Le contexte

1Presque partout, en Europe (et au-delà), la commune constitue le niveau territorial élémentaire, l’institution de proximité par excellence ; elle a pour fonction de représenter l’ensemble des intérêts de la population ou la communauté locale. Chaque communauté étant enracinée au sein d’une forte tradition historique, les communautés peuvent correspondre à des populations très différenciées. Son principe remonte à la Révolution française de 1789 et au décret approuvé par l’Assemblée constituante le 22 décembre selon lequel : « il y aura une municipalité en chaque ville, bourg, paroisse ou communauté de campagne » [1] (Bastid, 1970). Diffusé et repris par la majeure partie de l’Europe et du monde, ce principe a eu pour conséquence l’application d’un même type d’institution et de régime juridique à des réalités radicalement différentes. Il a opposé une uniformité formelle à une différenciation substantielle profonde. Il a également fragmenté à l’extrême la carte communale.

2Presque partout, des critiques et des propositions de rationalisation ont été avancées pour lutter contre les effets néfastes de cette fragmentation. Dans la deuxième moitié du XX^e siècle, d’importants processus de fusions de communes ont été mis en œuvre dans les pays européens, comme l’Angleterre, l’Allemagne de l’Ouest, l’Autriche, la Finlande, la Belgique, la Suède, la Norvège et le Danemark et, plus récemment, en Grèce, avec une très forte réduction du nombre des communes, transformant radicalement la carte communale de ce pays.

3 En fonction des traditions historiques différentes, et, à la suite de ces transformations, les communes comptent aujourd’hui une population moyenne très variée dans les pays européens : de 1 600 habitants en France, à plus de 136 000 au Royaume-Uni, 4 900 habitants en Espagne, 5 500 en Allemagne, 7 100 en Italie. Concernant l’Italie, environ 40 % des 8 000 communes n’atteint pas les 2 000 habitants. Dans des États comme la France, l’Espagne ou l’Italie, l’hétérogénéité peut être très grande. Les communes les plus petites, qui sont des villages de quelques dizaines d’habitants, sont situées assez loin des grandes villes, dont les habitants sont des millions. Ainsi, la seule et même forme juridique de la commune recouvre-t-elle en pratique des réalités très différentes : d’un côté la ville de Rome, avec ses trois millions d’habitants, de l’autre le petit village de Morterone dans la province de Lecco, qui n’a que trente habitants.

4 Ces dernières années, en particulier au moment le plus aigu de la crise économique, le problème de la dimension des collectivités locales s’est posé avec une acuité nouvelle (Cosculluela Montaner et Medina Alcoz, 2012 ; Almeida Cerreda, Tubertini et Costa Gonçalves, 2015). En parallèle, les petites communes ont rencontré des difficultés financières et administratives dans la gestion et la délivrance des services publics ; et cela précisément à cause de leur trop faible taille.

L’évolution italienne : des fusions des années 1990 à la réforme constitutionnelle de 2001

5En Italie, la commune joue depuis longtemps un rôle central dans l’architecture administrative et territoriale, et notamment dans la gestion des missions de proximité.

6La clause de compétence générale, historiquement reconnue aux communes italiennes, a donné lieu à un grand développement des services publics locaux. Par ailleurs, les communes italiennes ont été, depuis les années 1970, les bénéficiaires directs d’un nombre considérable de compétences, avec la création des régions et l’instauration de la décentralisation. C’est ainsi, par exemple, qu’en 1977 les communes reçurent même une compétence primaire pour la gestion de la santé (gestion successivement attribuée aux régions).

7Toutefois, dans les dernières années, les réformes financières adoptées par l’État sous l’effet de la crise économique ont réduit considérablement les dotations au profit des communes. Mais, en contrepartie, ces dernières ont gagné une nouvelle place dans la gouvernance institutionnelle et territoriale italienne : d’un côté, le gouvernement des départements et des nouvelles métropoles a été confié aux maires et aux conseillers municipaux ; et, de l’autre, un processus visant à déterminer des dimensions territoriales adéquates pour la gestion des fonctions de proximité a été mise en place grâce à la relance de la coopération intercommunale et des fusions de communes.

L’option de la coopération intercommunale

16Ainsi, sur la base du nouveau cadre constitutionnel, la coopération intercommunale est devenue indispensable. C’est, en effet, à l’intercommunalité que sont confiés la réalisation et le respect du principe d’adéquation prévu à l’article 118 de la Constitution : en l’absence de formes de coopération, il serait totalement irréaliste de transférer l’ensemble des compétences à des administrations fragmentées de plus de 8 000 communes. Seule une administration communale dotée d’une taille, d’une organisation et d’une capacité financière adéquates peut en bénéficier. Au demeurant, la corrélation entre principe d’adéquation et intercommunalité était déjà présent dans la législation ordinaire, et, plus précisément dans l’article 13 du « Texte unique sur les collectivités locales » : celui-ci pose le principe de la clause de compétence générale de la commune [6] et établit que l’exercice des compétences dans des cadres territoriaux adéquats passe par la coopération intercommunale.

L’alternative à la fusion

25Du reste, dans le système italien, l’alternative à la fusion de communes est assez complexe y compris pour des motivations identitaires voire d’esprit de clocher. Il faut dire tout d’abord que l’article 133, alinéa 2 de la Constitution confie aux lois régionales la création de nouvelles communes, la modification de leurs périmètres et de leurs dénominations. Toutefois, dans ces cas, une loi ordinaire ne suffit pas : il faut avoir recours à une procédure législative renforcée, nécessitant la consultation de la population intéressée par voie de référendum. La compétence relève de la région, au titre de sa compétence en matière de circonscriptions municipales [12]. De cette façon, chaque région est appelée à légiférer sur les procédures ainsi que sur les modalités de création des communes ou de modification de leur périmètre. Elle a, en outre, le pouvoir de fixer la tenue d’un référendum et éventuellement d’approuver la loi d’institution de la commune ou de modification de son périmètre (Filippini et Maglieri, 2015). Il s’agit, bien sûr, d’un procédé complexe. Toutefois, le Conseil constitutionnel a jugé plusieurs fois que le référendum était indispensable, y compris dans les hypothèses d’importance mineure, tout comme l’était aussi l’adoption de lois régionales qui ont pour objet, soit le processus de fusion, soit la constitution de la commune nouvelle [13].

26Dans ce cadre, pendant la crise économique, le législateur national qui était à la recherche d’une réduction des coûts et d’une plus grande efficacité de l’action publique des collectivités locales, a adopté une série de mesures concernant les fusions. Il a prévu, en faveur des communes nouvelles, une exonération temporaire de certaines contraintes financières (en particulier, une dérogation aux engagements découlant du pacte de stabilité pour deux ans) et une contribution extraordinaire pour une période de dix ans, équivalente à 20 % des contributions du Trésor public versées en 2010 [14]. Cette dernière, en outre, a été renforcée pour la période 2014-2016 par la loi de stabilité 2014, laquelle a réservé aux communes nouvelles une quote-part minimale de 30 millions d’euros par an.

27Ces mesures n’ont peut-être pas été totalement déterminantes, mais elles ont certainement aidé et facilité des fusions qui répondaient à des besoins réels.

28Quoiqu’il en soit de l’incidence de ces mesures, force est de constater qu’après plusieurs dizaines d’années d’augmentation constante du nombre de communes, celui-ci tend désormais à décroître : de 8 104 des années 2000 à 7 999 d’aujourd’hui. Bien sûr, il ne s’agit pas d’une grande révolution, mais la tendance à l’augmentation semble enfin être infléchie.

La réforme de 2014 des métropoles, départements, unions et fusions de communes

29Dans la continuité de cette transformation, la loi n° 56 du 7 août 2014 dite loi Delrio (du nom du ministre qui en est à l’origine) a sûrement joué un rôle très important (Pizzetti, 2015 ; Vandelli, 2014 ; Sterpa, 2014 ; Fabrizzi et Salerno, 2014) dans l’évolution du système des collectivités locales. Cette loi cherche à réformer le système local sur trois aspects en particulier : métropoles, départements, unions et fusions de communes.

30 Tout d’abord, la loi Delrio définit un nouveau régime pour le niveau dit « de grande zone ». Cette expression recouvre : soit les territoires des provinces (qui ont été profondément modifiés dans leur gouvernance, mais qui sont restés inchangés dans leurs circonscriptions territoriales) ; soit les territoires des nouvelles métropoles, dont le but était de remplacer les provinces dans les territoires marqués par la présence de grandes agglomérations urbaines, selon un modèle différent de celui français, mais qui se rapproche partiellement de la solution prévue pour la métropole de Lyon, dans la mesure où celle-ci va se substituer au département du Rhône [15] (Vandelli, 2014 ; Pinto, 2014). Maintenant donc, métropoles et provinces sont dotées d’une nouvelle organisation. L’élection directe, par les citoyens, du président des provinces et de son conseil est remplacé par une élection de second degré, où le droit de vote actif et passif est reconnu uniquement aux maires et aux conseillers des communes compris dans les territoires impliqués [16]. De cette façon, la loi attribue un rôle central aux élus municipaux, qui devraient s’occuper des questions de proximité ainsi que des intérêts relevant du niveau des zones larges. En outre, cette centralité est étendue, indirectement, aux communes mêmes, véritable « cellule de base » (Vandelli, 2000) du système local dans son ensemble, dont la légitimation démocratique se projette sur les niveaux territoriaux supérieurs.

31 Par ailleurs, en déterminant ce nouveau régime pour les compétences et les organes de la province, la loi anticipait également la réforme contenue dans le projet de loi de réforme de la Constitution approuvée en 2015 par le Parlement. Cette réforme portait sur des aspects fondamentaux de l’État. Elle transformait le Sénat de chambre élective en chambre représentative des collectivités territoriales. Elle transférait différentes compétences législatives des régions au profit de l’État. Et supprimait toute les références aux provinces dans la Constitution. Son but était de réaliser l’ambitieux dessin d’une République fondée seulement sur deux niveaux territoriaux à élection directe : la région et la commune. De son côté, la province aurait dû être davantage un niveau institutionnel de coordination des activités et des missions communales qu’un véritable niveau de démocratie locale. En outre, l’importance accordée aux métropoles s’inscrit dans le contexte de lutte contre la crise économique et de promotion de la croissance économique de l’Italie : la création de nouvelles métropoles dans les zones du pays joue un rôle pour l’économie nationale et possède une importance fondamentale pour les perspectives de développement de l’industrie et la compétitivité du pays dans son ensemble [17].

32 Mais cette réforme n’a pu être réalisée à la suite du résultat du référendum du 4 décembre 2016, qui l’a rejetée. La province reste donc dans la Constitution. Elle figurera encore parmi les collectivités territoriales constitutives de la République italienne – à côté des communes, des métropoles, des régions et l’État – dont l’autonomie est garantie par la Constitution elle-même. Toutefois, il faut rappeler que l’élection indirecte des organes des provinces a été jugé conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel, qui a reconnu qu’elle était compatible avec les principe de démocratie locale et de libre administration des collectivités territoriales » [18].

33 Dans ce cadre, la loi Delrio, en poursuivant des finalités de simplification et de modernisation de l’administration locale, est intervenue aussi en matière des petites communes. À cet égard, elle vise surtout le renforcement des « unions de communes » et le soutien aux fusions. Pour ce qui concerne les fusions (Poggi, 2014 ; Tubertini, 2014), la loi (article 1, alinéa 116 et suivants) ouvre aux communes issues de la fusion la possibilité de prévoir dans leur statut des formes particulières de connexion entre elle-même et les anciennes communes. Il est également possible pour ces dernière de mettre en place diverses formes de participation et de décentralisation de services. La loi a aussi introduit pour les communes nouvelles des simplifications, des incitations et des soutiens financiers pour celles qui comptent moins de 5 000 habitants ; elle a rendu plus flexibles les plafonds d’endettement ; elle a réglé différents aspects du régime transitoire applicable à la fusion, en exemptant pour un mandat les communes nouvelles de l’obligation d’exercice associé des fonctions administratives. Enfin, la loi a réglé pour la première fois le cas d’incorporation d’une commune dans une autre commune contigüe en maintenant sa personnalité juridique (alinéa 130).

34 * * *

35La phase actuelle du système local italien est donc une phase de transition. Des innovations sont en cours de réalisation mais ne sont pas encore achevées ou, du mois, ne le sont pas dans les délais prévus ; plusieurs tentatives de changement n’ont pas abouti, compte tenu du rejet de la réforme constitutionnelle, alors que la nécessité d’autres changement se fait sentir (Vandelli, Gardini et Tubertini, 2017).

36 Des mutations importantes ont été déjà mises en œuvre, comme l’institution des métropoles et l’élection indirecte des organes métropolitaines et départementaux, le transfert des compétences administratives des provinces et la réduction de leur rôle. Mais après l’échec du référendum, c’est avant tout ce rôle des provinces qui a besoin d’être à nouveau défini. À ce sujet, plusieurs propositions ont été avancées. Certaines sont en faveur de provinces dotées de compétences directes importantes (comme la gestion et l’entretien des routes et des écoles). D’autres préfèrent des provinces plutôt chargées de coordonner et d’épauler les communes, en assumant les compétences qu’elles ne sont pas en mesure d’exercer (comme la gestion de la commande publique et des infrastructures, etc.). Pour ce qui concerne les questions liées à la taille des petites communes, la distance entre la carte communale traditionnelle et les dynamiques territoriales actuelles s’accroît sans aucun doute. La recherche de l’optimum dimensionnel pour exercer les compétences municipales reste un objectif fondamental. Par ailleurs, l’expérience semble démontrer – suite aux nombreuses dispositions législatives non respectées et aux délais prorogés – le manque d’efficacité des obligations législatives imposées par le haut. Il semble nécessaire de recourir à des méthodes et à des approches différentes, qui visent à encourager, stimuler, soutenir des démarches volontaires bottom up, en convainquant plutôt qu’en imposant. Et ces démarches doivent viser à l’extension maximale de formes associatives, à partir des unions de communes, et, où c’est possible, à la réalisation des fusions.

37 Pour atteindre ces objectifs, il est nécessaire d’améliorer les instruments d’encouragement et les mécanismes de soutien administratif. Mais surtout il faut examiner avec lucidité les limites de ces réformes à la lumière de l’expérience, en ouvrant une large consultation à tous les intéressés : les élus locaux, mais aussi les fonctionnaires, les représentants des organisations économiques et sociales et les citoyens. Il ne faut pas négliger les réticences, même si elles sont dues à des méfiances des communes ou à des esprits de clocher, mais surtout il ne faut pas oublier les questions complexes liées à la transparence administrative, à la légitimation démocratique, à la simplification et à la modernisation de l’administration publique, à la responsabilisation vis-à-vis des citoyens. Les objectifs d’efficacité, de sécurité juridique, d’adéquation et d’amélioration de la qualité des services publics sont au fondement de la légitimation des institutions publiques ; mais parallèlement on ne peut pas méconnaître les perceptions et les expressions identitaires des citoyens. La recherche d’un nouvel équilibre entre ces exigences est loin d’être futile. Elle doit trouver un aboutissement concret, et pour ce faire des solutions institutionnelles sont nécessaires.

38 Dans ce sens, la comparaison et l’analyse des solutions expérimentées dans d’autres pays peuvent être d’une grande utilité. Bien évidemment, différentes réformes territoriales relèvent de réalités très différentes, compte tenu tout d’abord du contexte constitutionnel propre à chaque État. Toutefois, dans la période actuelle, elles ont été inspirées par des exigences et des buts tout à fait similaires, en considérant avant tout les tendances et les besoins de la société. À cet égard, les solutions étudiées et mises en œuvre en France présentent un modèle incontournable. Ce dernier, qui compte le nombre des communes le plus élevé d’Europe et surtout avec ses nombreuses formules de coopération intercommunale, offre un dynamisme conceptuel et normatif sans comparaison. Les réformes récentes ayant été menées en matière d’intercommunalité montrent une volonté non simplement de simplification, mais aussi d’amélioration et de renforcement des établissements de coopération intercommunale (EPCI), grâce, en particulier, aux nouvelles dispositions visant à l’élection des organes délibérants des communautés de communes et des métropoles, ainsi que celles concernant leurs ressources et leur financements. Ces solutions extrêmement efficaces sur le plan de la légitimation démocratique et de la gouvernance des EPCI à fiscalité propre méritent d’être attentivement étudiées en Italie. En d’autres termes, il faut prendre sérieusement en considération l’idée d’introduire en Italie des modalités qui, en s’inspirant de mécanismes comme le fléchage, accordent aussi aux électeurs italiens le droit de choisir leurs représentants au niveau communal et, en même temps, d’exprimer leurs préférences pour la composition des organes au niveau intercommunal (Vandelli et De Donno, 2016). Par ailleurs, le récent régime français de la « commune nouvelle », prévu par la loi n° 2015-292, peut avoir un grand intérêt pour l’Italie. En particulier, l’organisation des communes déléguées présente des solutions qui peuvent permettre de dépasser les limites en matière de municipi et d’autres formes de connexion entre la commune issue de la fusion et les anciennes communes ; limites ont été mises en évidence l’application des lois italiennes n° 142/1990 et n° 56/2014. Or, le succès de la loi française attesté par la création de plus de 300 communes nouvelles au 1^er janvier 2016 pourrait constituer une source d’inspiration pour le législateur italien.