalité de la loi. Elle devrait au contraire conduire votre Conseil à censurer celle-ci » [196].

59La décision n° 99-419 DC du 9 novembre 1999 du Conseil constitutionnel [197] précise la portée des arguments invoqués par les auteurs de la saisine. Ces arguments, comme dans la majorité des autres cas [198], sont ceux déjà développés, par un membre de l’opposition, au nom d’un groupe parlementaire [199], au cours du débat de procédure. Les arguments des auteurs de la saisine se fondent ici pour l’essentiel sur une atteinte aux principes fondamentaux de la procédure législative, notamment sur la violation des articles 91 alinéa 4 et 84 alinéa 3 du Règlement de l’Assemblée. Ce moyen, qui s’appuie sur l’article 34 de la Constitution, pour être admis, nécessite de répondre à la question suivante : quel effet a l’adoption d’une exception d’irrecevabilité à l’égard d’une décision rendue par le Conseil constitutionnel ? L’argument invoqué par les requérants est que le juge devrait tirer les conséquences nécessaires de l’adoption d’une exception d’irrecevabilité, quant à la constitutionnalité de la loi déférée, laquelle, toujours selon les auteurs de la saisine, ne ferait que reprendre les dispositions de la proposition de loi rejetée le 9 octobre 1998 par le vote d’une telle motion. Sur la régularité de la procédure législative, et plus particulièrement les griefs tirés de la méconnaissance du Règlement de l’Assemblée nationale, le Conseil semble organiser son raisonnement en trois temps avant de conclure au rejet des moyens invoqués.

60

« Considérant, en premier lieu, que les règlements des assemblées parlementaires n’ayant pas en eux-mêmes valeur constitutionnelle, la seule méconnaissance des dispositions réglementaires invoquées ne saurait avoir pour effet de rendre la procédure législative contraire à la Constitution;
Considérant, en deuxième lieu, que le vote par l’Assemblée nationale le 9 octobre 1998, d’une exception d’irrecevabilité ne saurait lier le Conseil constitutionnel dans l’exercice de la compétence qu’il tient du deuxième alinéa de l’article 61 de la Constitution;
Considérant, enfin, que la proposition de loi dont est issue la loi déférée n’était pas identique à celle rejetée le 9 octobre 1998, qu’ainsi, en l’espèce, le grief tiré de la violation du troisième alinéa de l’article 84 du règlement de l’Assemblée manque en fait;
Considérant qu’il résulte de ce qui précède que l’adoption par l’Assemblée nationale, le 9 octobre 1998, d’une exception d’irrecevabilité n’entache pas d’irrégularité la procédure suivie ».

61Cette décision rappelle tout d’abord une jurisprudence constante selon laquelle les règlements des assemblées n’ont pas, en eux-mêmes, valeur constitutionnelle [200]. Un Règlement n’acquiert cette valeur que s’il prévoit une procédure qui permet d’assurer le strict respect d’une disposition constitutionnelle [201]. Cependant, qu’adviendrait-il si la proposition de loi soumise à nouveau à la chambre est identique à celle précédemment rejetée par le vote d’une motion d’exception d’irrecevabilité ? On peut supposer qu’elle serait, en l’espèce, contraire à l’article 84 alinéa 3 RAN et donc le Parlement ne peut exercer pleinement sa compétence d’initiative législative définie à l’article 39 de la Constitution, par conséquent la méconnaissance d’une disposition réglementaire entraînant la violation d’une prescription constitutionnelle [202], la loi serait jugée non conforme à la Constitution. Cette décision précise la portée des motions de procédure, en particulier ici de l’exception d’irrecevabilité, qui voit sa validité limitée à l’ordre intérieur de la chambre [203]. Les motions de rejet sont une forme de contrôle parlementaire de constitutionnalité qui ne lie aucunement le juge constitutionnel [204]. Elles permettent de tester les arguments qui seront invoqués par la suite devant le juge, qui demeure le seul interprète authentique de la Constitution [205].

62Mais en allant plus avant dans l’analyse, on peut s’interroger sur la violation par un texte de loi des dispositions d’un règlement portant sur le temps de parole des membres du Parlement, et en particulier de l’opposition : il y aurait ici une atteinte à un principe fondamental du contradictoire, c’est-à-dire au fond au principe même de la démocratie. Comme l’écrit le professeur François Luchaire, « la disposition d’un règlement des assemblées édictant une règle non imposée expressément par la Constitution peut cependant être la mise en œuvre d’un principe fondamental consacré par la Constitution : c’est le cas notamment pour les dispositions du règlement qui répartissent le temps de parole entre les membres de l’Assemblée; une loi votée, contrairement au règlement, sans par exemple que les élus de l’opposition aient pu s’exprimer, serait contraire au principe même de la démocratie ou de l’égalité du suffrage et mériterait donc la censure du Conseil » [206]. Cette possibilité ici ouverte au juge lui permet de « sanctionner des irrégularités procédurales par trop flagrantes ne pouvant cependant trouver de sanctions dans les dispositions écrites de la Constitution » [207]. Il semble ainsi que le Conseil ne peut assurer la protection des dispositions d’un Règlement qui ne trouvent leur fondement ni dans la mise en œuvre d’un article précis de la Constitution [208], ni se rattacher à un principe non écrit de valeur constitutionnelle.

63La jurisprudence du Conseil constitutionnel, en s’appuyant sur des principes fondamentaux non écrits, peut dès lors apporter sa contribution à l’encadrement de cette liberté de temps de parole sur une motion de procédure, présentée au cours de l’examen d’ensemble d’un projet ou d’une proposition de loi. Les auteurs de la saisine doivent alors démontrer une atteinte au droit d’expression de l’opposition, notamment en relevant une violation manifeste des dispositions du Règlement relatives au temps de parole nécessaire à la défense d’une motion de procédure au cours de la discussion parlementaire. Une fois la méconnaissance des dispositions réglementaires établie, dispositions qui ici mettent en œuvre le principe même de la démocratie ou de l’égalité de suffrage [209], la procédure législative serait alors entachée d’une irrégularité manifeste de nature à déclarer la loi votée contraire à la Constitution. Une telle solution, tirée du Règlement et qui trouve son fondement dans une règle non expressément prévue par la Constitution, n’est pas a priori à exclure, si l’on considère désormais que la jurisprudence constitutionnelle est devenue une « véritable source de droit parlementaire » [210]. L’absence d’une jurisprudence constitutionnelle, sur la question précise du temps de parole sur les motions de procédure relevée ici, n’empêche ainsi pas d’observer l’effet dissuasif du débat constitutionnel suscité par la présentation d’une motion de rejet. Elle revêt la forme d’une procédure de précontrôle de constitutionnalité en liaison avec le juge constitutionnel, qui apparaît ici comme « juge d’appel en dernier ressort des décisions des organes parlementaires compétents » [211].

64La discussion parlementaire sur les motions de rejet a une utilité certaine, celle de rendre plus efficace le contrôle de constitutionnalité des lois : elle contribue ainsi à la prééminence de la justice constitutionnelle dans le fonctionnement des pouvoirs publics. Au-delà de la seule apparence de l’obstruction souvent retenue, le recours à ces motions permet à l’opposition de « transformer son échec politique en triomphe juridique » [212]. L’intérêt de ces motions reflète la nécessité pour l’opposition d’exister, et donc à terme de tendre à rétablir l’équilibre institutionnel : il s’agit là d’un élément essentiel au statut d’une opposition active dans un régime démocratique.

65Le temps de parole sur les motions de procédure est soumis à une réglementation sévère, renforcée ici par la contrainte temporelle, sous l’effet du parlementarisme majoritaire rationalisé. Le détournement de procédure, qui transforme les motions de rejet en une politique systématique d’obstruction menée par la minorité, montre leur faible portée en tant que procédé juridique de contrôle parlementaire interne de constitutionnalité des textes en discussion. Le regain d’intérêt des motions de rejet est somme toute conjoncturel et lié au débat sur le PACS, au Sénat on constate même une certaine forme de désintérêt. Néanmoins, le recours fréquent à ces motions, malgré leur faible taux de succès, paraît s’expliquer, au delà de la fonction tribunitienne dont peut bénéficier l’opposition, par leur efficacité certaine en tant que prélude à la saisine du juge constitutionnel. Ces motions ont en effet l’avantage de permettre une « mise en équation juridique des données du problème » politique [213]. Elles autorisent ainsi l’intervention du juge, dans son rôle essentiel et exclusif de régulation normative, en le plaçant comme arbitre d’un conflit à charge politique désormais réduite voire nulle. L’équilibre recherché se doit par conséquent d’inscrire toute réglementation des motions de procédure dans le cadre général du contrôle de constitutionnalité, qui se déroule assez souvent en deux temps : avant le vote du texte, selon les procédures prévues aux articles 91 RAN et 44 RS des règlements des assemblées, et après le vote du texte, conformément à la procédure prévue à l’article 61 de la Constitution. Dans ce cadre, les motions de procédure jouent le rôle d’un pré-contrôle de constitutionnalité, et incitent dès lors à porter un regard nouveau sur le rôle du Conseil constitutionnel à l’égard de ces procédures parlementaires d’examen de la constitutionnalité des textes en discussion.