A. La dispersion du patrimoine culturel national avant la loi du 31 décembre 1968

15 Avant l’entrée en vigueur de la loi du 31 décembre 1968, trois difficultés pour ainsi dire insurmontables accablaient l’État français dans son combat contre la dispersion des trésors nationaux : la faiblesse des ressources de l’État consacrées à l’acquisition des œuvres d’art, la réaction des héritiers face aux montants des droits de mutation et enfin un temps trop court pour permettre à l’État de se positionner en acquéreur.

16 En effet, il existe un postulat – en France tout du moins – selon lequel le régime de la propriété publique est la meilleure protection que l’on peut conférer à un bien culturel [36]. Il n’y a rien d’original ici. Dès la Convention, les pouvoirs publics sont intervenus afin de protéger les objets d’art [37]. Suivant cette logique, l’État ne bénéficie pourtant que deux procédés permettant d’enrichir les collections publiques : l’acquisition et les libéralités.

17 Le premier révèle toute l’action que peut entreprendre l’administration. Cependant et en toute logique, l’étendue et le rythme des acquisitions publiques est nécessairement fonction à la fois de la compétence des personnes amenées à se positionner sur le marché privé de l’art [38], et bien évidemment de l’enveloppe budgétaire qui est consacrée. Sur ce point, force est de constater que les crédits alloués aux personnes publiques ne sont pas à la hauteur des sommes investies par des collectionneurs privés sur le marché international de l’art [39]. Comme l’ont expliqué les professeurs Nathalie Albert et Jean-Marie Pontier, « prétendre conserver les trésors nationaux est une chose, avoir les moyens de ses ambitions en est une autre » [40]. Autrement dit, « la protection juridique ne suffit plus si le financement, lui, ne suit pas » [41]. Le second procédé, quant à lui, est nettement plus diffus. L’État ne peut contraindre à une libéralité. Il peut cependant, par le jeu des règles fiscales, inciter les propriétaires à emprunter cette voie.

18 En outre, les héritiers récemment devenus propriétaires d’œuvres d’art de haute valeur historique ou artistique devaient régler des droits de successions élevés. Bien souvent, à l’aune des montants, les héritiers s’estimaient contraints de mettre en vente une part substantielle voire l’intégralité des œuvres héritées. Véritable chemin de croix, la mise sur le marché d’œuvres de cette nature a des conséquences sur le prix, mais également juridiques et administratives [42]. Comme nous l’avons expliqué, le marché de l’art est terriblement fluctuant. L’estimation de la valeur de l’œuvre entre en contradiction avec la spéculation et dans la détermination du prix de marché. Ce faisant, la mise sur le marché de plusieurs œuvres d’art simultanément peut inquiéter le marcher et nécessairement faire baisser le prix. Les héritiers doivent également veiller à ce que la mise en vente de leurs pièces respecte la réglementation : licence d’exportation si besoin, vente publique ou encore le classement.

19 Du point de vue des services de l’État et plus spécialement du ministère de la Culture, la réaction des héritiers qui proposaient sur le marché des trésors nationaux était dramatique. L’État français n’avait pas les moyens d’investir sur le marché de l’art comme un collectionneur privé ou des États étrangers férus d’œuvres d’envergure internationale. Le budget du ministère de la Culture consacré à l’acquisition d’œuvres ne pouvait pas rivaliser avec de pareils concurrents. Si l’État manquait de ressources, il manquait aussi cruellement de temps. Comme l’a expliqué Jacques Thuillier, lorsque des héritiers décident de régler leur dette fiscale en la finançant par la vente d’œuvres d’art, l’État « ne dispose que de quelques jours » pour se positionner et bien souvent, la réalité des montants envisagés ne lui permet que de sauver « une très faible part » des œuvres. C’est ce qui a malheureusement conduit la France à perdre l’atelier Delacroix ou encore l’atelier Degas de son patrimoine national [43].

20 La dation en paiement d’œuvre d’art est alors le moyen pensé par le ministre Malraux dans un contexte économique peu propice aux investissements publics dans l’art et au service d’une fin qui est double : lutter contre l’évasion et la dispersion des œuvres d’art d’envergure [44] et enrichir les collections publiques afin de les mettre à disposition du public [45].

B. Un mécanisme singulier en droit budgétaire

21 La dation en paiement d’œuvre d’art est un mécanisme juridique en tout point singulier en tant qu’il permet d’éteindre en nature une dette fiscale. Partant, si la dation en paiement est une réponse fiscale à des préoccupations extrafiscales, il n’en demeure pas moins que cette mesure est également singulière à l’aune du droit budgétaire. D’une part, les conséquences budgétaires de la dation en paiement ne sont pas anodines ; d’autre part, elle apparaît comme une exception en ce que la dation en paiement s’affranchit du respect du principe d’universalité budgétaire.

22 De prime abord, l’on pourrait considérer qu’il y a quelque chose d’indolore voire d’inoffensif pour le Trésor public dans l’acceptation en dation en paiement d’un bien culturel. L’État s’enrichit sans aucun doute en faisant entrer au cœur des collections publiques une œuvre d’envergure qui aurait, sans la loi du 31 décembre 1968, très certainement été exposée dans des musées étrangers ou visibles qu’aux seuls yeux satisfaits d’un collectionneur privé. Suivant cette logique, l’État acquiert une œuvre sans véritablement en payer le prix.

23 Pourtant, l’acquisition par voie de dation en paiement a bien des conséquences sur le budget de l’État [46] Ainsi, lorsque la dation en paiement est acceptée, elle contribue à l’entrée dans le patrimoine national d’un bien culturel d’envergure, mais s’accompagne simultanément d’un abandon de recettes en numéraire. Autrement dit, si le Trésor public ne décaisse matériellement pas une somme d’argent au titre d’une dépense pour faire l’acquisition d’une œuvre, une recette fiscale disparaît malgré tout. Le professeur Pierre-Laurent Frier considérait d’ailleurs qu’il s’agissait d’une « sorte de subvention du ministre des Finances au ministre de la Culture » dans la mesure où la dation en paiement conduit nécessairement à « une moins-value fiscale » qui n’est pour ainsi dire jamais soustraite à l’enveloppe budgétaire consacré aux programmes et missions qui relèvent des compétences du ministère de la Culture [47] en dépit de débats qui ont pu exister sur ce point [48].

24 En outre, l’étude de la dation en paiement montre qu’il s’agit d’un mécanisme singulier à l’aune du principe cardinal d’universalité budgétaire. Comme l’explique le professeur Michel Bouvier, le principe de l’universalité budgétaire implique une non-compensation entre les recettes et les dépenses et une non-affectation des recettes [49]

25 En effet, si c’est à l’exécutif que revient la tâche d’effectuer des arbitrages au stade du projet de loi de finances, c’est bien au Parlement que revient celle d’adopter la loi de finances initiale. Il faut alors que les parlementaires disposent d’informations sincères qui sont indispensables pour exprimer en conscience leur vote sur l’étendue des recettes et des dépenses de l’État. Ces principes participent de la sincérité de l’information des parlementaires nécessaire pour le vote. Par là même, c’est le principe constitutionnel de l’égalité des citoyens devant les charges publiques qui est ainsi préservé. La qualité de l’information des parlementaires justifie que soit interdite toute contraction des dépenses. Cela signifie qu’on ne peut pas « présenter ses prévisions de dépenses en ayant défalqué au préalable le montant des recettes éventuellement escomptées » [50]. Le budget étant un acte juridique d’autorisation et de prévision, l’exécution des lois de finances se heurte bien souvent au réel. Ce qui était envisagé ou envisageable au moment de l’adoption de la loi de finances initiale se heurte à des évènements précisément imprévisibles et partant, justifiant une modification aussi bien en termes de recettes que de dépenses par le truchement des lois de finances rectificatives. Afin de garantir la plus parfaite information des parlementaires et dans un souci de gestion efficace des finances publiques, les recettes et les dépenses de l’année à venir doivent être présentées distinctement.

26 Suivant le même dessein, la règle de la non-affectation [51] est définie à l’article 6 troisième alinéa de la loi organique relative aux lois de finances du 1^er août 2001. Selon cet article, « l’ensemble des recettes assurant l’exécution de l’ensemble des dépenses, toute les recettes et toutes les dépenses sont retracées sur un compte unique, intitulé budget général ». Cela signifie que l’ensemble des recettes fiscales forment un tout – le budget général – et qui servira à financer l’ensemble des dépenses de l’État. Ce faisant, et par principe, une dépense de l’État ne peut pas être fléchée sur une recette fiscale identifiée [52].

27 La dation en paiement d’œuvre d’art depuis l’entrée en vigueur de la loi « Malraux » apparaît comme étant une dérogation aux règles préalablement exposées [53]. Le bien proposé en dation en paiement d’une dette fiscale est bel et bien immédiatement affecté à un musée déterminé [54], sans que le Parlement s’exprime sur ce point. De prime abord, l’on pourrait regretter cet état de fait en insistant sur le rôle central du Parlement dans le processus budgétaire et l’opacité que l’on pourrait redouter dans la procédure de dation en paiement d’œuvre d’art. Par son vote et les informations pertinentes obtenues pour parfaire son information, le Parlement se pose en gardien de la bonne utilisation des deniers publics et du consentement à l’impôt. Pour autant, comme l’a rappelé le professeur Marie-Christine Esclassan, la procédure de la dation en paiement d’œuvre d’art a été adoptée par le Parlement le 31 décembre 1968 en sachant que celui-ci ne pourrait s’exprimer sur l’abandon de recettes fiscales ayant pour contrepartie l’affectation d’une œuvre d’art à une collection publique. Pour autant, les rapports étroits qu’entretiennent le Parlement avec les lois de finances ne se réduisent pas à l’adoption. Bien au contraire, les parlementaires sont également investis d’une mission de contrôle de l’exécution budgétaire. Les parlementaires sont donc informés aussi bien du nombre de dations acceptées que de leur valeur libératoire [55].

28 Pour conclure, le 20 septembre 2021, Bruno Le Maire, ministre des Finances et Roselyne Bachelot, ministre de la Culture, viennent d’annoncer une toute nouvelle « dation Picasso » proposée par Maya Picasso et acceptée par l’État français. Cette dation va enrichir le musée Picasso de six peintures, deux sculptures et un carnet de dessins. Cette dernière acquisition devrait suffire à nous convaincre de l’efficacité de la dation en paiement d’œuvre d’art. Pourtant, un assouplissement du mécanisme et de sa procédure rendrait la dation en paiement encore plus attractive.

A. Une procédure rigide

31 Le mécanisme de la dation en paiement révèle une procédure éminemment rigide qui est le résultat d’un compromis entre les besoins de protection du patrimoine artistique et ceux du Trésor public. La grande crainte de Michel Debré était que le coût d’acquisition des œuvres d’art grève d’autant le budget de l’État. Si le ministre des Finances avait conscience des enjeux impérieux relatifs à la lutte contre la dispersion du patrimoine artistique national, il redoutait également une augmentation non maîtrisée des dépenses publiques. Nous montrerons que la rigidité de la procédure de dation en paiement se manifeste aussi bien au stade de l’évaluation de l’œuvre que de son affectation.

32 Concrètement, la dation en paiement d’œuvre d’art selon l’article 1716 bis du Code général des impôts fait intervenir trois protagonistes : le dataire, l’État et la commission interministérielle d’agrément pour la conservation du patrimoine artistique. Cette procédure comprend cinq étapes : l’offre de dation émise par le dataire, la réception de ladite offre par la direction générale des finances publique qui va mandater la commission d’agrément de se prononcer sur la valeur artistique ou historique de l’œuvre ainsi que sur sa valeur libératoire pour avis. Une fois l’avis formalisé, le ministre du Budget accorde ou non son agrément qui devra être accepté par le contribuable [60].

33 Le droit encadre strictement les modalités d’offre de dation et les conditions d’agrément. Au stade de l’offre, le dataire ne peut proposer une œuvre en dation en paiement que s’il est effectivement propriétaire de l’œuvre au moment où les droits sont exigibles. Sur ce point et afin d’éviter certains abus qui ont pu exister à l’étranger, le contribuable doit être pleinement propriétaire depuis au moins cinq ans de l’œuvre qu’il souhaite offrir en dation. Cela interdit par exemple de proposer en dation des biens détenus en indivision ou en copropriété. En revanche, cette règle d’ancienneté de la propriété ne s’applique pas lorsque l’œuvre est obtenue par voie de succession. Enfin, au regard de la règle selon laquelle les œuvres pouvant être proposées sont de haute valeur historique ou artistique, il n’est possible de faire une offre de dation qu’à la condition que le montant des droits dus soit au moins égal à 10 000 euros. Rappelons également qu’un bien ne peut pas être proposé en dation en paiement s’il a déjà fait l’objet de deux refus d’agrément conformément au 1° du I de l’article 1716 bis du Code général des impôts. Enfin, l’offre de dation ne peut pas être retirée par le contribuable dans le délai de six mois. Ledit délai peut à ce titre être prolongé par l’administration fiscale aux fins d’instruction. Au terme de ce délai, en cas de retrait de l’offre de dation avant la décision d’agrément, le contribuable est redevable des droits dus majorés par un intérêt de retard conformément aux dispositions de l’article 1727 du Code général des impôts.

34 À l’instar de ce qui existe en droit civil, la dation en paiement d’œuvre d’art nécessite un accord de volontés entre le propriétaire débiteur d’une dette fiscale qui propose une offre de dation, et l’État [61] qui s’il l’accepte, éteint la créance. Cependant, l’acceptation du bien proposé en dation doit obtenir l’avis d’un « organe essentiel » [62] : la commission interministérielle d’agrément pour la conservation du patrimoine artistique national. Tout le système de la dation en paiement repose alors sur les conditions d’acceptation par l’État de ce que le dataire offre pour éteindre sa dette fiscale. Plusieurs points méritent ici d’être précisés et qui sont au cœur de la stratégie défendue par la loi « Malraux ». La procédure d’agrément pour les objets d’art ou de collection est prévue aux articles 384 A de l’annexe II du Code général des impôts et 384-O A bis de l’annexe II du même Code.

35 Comme nous l’avons expliqué, seules les œuvres de haute valeur artistique ou historique peuvent être proposées voire acceptées en dation. Dans l’offre de dation proposée par le contribuable, outre les photos et des explications sur la nature de l’œuvre et comment elle a intégré son patrimoine, le contribuable doit donner une estimation de la valeur de son bien. Partant, si l’agrément est effectivement donné par le ministre chargé du Budget après avis des ministères concernés, les services de Bercy ne sont manifestement pas les plus qualifiés pour se prononcer sur les qualités d’une œuvre ni sur sa valeur. C’est alors à la commission interministérielle d’agrément pour la conservation du patrimoine artistique national que revient ce rôle.

36 En effet, cette commission est un rouage essentiel de l’opération de dation en paiement d’œuvre d’art. Selon l’arrêté ministériel du 6 avril 1982 [63], la commission est composée de cinq membres : un représentant du Premier ministre qui est le Président de la commission, deux représentants du ministère du Budget et deux du ministère de la culture. Pour accompagner la commission d’agrément dans sa mission, elle peut recueillir l’avis d’éminents spécialistes et conservateurs qui pourront, si l’agrément est accordé, recevoir l’œuvre.

37 La commission va donc se prononcer sur la valeur de l’œuvre dans son sens plein et entier. Autrement dit, la commission va se prononcer sur la valeur artistique ou historique de l’œuvre et procéder à la détermination de sa valeur libératoire. L’intérêt patrimonial et artistique de l’œuvre nécessite de recueillir l’avis des spécialistes dont il est fait mention ci-avant. L’œuvre proposée en dation fait alors l’objet d’une présentation par un conservateur et qui donne lieu à un débat sur l’importance pour les collections publiques de recevoir un tel bien [64]. À l’aune de la complexité de ce travail, il est d’usage pour des contribuables souhaitant offrir des biens en dation en paiement, de prendre attache de manière informelle afin de « savoir si les œuvres qu’ils envisagent de proposer son susceptibles d’être considérées comme patrimoniales » [65].

38 Une évolution doit ici être soulignée et qui concerne la possibilité de proposer en dation une œuvre contemporaine. Au moment de l’adoption de la loi « Malraux », ce n’était pas proscrit comme on peut le comprendre en relisant les débats parlementaires [66]. Pourtant, il était d’usage que de ne jamais reconnaître à ces œuvres une valeur suffisante pour être acceptée en dation en paiement. Cette pratique prévalait jusqu’à un communiqué du Conseil des ministres du 7 décembre 2005 qui a souhaité que la dation en paiement soutienne la création artistique [67].

39 Enfin, dans l’hypothèse où les membres de la commission s’accordent à reconnaître la valeur artistique et historique de l’œuvre proposée en dation, elle lui revient de se prononcer sur sa valeur libératoire. Il s’agit d’une étape cruciale dans le travail de la commission d’agrément. La valeur libératoire ne correspond pas au prix de l’œuvre tel que celui-ci peut être déterminé par le marché [68]. Il n’y aurait pas de cohérence pour l’État à ne pas vouloir se prêter au jeu de la concurrence sur le marché international de l’art, mais en même temps de se fonder sur ledit marché pour déterminer un prix. L’opération serait d’ailleurs complexe pour ne pas dire impossible tant la spéculation est forte et la fluctuation des prix est quotidienne. Au contraire, l’idée qui soutient la création par la loi du 31 décembre 1968 de la notion de valeur libératoire est que le bien proposé en dation est simplement accepté en échange de l’extinction d’une dette fiscale, à l’aune de l’importance artistique ou historique de l’œuvre.

40 Deux hypothèses doivent alors être distinguées et qui sont fonctions de la valeur libératoire par rapport au montant de la dette fiscale. Dans l’hypothèse où le montant de la valeur libératoire serait supérieur au montant des droits à acquitter, l’État n’aura pas à verser de soulte au contribuable [69]. La soulte correspondrait dans cette hypothèse au versement d’une somme qui compenserait un échange de choses de valeurs inégales. En revanche, dans l’hypothèse où le montant de la valeur libératoire est inférieur au montant de l’impôt dû, le contribuable doit régler la différence. S’il s’agissait d’un prix et non plus d’une valeur libératoire, l’État serait redevable d’une soulte en cas de prix supérieur au montant de la créance. La notion de valeur libératoire est alors la réponse aux craintes exprimées par Michel Debré.

41 Une fois le travail d’expertise réalisé sous l’égide de la commission, cette dernière notifie son avis au ministre de la Culture qui à son tour notifiera un avis au ministre du Budget seul compétent en définitive pour accepter l’agrément. Si le ministre du Budget suivant les avis reçus décide d’accorder l’agrément, il doit recueillir l’acceptation expresse du contribuable à l’aune de la valeur libératoire reconnue à l’œuvre proposée en dation. À ce titre et à l’instar du droit civil, des débats existent sur la détermination de la nature juridique de la dation en paiement d’œuvre d’art. La discussion se porte sur le point de savoir si l’accord de l’État sous la forme d’un agrément à la dation correspond à une logique contractuelle ou bien à celle de l’acte administratif unilatéral. Pour les tenants de la dimension contractuelle de la dation en paiement, l’argument le plus fort consistait à dire qu’il y avait bien un accord de volontés entre le dataire et l’État et qui produit des effets de droit comme un contrat [70]. Convenons avec les auteurs qui considèrent que l’accord de l’État est bien un acte administratif unilatéral [71]. Son retrait ne peut d’ailleurs être contesté que par la voie du recours pour excès de pouvoir. Il s’agit bien d’une logique d’agrément accordé par l’État selon ses propres conditions, sans qu’il n’y ait de compensation réciproques comme dans un contrat.

42 Ainsi, en cas de refus d’agrément du ministre chargé du Budget, le contribuable dispose d’un délai de trente jours afin de s’acquitter de sa dette fiscale. En revanche, en cas d’acceptation, la dette fiscale est éteinte et les œuvres remises par le contribuable dans le cadre d’une dation en paiement sont immédiatement affectées au sein d’une collection publique chargée de sa conservation. La décision d’affectation de l’œuvre relève de la compétence exclusive des services de l’État sans que le désormais ancien propriétaire ne puisse y faire quoi que ce soit [72]

43 Au terme de ces développements, force est de constater que le compromis pensé par Michel Debré conciliant à la fois la protection du patrimoine artistique national et le Budget de l’État est une réalité. Pourtant, un assouplissement de la procédure et in fine de notre pratique de la dation en paiement participerait à rendre ce mécanisme fiscal plus attractif encore.

B. Pour un aménagement matériel de la dation en paiement

44 Les succès indéniables de la dation en paiement d’œuvre d’art, à la lumière notamment de la toute dernière dation Picasso, ne doivent pas empêcher la réflexion autour d’éventuels aménagements. Transformer l’existant est un processus qui n’a pas à intervenir qu’en situation d’échec. Bien au contraire, adapter un mécanisme et une procédure qui en l’état fonctionnent montre en définitive la recherche d’une plus grande efficacité. Adaptés à la dation en paiement, certains aménagements rendraient le mécanisme encore plus attractif. Par ailleurs, rappelons qu’il a déjà considérablement évolué lorsque l’on compare l’état du droit positif à la lumière de la lettre de la loi adoptée le 31 décembre 1968. L’ouverture aux biens immeubles en est, à ce titre, une parfaite illustration [73].

45 Ainsi, nous pensons que des aménagements matériels feraient de la dation en paiement d’œuvre d’art un outil fiscal encore plus performant pour répondre aux missions qui sont les siennes : protéger les œuvres, les valoriser et préserver le Trésor public [74].

46 Par l’aménagement matériel nous pensons à la modification des droits et impôts qui en l’état actuel du droit positif peuvent être acquittés par une dation en paiement d’œuvre d’art. Comme nous l’avons précisé, seules les dettes fiscales trouvant leur origine dans des droits de mutations et l’IFI sont susceptibles d’être éteintes par un tel mécanisme.

47 Ainsi, l’examen des finances publiques montrent une tendance récente à la hausse de l’imposition des transmissions en France. Celle-ci est la conséquence d’un double mouvement : celui du relèvement du taux maximal d’imposition en ligne directe d’une part ; la réduction à 100 000 euros de l’abattement sur la transmission en ligne directe d’autre part [75]. Ce double mouvement entraîne de facto une augmentation mécanique de l’imposition sur les transmissions. Pour autant, la part des impôts sur les successions dans le volume global des recettes de l’État ne représente qu’une très faible part. L’étroitesse des assiettes fiscales en est indiscutablement à l’origine. Le bilan est identique lorsque l’on examine la part des recettes issues de l’IFI à l’aune du volume global des ressources de l’État.

48 En l’état actuel du droit positif, les droits et impôts qui peuvent être acquittés par une dation en paiement d’œuvre d’art ne représentent qu’une infime fraction des recettes fiscales de l’État [76]. Ce faisant, il existe un intérêt voire une opportunité à étendre le nombre d’impôts susceptibles d’être acquittés par une dation en paiement d’œuvre d’art. Cela renforcerait l’attractivité du mécanisme fiscal en répondant d’autant aux objectifs qui sont les siens. Deux leviers sont envisageables : l’ouverture de la dation à l’impôt sur le revenu et aux impôts locaux.

49 L’ouverture de la dation à l’impôt sur le revenu est souvent écartée par principe. L’on reproche à cette idée un « problème difficilement surmontable » [77] : le montant de l’impôt dû par rapport à la valeur libératoire d’une œuvre d’art. Comme nous l’avons rappelé, en l’état actuel du droit positif, si le montant de l’impôt dû est inférieur à la valeur libératoire, l’État n’est redevable d’aucune soulte au profit du contribuable. C’est ce qui fonde, notamment, la différence entre un prix et la détermination d’une valeur libératoire. L’impossibilité – soi-disant – d’étendre la dation en paiement d’œuvre d’art à l’impôt sur le revenu repose en définitive sur l’argument selon lequel aucun contribuable ne proposera pas une œuvre car sa valeur libératoire « risque […] d’être bien supérieure au montant de l’impôt » [78]. Cet argument ne nous semble pas suffisant en lui-même. Contrairement à la pratique en Angleterre, il ne s’agira pas pour l’État de régler une soulte [79]. L’extension de la dation en paiement de l’impôt pourrait s’accompagner d’un étalement de la valeur libératoire sur plusieurs années comme il est d’usage en matière de mécénat. Il s’agit d’ailleurs d’une proposition soutenue aussi bien par le Président de la commission d’agrément [80] que par Christine Albanel, ancienne ministre de la Culture [81].

50 L’ouverture de la dation en paiement d’œuvre d’art aux impôts locaux est une évolution profonde par rapport à la volonté du législateur en 1968. Au moment des débats relatifs à l’adoption de la loi « Malraux », Michel Debré était très attentif à ce que les œuvres reçues soient immédiatement affectées à un service de l’État. Plusieurs observations méritent d’être faites et qui viennent toutes au soutien de l’idée de changement.

51 D’une part, et nous l’avons déjà montré, la loi « Malraux » a considérablement évolué depuis 1968 : les dations de biens meubles sont admises et les œuvres d’art d’artistes vivants sont désormais acceptées par la commission d’agrément. Ces transformations importantes de la conception de la loi « Malraux » ont modernisé le mécanisme sans pour autant renier ses origines ni ses objectifs.

52 D’autre part, il existe des freins à la procédure de dation en paiement et qui ne sont pas fiscaux. Plusieurs spécialistes de la protection des œuvres d’art, qu’ils soient des conservateurs ou des membres de la doctrine, ont souvent regretté qu’il ne soit pas possible de prévoir un mécanisme juridique, au moment de l’offre de dation, afin que l’œuvre d’art soit affectée dans un musée local, au plus proche des origines de l’œuvre. Les œuvres reçues en dation doivent être exposées au public. C’est tout l’enjeu de la loi « Malraux ». Il n’y a aucune satisfaction à savoir une œuvre protégée dans les sous-sols des musées nationaux, peu importe qu’il s’agisse du Louvre. En l’état actuel du droit positif, il n’est pas possible de prévoir une affectation à une collectivité territoriale. La décentralisation culturelle n’a pas réellement succédé à la déconcentration dans ce domaine. Le contribuable peut certes exposer un souhait au moment de l’offre de dation. Cependant, son respect ne constitue pas une condition de validité du mécanisme fiscal. Dès lors, tout porte à croire que cette impossibilité est un frein aux dations d’œuvre d’art [82].

53 L’on pourrait alors prévoir un mécanisme qui irait dans ce sens tout en maintenant l’État comme seul bénéficiaire de la dation. Mais alors, il faudrait bouleverser d’autant plus la procédure d’agrément en y intégrant un nouveau critère : celui de la destination de l’œuvre. La difficulté de prévoir des critères suffisamment objectifs et précis nous semble condamner cette hypothèse. C’est la raison pour laquelle l’ouverture de la dation aux impôts locaux nous apparaît une solution plus réaliste : une véritable décentralisation culturelle plutôt qu’une déconcentration.

54 En effet, la dation en paiement d’impôts locaux affectera nécessairement l’œuvre d’art au sein d’une collection détenue par la collectivité l’ayant acceptée en dation. La résolution de cette difficulté n’épuise pas le sujet : qui apprécie la valeur artistique, historique et libératoire de l’œuvre ? Comment protéger les finances publiques de la collectivité ? Rien n’interdit à ce que la commission d’agrément se prononce sur des dations proposées à des collectivités territoriales. Rappelons que la commission n’accepte pas l’œuvre. Elle donne un avis scientifique sur la valeur de l’œuvre dans son sens plein et entier. Le nombre de dossiers examinés chaque année par la commission justifie, nous semble-t-il, que celle-ci puisse supporter une charge supplémentaire. Dans l’hypothèse où les dossiers devant être examinés augmentent significativement, une commission d’échelle régionale pourrait voir le jour [83]. En ce qui concerne l’objectif de protection des finances, à l’instar d’un bilan coût-avantage, la collectivité territoriale devra faire le bilan entre une rentrée de recettes en numéraire ou l’augmentation d’une collection publique à l’aune des spécificités de ladite collectivité [84]. L’attrait culturel et donc touristique peut, au gré des particularismes locaux et de la gouvernance financière, être plus intéressant sur le moyen terme et entraîner des recettes supplémentaires.

55 Au terme de cette étude relative à la protection du patrimoine artistique par la dation en paiement, il s’avère que la loi « Malraux » a instauré un mécanisme fiscal pertinent afin de protéger les trésors nationaux. Pour autant, constater le succès n’épuise pas le débat relatif à l’amélioration. C’est la raison pour laquelle il nous semble pertinent d’étendre le mécanisme de la dation à d’autres impôts et principalement aux impôts locaux. N’oublions pas que la loi « Malraux » entend par protection des œuvres d’art leur mise à disposition du public et tout porte à croire que de nombreux musées locaux sont prêts à accueillir des œuvres d’exception.