Une démocratie européenne ?

1 Une démocratie suppose que les citoyens puissent identifier clairement les gouvernants et savoir qui fait quoi. Dans l’Union européenne peut-on dire simplement qui détient les principaux pouvoirs, exécutif, législatif et judiciaire ?

2 Identifier les différents pouvoirs est effectivement une exigence démocratique fondamentale. Ceci étant dit, dans les démocraties modernes, le schéma ternaire exécutif/législatif/judiciaire est très largement inadapté pour décrire le fonctionnement du gouvernement des sociétés. Aujourd’hui, concrètement, dans toutes les démocraties européennes, c’est le pouvoir exécutif qui fabrique la loi – qui ne représente elle-même qu’une petite partie des instruments normatifs de gouvernement –, sous le contrôle plus ou moins intense et efficace des parlements, avec de fortes interférences du pouvoir judiciaire, et en particulier des cours suprêmes. Ajoutons que les acteurs du gouvernement des sociétés se sont beaucoup diversifiés, avec l’apparition notamment de toute une série d’« agences indépendantes » de régulation des politiques publiques, avec une interpénétration croissante des types d’acteurs – publics et privés, mais aussi infra- et supranationaux – qui interviennent dans la définition et la mise en œuvre des politiques publiques. Pour désigner cela, la science politique parle parfois de « gouvernance multiniveaux ». En bref, il est devenu difficile de décrire simplement qui gouverne. Et, de ce point de vue, le fonctionnement de l’Union européenne n’est pas beaucoup plus compliqué que celui des États. Comme dans chaque pays européen, la distinction des pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire, si elle reste fondamentale, n’a plus la belle harmonie dépouillée de l’architecture romane…

3 Mais, le principe de séparation des pouvoirs est quand même fondamental dans une démocratie ! Comme le disait la Déclaration des droits de l’homme de 1789, « toute société dans laquelle […] la séparation des pouvoirs [n’est pas] déterminée, n’a point de Constitution »…

4 Depuis la fin du xviii^e siècle, les modes de gouvernement ont considérablement changé et les conceptions de la démocratie se sont beaucoup transformées… L’idée d’une séparation stricte des pouvoirs n’a pas résisté à la complexification de l’élaboration et de la mise en œuvre des décisions publiques. Cette exigence posée par la Déclaration des droits de l’homme doit plutôt s’entendre aujourd’hui comme interdisant la confusion des pouvoirs et non l’interdépendance des différents acteurs et des différentes façons de gouverner ou, plus précisément, des différentes manières d’intervenir dans le gouvernement des sociétés (actes législatifs, actes administratifs à portée générale ou pas, jurisprudence des tribunaux, prescriptions d’agences de régulation indépendantes, contrats entre personnes publiques ou privées, etc.). Il y a bien l’idée d’une séparation des pouvoirs dans l’organisation de l’Union européenne, comme dans chacun des États européens, mais elle doit être appréciée au regard des modes de gouvernement modernes. Elle doit être également appréciée au regard de la nature particulière de l’Union européenne – union des citoyens et des États européens – et de ses différentes façons de décider.

5 Quelles sont ces différentes façons de décider ?

6 Il faut d’abord insister, encore une fois, sur un point : dans tous les systèmes politiques démocratiques modernes, les modes de prise de décision varient en fait fortement d’un domaine de politique publique à un autre. Au niveau national, les configurations d’acteurs mobilisés, les procédures utilisées, les façons de gérer les conflits ou d’intégrer les intérêts divergents peuvent être très différentes selon qu’il s’agit de réglementer le commerce de la viande de bœuf, d’établir la position d’un pays dans une négociation internationale, de fixer le niveau du salaire minimum, de décider des programmes scolaires ou encore de favoriser la coordination des politiques urbaines menées au plan local. Les instruments d’action publique sont plus ou moins contraignants et plus ou moins négociés. Il en va de même au niveau européen, avec cette particularité que l’Union réunit des acteurs étatiques très sourcilleux sur leur souveraineté.

7 Il faut également rappeler, au préalable, que la Constitution simplifie considérablement les mécanismes de la décision européenne, en propose au moins un schéma relativement cohérent. Nous avons déjà vu qu’elle a établi un catalogue des compétences de l’Union (compétences exclusives, partagées et d’appui) qui recouvre une grande partie de ses domaines d’intervention. Aujourd’hui, grâce à la Constitution, on peut distinguer beaucoup plus clairement qu’auparavant quatre grandes modalités de décision.

8 La première, qui est devenue la plus générale, est la méthode dite « communautaire ». Ici, la décision repose sur la collaboration entre les gouvernements nationaux et les institutions européennes. C’est pourquoi on parle également de « décision conjointe ». Dans ce cadre, les États acceptent de perdre une partie de leur souveraineté car la décision est prise par le Conseil des ministres, le plus souvent à la majorité qualifiée (empêchant ainsi qu’un gouvernement utilise son droit de veto), sur proposition d’un organe indépendant, la Commission européenne, et avec l’accord du Parlement européen. Cette décision prend la forme d’une loi européenne (qui s’applique directement dans chaque État) ou d’une loi-cadre qui ne fixe que des objectifs obligatoires qui doivent être ensuite transposés dans le droit national (avec, alors, la possibilité ouverte au gouvernement de chaque pays d’adapter la législation européenne aux contextes nationaux). Ce mode de décision régit historiquement la régulation du marché unique, mais a été élargi au fil des traités, comme nous l’avons déjà vu, à la plupart des politiques sectorielles.

9 La deuxième modalité de décision renvoie en fait à des mécanismes de coopération intergouvernementale dans des domaines – comme la politique étrangère, la fiscalité ou certains aspects des politiques sociales – pour lesquels les gouvernements veulent garder le dernier mot. Sur ces matières « sensibles », les gouvernements ne souhaitent pas laisser l’initiative à la Commission, risquer de se faire mettre en minorité, voir le Parlement proposer des amendements ou encore subir le contrôle de la Cour de justice. Ici, ce sont donc les gouvernements qui gardent la main et qui disposent d’un droit de veto (vote à l’unanimité en Conseil des ministres). En matière de politique étrangère et de sécurité commune, la législation européenne est explicitement exclue par la Constitution et, pour cette raison, le Parlement est uniquement « consulté » pour les décisions intervenant dans ce domaine.

10 La troisième modalité de décision concerne la coordination européenne de certaines politiques nationales, en particulier en matière économique. Il ne s’agit pas de définir des « politiques communes » contraignantes, mais d’établir des orientations générales (ou des « critères », par exemple en matière de déficit budgétaire) que les États s’engagent à respecter lorsqu’ils élaborent leurs propres politiques nationales (par exemple lorsqu’ils établissent leur budget). Les États ont un intérêt évident à cette coordination – afin d’éviter les concurrences déloyales au sein de l’Union européenne, sous la forme de dumping social ou fiscal –, mais ils entendent conserver leurs marges de manœuvre. À proprement parler, il n’y a pas ici de droit européen – les Anglo-Saxons parlent à ce propos de soft law (« droit souple ») – mais un accord, un « pacte », permettant ensuite des évaluations croisées sur sa réalisation (au sein du Conseil des ministres), sous le contrôle de la Commission européenne.

11 Enfin, quatrième modalité de décision, très rare, les États peuvent déléguer un pouvoir de décision à un organe supranational totalement indépendant. L’exemple le plus spectaculaire est celui de la Banque centrale européenne (BCE). La Constitution lui fixe des objectifs (essentiellement, celui de « maintenir la stabilité des prix », et secondairement, celui d’apporter son soutien aux politiques économiques des États « en vue de contribuer à la réalisation des objectifs de l’Union », c’est-à-dire notamment le plein emploi et le progrès social), mais les gouvernements ne peuvent intervenir dans leur mise en œuvre. Il y a là un véritable abandon de souveraineté de la part des États. On peut regretter ici, comme l’ont fait de nombreux membres de la Convention, que la Constitution n’ait pas fixé plus largement les objectifs que doit poursuivre la BCE, en y incluant par exemple, au même plan que l’inflation, la croissance et le niveau de l’emploi.

12 On a l’impression, à l’exception de la conduite de la politique monétaire par la Banque centrale européenne, que c’est toujours les États qui ont le dernier mot…

13 Ce sont toujours les États qui décident dans une « union d’États ». Mais, avec deux réserves essentielles qui font toute la particularité de l’Union européenne au regard d’une simple confédération d’États. D’une part, lorsqu’ils décident à la majorité – c’est-à-dire dans la plupart des cas –, la décision s’applique aussi à ceux des États qui lui sont hostiles. Tous les États n’ont pas le dernier mot… D’autre part, ils ne décident pas seuls. C’est la Commission qui propose une décision – les États n’ont donc pas le premier mot – et, dans la plupart des domaines, le Parlement est codécideur. Les États n’ont donc pas, seuls, le dernier mot. Pour le dire autrement, dans les domaines qui relèvent de la « méthode communautaire », c’est un organe supranational qui est à l’initiative de la décision, le dernier mot appartenant aux représentants des États et des citoyens européens. C’est ce qu’on appelle, dans le jargon européen, le « triangle institutionnel ».

14 Qu’est-ce que ce « triangle institutionnel » ?

15 C’est le système de décision – de gouvernement pourrait-on dire – qui réunit la Commission, le Conseil des ministres et le Parlement européen. Il ne s’agit pas d’une nouveauté apportée par la Constitution, mais cette dernière renforce chaque côté du triangle et leurs interdépendances. Ce schéma triangulaire est sans doute un peu désarçonnant pour un citoyen européen habitué, le plus souvent, à un face-à-face gouvernement-Parlement…

16 Qu’est-ce qui ressemble le plus à un gouvernement dans ce « triangle » ?

17 Si l’on veut comprendre le fonctionnement institutionnel de l’Union européenne, il faut mettre de côté nos habitudes « nationales ». Mais, pour répondre quand même à la question, c’est sans doute la Commission qui ressemble le plus à ce que nous appelons, en France, le gouvernement, en ceci qu’elle a une compétence générale (promouvoir l’« intérêt général européen »), qu’elle propose les textes de loi et qu’elle les exécute, qu’elle dispose à cet effet d’un pouvoir réglementaire, qu’elle surveille l’application du droit européen, qu’elle gère le budget de l’Union, qu’elle assure la représentation extérieure de l’Union (à l’exception de la politique étrangère et de sécurité commune), ce qui lui permet de négocier des accords internationaux au nom de l’Union (par exemple au sein de l’Organisation mondiale du commerce). Ajoutons un élément essentiel dans la tradition parlementaire de tous les pays européens : la Commission est responsable politiquement devant le Parlement. Autrement dit, ce dernier peut voter une motion de censure à son encontre (à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés et à la majorité des membres qui composent le Parlement), auquel cas les membres de la Commission doivent démissionner collectivement de leurs fonctions.

18 Alors, pourquoi ne pas considérer que la Commission est un « vrai » gouvernement ?

19 Disons plutôt que c’est un gouvernement un peu particulier en raison de la manière dont il est nommé, de ses missions et de son mode de fonctionnement.

20 La Commission, dont le mandat est de cinq ans, et qui est composée d’un ressortissant de chaque État – à partir de 2014, il est prévu que sa taille soit réduite aux deux tiers du nombre des États membres de l’Union (par exemple dix-neuf commissaires pour vingt-huit membres) –, est désignée en deux temps. Dans un premier temps, en tenant compte du résultat des élections européennes comme le précise pour la première fois la Constitution, le Conseil européen (la réunion des chefs d’État et de gouvernement), statuant à la majorité qualifiée, propose au Parlement un candidat à la présidence de la Commission. Le Parlement, qui se prononce à la majorité absolue, peut accepter ou non ce candidat. En cas de vote négatif, le Conseil européen doit proposer un autre candidat. Dans un second temps, le Conseil des ministres, d’un commun accord avec le président élu de la Commission, adopte la liste des personnalités qu’il propose de nommer membres de la Commission. La Constitution écrit que ce choix s’effectue « sur la base des suggestions faites par les États membres », car en réalité le président élu de la Commission est tenu de choisir parmi les candidats présentés par chaque État. Une fois cette liste adoptée, les commissaires désignés par le Conseil des ministres sont auditionnés par le Parlement européen selon une procédure publique qui ressemble beaucoup aux hearings du Sénat américain. Le Parlement se prononce ensuite, à la majorité absolue, sur la composition de la Commission dans son ensemble. Le Conseil européen entérine enfin le vote du Parlement en statuant à la majorité qualifiée.

21 C’est plutôt démocratique…

22 Oui, bien sûr, et cela aura vraisemblablement des effets d’entraînement sur la « vie politique » européenne. Les futurs partis politiques européens présenteront sans doute, au moment des élections européennes, des candidats à la fonction de président de la Commission, donnant un enjeu européen clair à ces élections jusqu’à présent très « nationales ». À l’instar des électeurs italiens, anglais, allemands ou espagnols qui votent aux élections législatives pour élire des députés mais aussi pour désigner un Premier ministre (qui est le chef de la coalition ayant emporté les élections), les citoyens européens pourront sans doute, un jour, chercher à désigner de cette façon le chef du « gouvernement » européen.

23 Ceci étant dit, ce « gouvernement », parce qu’il est composé avant tout selon les souhaits des États, et qu’il reflète donc des sensibilités très différentes (il est très improbable que les vingt-cinq pays membres de l’Union soient un jour de la même orientation politique), ne ressemble pas à un gouvernement d’un régime parlementaire classique, c’est-à-dire représentant de façon relativement homogène la coalition qui a gagné les élections législatives. Autrement dit, le « gouvernement » européen ne peut pas être exactement de la même couleur politique que la majorité du Parlement. Par ailleurs, si le président de la Commission en est assurément le patron (c’est lui qui en fixe l’organisation interne, qui définit les grandes orientations de la politique menée, et qui peut exiger la démission de chaque commissaire), ce n’est pas lui qui, en réalité, a choisi ses « ministres » (commissaires) ni d’ailleurs les portefeuilles qu’ils occupent – tout cela résulte de marchandages intergouvernementaux sur lesquels il a peu d’influence –, et il est obligé de « cohabiter » avec des commissaires qui lui sont parfois très éloignés politiquement. Voilà donc un « gouvernement » très particulier, dont les membres ne sont qu’indirectement l’émanation d’une majorité parlementaire, qui sont nommés par des gouvernements mais qui ne sont pas non plus les représentants de ces gouvernements. Un système un peu curieux, de prime abord, mais qui est sans doute la véritable garantie de l’indépendance de la Commission. L’idéal, dans la tradition parlementaire européenne, serait que ce « gouvernement » soit désigné par la majorité au Parlement européen pour mettre en œuvre, pendant la durée de son mandat et tant qu’il conserve la confiance des parlementaires, un programme exposé aux citoyens avant les élections européennes. Nous n’en sommes pas là, mais nous nous en approchons.

24 En quoi les missions et le fonctionnement de la Commission la distinguent-elle d’un « vrai » gouvernement ?

25 Dans les domaines qui relèvent de la « méthode communautaire », la Commission agit assurément comme un gouvernement. Dans d’autres domaines, comme la politique étrangère ou la coordination des politiques économiques, sa capacité de proposition et sa marge de manœuvre sont beaucoup plus étroites. Elle ressemble alors un peu au gouvernement français, sous la V^e République, face au « domaine réservé » (défense et affaires étrangères) du président de la République… Ou, pour le dire autrement, la fonction gouvernementale réside alors dans le Conseil des ministres, voire dans le Conseil européen. Mais, surtout, ce qui caractérise la Commission, c’est qu’elle est aussi une administration. C’est sans doute pourquoi, d’ailleurs, les commentateurs stigmatisent si souvent son caractère technocratique. Dans certains cas – essentiellement la politique de la concurrence –, elle ressemble à une « agence de régulation indépendante » (un peu comme la Banque centrale européenne), qui dispose de moyens d’enquête indépendants, qui peut négocier avec les gouvernements et prendre, à leur encontre ou à l’encontre d’entreprises (européennes ou pas) des décisions éventuellement assorties de sanctions. On comprend pourquoi le commissaire chargé de la concurrence est tant redouté : dans le cadre des règles fixées dans la troisième partie de la Constitution, il peut empêcher des fusions entre sociétés, sanctionner celles d’entre elles qui ont des pratiques qui faussent la concurrence, mais aussi interdire à un gouvernement d’octroyer des subventions à des entreprises publiques ou privées. Par-delà ce cas particulier, la Commission, comme toute administration, est productrice de textes réglementaires (plusieurs milliers par an) pour régler d’innombrables problèmes liés, pour l’essentiel, au fonctionnement du « marché unique » ; comme toute administration, elle coordonne et gère également tout une série de programmes qui lui sont délégués, de façon plus ou moins contrôlée, par les États.

26 Par rapport à la Commission, c’est donc le Parlement qui vote les lois, qui est le pouvoir législatif ?

27 Non, c’est le Conseil des ministres et le Parlement.

28 Comment un « conseil des ministres » peut-il participer au pouvoir législatif ?

29 Cela peut sembler curieux en effet, même s’il ne faut pas oublier qu’aujourd’hui, dans tous les pays de l’Union européenne, c’est en réalité le gouvernement qui fabrique, concrètement, l’immense majorité des lois. Les parlements nationaux se contentent d’amender, le plus souvent à la marge, les projets gouvernementaux. Dans le cas européen, c’est un peu différent, il est vrai, puisque le Conseil des ministres est l’une des branches du pouvoir législatif. Mais il ne s’agit en fait que d’un simple problème de vocabulaire qui s’éclaircit aussitôt si on en revient à la nature particulière de l’Union européenne, union des citoyens et des États. Les citoyens sont représentés au Parlement, c’est l’une des branches du pouvoir législatif. Le Conseil des ministres représente, lui, les États membres de l’Union, c’est l’autre branche du pouvoir législatif. Pendant longtemps, l’Union européenne a été avant tout une « union d’États » gardant l’essentiel de leur souveraineté. Les États décidaient donc en adoptant la législation européenne, le plus souvent à l’unanimité. Au fil de l’approfondissement de la construction européenne, les États représentés au Conseil des ministres ont gardé bien sûr ce pouvoir législatif, mais les domaines faisant l’objet d’une décision à la majorité ont été multipliés, et le Parlement a été de plus en plus associé à la décision, faisant entrer ainsi les représentants parlementaires des citoyens dans la fabrique des normes européennes. L’Union est enfin devenue, c’est ce que consacre la Constitution, une union des citoyens et des États. Aujourd’hui, de façon très cohérente, le principe est donc celui de la colégislation qui met en parallèle, dans la plupart des domaines de compétence de l’Union, à la manière d’ailleurs d’un État fédéral, les deux sources de la légitimité européenne : les représentants des États, au sein du Conseil des ministres, et les représentants des citoyens, au sein du Parlement.

30 N’y a-t-il pas des domaines dans lesquels le Conseil des ministres joue plutôt le rôle d’un gouvernement ?

31 Oui. Cela peut sembler curieux qu’un « conseil des ministres » soit le plus souvent un législateur et parfois un gouvernement, mais là encore c’est parfaitement cohérent au regard non pas de la nature de l’Union mais des différentes compétences et des différents modes de décision qui la caractérisent. Lorsque nous sommes dans le domaine régi par la « méthode communautaire », qui est le plus vaste, Conseil des ministres et Parlement décident de conserve à l’initiative de la Commission, ce sont eux qui adoptent les lois européennes. Mais, nous l’avons vu, pour certaines matières, les États veulent avoir le dernier mot. Ils ne veulent pas que la Commission ait le monopole de l’initiative et ils ne veulent pas que le Parlement puisse bloquer la décision. C’est le cas pour la coordination des politiques économiques. Ici, c’est le Conseil des ministres qui est en réalité le gouvernement, avec l’assistance technique de la Commission.

32 Comment fonctionne ce Conseil des ministres ? Qui y siège ? Qui le préside ?

33 Le Conseil des ministres est un acteur hybride dans les fonctions qu’il remplit : tantôt il est législateur, conjointement avec le Parlement européen, tantôt il exerce plus directement un rôle gouvernemental dans la définition de politiques européennes ou la coordination de politiques nationales. Le Conseil des ministres est composé d’un représentant (un ministre en fait) de chaque gouvernement des pays membres de l’Union. Mais, la particularité du Conseil des ministres européen est que sa composition est variable. Il y a, en fait, plusieurs conseils des ministres, dont le rythme des réunions est d’ailleurs variable (tous les mois ou seulement trois ou quatre fois par an selon l’importance des domaines dans la construction européenne) : un Conseil des affaires économiques et financières, un Conseil agricole, un Conseil des affaires sociales, etc. Chaque fois, c’est un ministre différent (des Finances, de l’Agriculture, des Affaires sociales, etc.) qui représente son gouvernement national au sein du Conseil des ministres européen.

34 La Constitution réorganise le fonctionnement du Conseil des ministres. Elle entérine d’abord le fait qu’il siège en « formations » différentes, ce qui correspond déjà à la pratique mais n’avait jamais été inscrit dans les traités. Surtout, deux formations du Conseil sont inscrites expressément dans la Constitution : le Conseil des affaires générales (qui assure la cohérence des travaux des différentes formations du Conseil des ministres mais prépare aussi les réunions du Conseil européen) et le Conseil des affaires étrangères (qui élabore l’action extérieure de l’Union selon les directives fixées par le Conseil européen). La liste des autres formations du Conseil des ministres est fixée par le Conseil européen en fonction de l’évolution des domaines de compétence de l’Union. À l’exception du Conseil des affaires étrangères, présidé par le ministre des Affaires étrangères de l’Union, la présidence des différentes formations du Conseil des ministres est assurée par les représentants des États selon un système de rotation fixé par le Conseil européen. Dans une déclaration de la CIG annexée à la Constitution, il est prévu que la présidence du Conseil soit assurée par des groupes prédéterminés de trois États pour une période de dix-huit mois. Ces groupes sont composés par rotation égale des États membres et tiennent compte de la diversité et des équilibres géographiques au sein de l’Union. Chaque membre du groupe assure pour une période de six mois la présidence de toutes les formations du Conseil des ministres. Les autres membres du groupe assistent la présidence dans toutes ses responsabilités, sur le fondement d’un programme commun.

35 C’est encore une fois très compliqué…

36 Pas tant que cela. Il suffit de comprendre d’une part qu’il n’y a pas, comme en France, un conseil des ministres généraliste mais plusieurs conseils des ministres thématiques, qui réunissent l’ensemble des ministres spécialisés (par exemple, les ministres de l’Agriculture) des gouvernements de l’Union, et d’autre part qu’il y a un système permettant aux vingt-cinq États de l’Union d’assurer à tour de rôle la direction du Conseil des ministres, en assurant à la fois une diversité géopolitique et une certaine stabilité (d’où l’idée d’un groupe de trois États qui, pendant dix-huit mois, occupent la présidence à tour de rôle mais en se coordonnant).

37 J’ajoute ici, et c’est encore une innovation, que la Constitution prévoit que le Conseil des ministres siège en public lorsqu’il délibère et vote sur un projet d’acte législatif. Par ailleurs chaque réunion du Conseil est désormais divisée en deux parties, consacrées respectivement aux délibérations sur les actes législatifs et aux actes non législatifs. Ainsi, les fonctions législatives et exécutives du Conseil des ministres sont mieux séparées et le travail du Conseil est rendu plus transparent.

38 En quoi le Conseil des ministres se distingue-t-il du Conseil européen ?

39 Le Conseil européen, qui réunit régulièrement les chefs d’État et de gouvernement, est une institution récente dans l’histoire de la construction européenne. Alors qu’il existait de façon informelle depuis le début des années 1970, son existence n’a été reconnue qu’en 1986 au moment de la signature de l’Acte unique, et il a fallu attendre le traité de Maastricht, en 1992, pour que sa mission soit véritablement déterminée. D’où une certaine confusion, parfois, avec le Conseil des ministres qui pouvait réunir aussi les chefs d’État ou de gouvernement pour statuer sur des questions d’une importance particulière. La Constitution met fin à cet amalgame en instaurant une distinction claire entre le Conseil européen et le Conseil des ministres.

40 La distinction porte d’abord sur la composition. Le Conseil européen rassemble en son sein les chefs d’État ou de gouvernement européens tandis que le Conseil des ministres réunit les représentants des États au niveau ministériel. La distinction porte ensuite sur leur rôle respectif. Le Conseil européen n’a pas de fonction législative. Il « donne à l’Union les impulsions nécessaires à son développement et en définit les orientations et les priorités politiques générales ». Autrement dit, il joue le rôle d’une sorte de « chef de l’État » à la française, qui fixe un cap politique, sans avoir à s’occuper de l’intendance, apportant les élans nécessaires aux avancées futures de la construction européenne. Son rôle est particulièrement développé dans le domaine de la politique étrangère, dans lequel il est notamment chargé de fixer les intérêts et les objectifs stratégiques de l’Union. C’est lui, également, qui joue le rôle principal pour les questions de nature constitutionnelle (par exemple, les décisions relatives à la composition du Parlement, aux modalités de la présidence rotative du Conseil des ministres ou encore à l’utilisation de la procédure de révision simplifiée de la Constitution). Enfin, le Conseil européen joue un rôle central en matière de nominations. C’est lui qui propose, par exemple, le nom du président de la Commission au Parlement européen et il nomme, en accord avec le président de la Commission, le ministre des Affaires étrangères de l’Union.

41 Pour souligner de façon encore plus marquée sa différence avec le Conseil des ministres, la Constitution dote le Conseil européen d’une présidence stable.

42 Il y a donc un président de l’Europe ?

43 Un président du Conseil européen en tout cas, dont le rôle, la visibilité et la stabilité sont accrus. Nombre de membres de la Convention voulaient un président européen élu pour cinq ans et exerçant à temps plein son mandat, afin de remplacer l’actuelle présidence tournante, tous les six mois, occupée par un Premier ministre (ou un président de la République, dans le cas français) qui n’exerce cette fonction qu’à titre très secondaire. La Constitution est un texte de compromis sur ce point. Elle instaure un président du Conseil européen, élu à la majorité qualifiée, pour une durée de deux ans et demi, renouvelable une fois. Le Conseil européen peut mettre fin à ce mandat en cas d’empêchement ou de faute grave. Précision essentielle : le président du Conseil européen ne peut pas exercer simultanément un mandat national. Ce sera donc un homme politique indépendant des États et exerçant son mandat à titre principal, voire unique. Rien n’empêche que le président du Conseil européen soit en même temps président de la Commission, ce qui donnerait bien sûr une autre dimension, symbolique et pratique, au « gouvernement » européen.

44 Ses fonctions restent toutefois relativement réduites dans la mesure où il ne dispose pas d’une autorité hiérarchique au sein du Conseil européen. Il préside et anime les travaux du Conseil et en assure la préparation et la continuité avec le président de la Commission, sur la base des travaux préparatoires effectués par le Conseil des ministres dans sa formation « affaires générales ». Il doit œuvrer, dit la Constitution, pour faciliter la cohésion et le consensus entre les chefs d’État et de gouvernement, et présenter un rapport au Parlement européen à la suite de chaque réunion du Conseil européen. Sa principale mission est donc d’assurer le fonctionnement d’une institution alourdie depuis l’élargissement de 2004, qui se réunit dorénavant plus souvent (une fois par trimestre au moins), dont le rôle politique est de plus en plus important compte tenu des tensions inévitables qu’implique la décision à vingt-cinq, et qui – comme le précise la Constitution – doit le plus souvent se prononcer par consensus. Mais il ne faut pas négliger une autre facette de ce rôle : la présence de l’Europe sur la scène internationale. En effet, le président du Conseil européen se voit explicitement attribuer la mission de représenter l’Union dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité commune, sans toutefois qu’il puisse empiéter sur les compétences du ministre des Affaires étrangères.

45 Il s’agit là aussi d’une innovation de la Constitution. Quel est le rôle de ce ministre des Affaires étrangères ?

46 C’est même l’une des principales innovations apportées par la Constitution, le signe que la politique étrangère tombe, petit à petit, et de plus en plus, dans l’escarcelle des compétences de droit commun de l’Union européenne. On peut espérer que l’action extérieure de l’Union européenne gagnera en efficacité et en cohérence avec l’apparition de ce nouvel acteur institutionnel qui, à la différence des ministres des Affaires étrangères qui siègent au Conseil des ministres ou des chefs d’État ou de gouvernement qui se réunissent épisodiquement au sein du Conseil européen, se consacrera à « plein temps » à cette fonction. C’est un fait d’expérience, les fonctions ministérielles créent souvent les politiques publiques. Pensons par exemple, en France, à la création des ministères de la Culture ou de l’Environnement. À défaut de pouvoir faire surgir par miracle une politique étrangère véritablement intégrée au plan européen (miracle d’autant plus improbable depuis l’élargissement), il y a là, au moins, un « outil » permettant de rapprocher les positions nationales, mais aussi d’impulser une dynamique commune.

47 Il existait déjà des fonctions équivalentes exercées par le « haut représentant » pour la PESC et par le commissaire aux affaires extérieures au sein de la Commission, mais elles étaient mal identifiées au plan international et cette dualité renforçait la coupure entre la méthode communautaire et la méthode intergouvernementale de prise de décision. Dorénavant, ces fonctions sont réunies dans la personne du ministre des Affaires étrangères, qui participe aux travaux du Conseil européen et qui siège sur deux côtés du « triangle institutionnel » : au sein du Conseil des ministres (qu’il préside lorsque ce dernier se réunit pour traiter des affaires étrangères) et au sein de la Commission, dont il est l’un des vice-présidents. Ce ministre des Affaires étrangères dirige un véritable service diplomatique, également mis en place par la Constitution, comprenant des délégations présentes dans près de cent vingt-cinq pays.

48 En matière de politique étrangère et de défense, le ministre des Affaires étrangères participe donc à la fois à l’initiative et à la prise de décision (en participant aux travaux du Conseil européen et en présidant le Conseil des ministres des « Affaires étrangères ») et à leur mise en œuvre (comme membre de la Commission). En raison de cette « double casquette », le contrôle politique du ministre des Affaires étrangères est alors assuré simultanément par le Conseil européen – qui peut le démettre de ses fonctions – et par le Parlement européen qui l’auditionne au moment de la formation de la Commission et qui peut l’obliger à démissionner s’il vote une motion de censure à l’encontre de la Commission.

49 Nous n’avons pas encore parlé du Parlement européen. C’est un « vrai » Parlement au moins ?

50 Oui ! C’est aujourd’hui un vrai Parlement, qui légifère et qui contrôle l’activité gouvernementale (celle de la Commission) comme n’importe quel Parlement des pays de l’Union européenne. Ses membres sont élus de façon démocratique, au suffrage universel direct, pour un mandat de cinq ans. Les pays européens y sont représentés en fonction de leur poids démographique. À la différence des systèmes parlementaires existant en Europe, le Parlement européen a un statut protecteur : il peut renverser le « gouvernement » (la Commission) mais ne peut pas être dissous.

51 Quelles sont les innovations apportées sur ce point par la Constitution ?

52 Commençons par deux remarques mineures, mais qui ont leur importance symbolique. D’une part, le premier article de la Constitution relatif aux institutions européennes est consacré au Parlement. Alors que ce dernier n’était qu’une pièce marginale du dispositif institutionnel mis en place par le traité de Rome en 1957, il se voit reconnaître, sur le papier du moins, une place prééminente. D’autre part, il faut souligner le poids d’une disposition en apparence banale : « Le Parlement est composé de représentants des citoyens de l’Europe. » Alors qu’auparavant, dans les traités, le Parlement était censé représenter « les peuples des États », il représente aujourd’hui les citoyens de l’Europe, ce qui est parfaitement cohérent avec la conception de la double légitimité retenue à l’article I-1 de la Constitution – « la volonté des citoyens et des États d’Europe » – et avec le droit de vote et d’éligibilité aux élections européennes pour tout citoyen de l’Union dans l’État membre où il réside. Le Parlement européen est donc bien l’expression d’une nouvelle citoyenneté, proprement européenne.

53 L’essentiel ne réside bien sûr pas là – encore que… – mais dans les pouvoirs nouveaux qui sont conférés au Parlement. De ce point de vue, la Constitution s’inscrit dans la logique des précédents traités qui, à chaque fois, ont étendu ses pouvoirs dans les procédures décisionnelles de l’Union. Mais, cette fois, les choses sont bien plus clairement affirmées : « Le Parlement européen exerce, conjointement avec le Conseil, les fonctions législative et budgétaire. » Cela signifie que, désormais, le Parlement devient colégislateur dans la quasi-totalité des cas – ce que l’on appelle dorénavant la « procédure législative ordinaire » –, à l’exception d’une douzaine d’actes où il sera seulement consulté. Cela vaut également en matière budgétaire. Le Parlement est donc mis sur un pied d’égalité avec le Conseil des ministres. S’agissant des fonctions de contrôle politique, nous avons déjà vu que le Parlement pouvait censurer la Commission. Le fait que le président de la Commission soit élu par le Parlement comme, par la suite, l’ensemble de la Commission, donne une importance nouvelle aux élections européennes et met clairement en avant la responsabilité politique du président de la Commission et du collège des commissaires devant le Parlement.

54 Le rôle et la place du Parlement européen sont sans doute clarifiés, mais le citoyen ne comprend pas grand-chose à la législation européenne. Quelle est la différence, par exemple, entre une directive et un règlement ?

55 La Constitution simplifie les instruments juridiques européens, comme l’avaient d’ailleurs demandé les chefs d’État et de gouvernement lors de la déclaration de Laeken qui fixait le mandat de la Convention. Effectivement, le vocabulaire européen prête à confusion. Comment comprendre, par exemple, qu’un « règlement » est en fait une « loi », c’est-à-dire un acte pris par le pouvoir législatif, qui a une portée générale et qui s’applique directement dans tous les États membres de l’Union ? C’est pourquoi la Constitution abandonne cet ancien vocabulaire pour en adopter un autre, beaucoup plus compréhensible, et supprime la plupart des procédures décisionnelles existantes au profit d’une « procédure législative ordinaire » qui devient le droit commun de l’édiction des normes législatives européennes.

56 Désormais, les choses sont simples, en tout cas beaucoup plus simples. Pour la première fois, la Constitution distingue le niveau législatif et le niveau non législatif, ce qui n’est bien sûr pas sans signification politique. Par ailleurs, la typologie des actes juridiques est désormais limitée à six instruments : la loi, la loi-cadre, le règlement, la décision, la recommandation et l’avis. Conseil des ministres et Parlement adoptent des lois ou des lois-cadres. La loi est un acte législatif de portée générale, qui est obligatoire et s’applique directement dans tous les États membres. La loi-cadre est également un acte législatif qui lie tous les États mais d’une façon particulière : elle fixe des objectifs à atteindre, mais laisse le choix aux États des mesures à prendre pour atteindre ces objectifs dans un délai fixé. Autrement dit, la loi-cadre doit être transposée dans le droit national pour être effective. À côté des actes législatifs, il existe, comme dans tous les États, des actes non législatifs qui sont pris par les autorités investies d’une fonction gouvernementale (ici principalement la Commission, mais aussi le Conseil des ministres, dans les cas que nous avons déjà examinés, le Conseil européen et la Banque centrale européenne dans leur domaine de compétence spécifique). Le plus important est le règlement. Il s’agit d’un acte à portée générale qui est pris pour appliquer un acte législatif. Le règlement peut être obligatoire et s’appliquer directement dans tous les États (comme une loi) ou bien se contenter de fixer des objectifs qui devront être transposés dans le droit interne de chaque État (comme la loi-cadre). La décision est également un acte obligatoire, qui est principalement utilisé dans le domaine de la PESC puisque ici le Parlement est largement écarté du processus décisionnel. La particularité de la décision est qu’elle peut ne viser que des destinataires particuliers (certains États par exemple) et, dans ce cas, elle n’est obligatoire que pour ceux-ci. Les recommandations et les avis sont des actes qui n’ont pas d’effet contraignant, comme leur nom l’indique d’ailleurs, et sont pris principalement par la Commission et le Conseil européen.

57 Ce n’est pas si simple que ça !

58 Ce n’est pas plus compliqué que le droit qui s’applique en France, en Allemagne ou en Grande-Bretagne. Et c’est, en tout cas, bien plus simple qu’auparavant. Même en laissant de côté les domaines de la coopération entre les États, les spécialistes de droit européen avaient jusqu’alors dénombré vingt-deux types de procédures législatives et plus d’une trentaine d’instruments juridiques différents…

59 Il faut ajouter ici deux remarques sur des points qui peuvent paraître excessivement techniques mais qui traduisent bien l’esprit dans lequel la Constitution envisage la législation européenne. D’une part, la Constitution rappelle l’importance du « principe de proportionnalité », c’est-à-dire l’idée selon laquelle le contenu et la forme de l’action de l’Union ne doivent pas être disproportionnés par rapport à ce qui est nécessaire pour atteindre ses objectifs. Dans les cas où la Constitution ne précise pas le type d’acte qui doit être pris, les institutions européennes doivent donc toujours choisir l’acte le moins détaillé, le plus souple, le moins contraignant (par exemple la loi-cadre plutôt que la loi). D’autre part, les actes législatifs, les règlements et les décisions doivent être motivés ; cela vaut particulièrement pour les lois et les lois-cadres qui doivent être accompagnées d’une fiche motivant leur nécessité au regard des principes de subsidiarité et de proportionnalité. Autrement dit, pas de législation européenne lorsque la législation nationale est plus efficace pour remplir les objectifs de l’Union ; pas de législation trop détaillée quand seule la fixation d’objectifs est nécessaire. En bref, pas trop de droit européen !

60 Que se passe-t-il si un État refuse d’appliquer le droit européen ?

61 S’agissant de la loi européenne ou du règlement, les États n’ont pas à intervenir. Le droit européen s’applique directement et immédiatement sur le territoire de chaque État. Ce qui signifie que toute personne, en France, en Italie ou en Pologne, peut faire valoir à son profit la législation européenne et, inversement, tout tribunal doit l’appliquer. Il y a eu, bien sûr, des résistances à la pénétration du droit européen au sein du droit interne de chaque État. Comme nous l’avons vu pour la France, la Cour de cassation et le Conseil d’État ont longtemps refusé d’écarter une loi contraire au droit européen. À l’époque, la suprématie du droit européen n’était pas établie par un traité, mais résultait de la jurisprudence de la Cour de justice. Aujourd’hui, tous les tribunaux européens ont intégré cette nouvelle source du droit et l’appliquent normalement. Le fait que la suprématie du droit européen soit enfin inscrite dans la Constitution consolide bien évidemment cet acquis jurisprudentiel.

62 En réalité, le problème se pose uniquement pour les normes – lois-cadres et certains règlements – qui ne fixent que des objectifs et doivent donc être « traduites » dans le droit national. Si les États ne le font pas, il existe ce qu’on appelle un « recours en manquement ». La Commission ou l’un des États membres de l’Union peuvent saisir la Cour de justice pour faire constater ce « manquement » d’un État à ses obligations, et le faire éventuellement condamner à payer une amende.

63 Le rôle de la Cour de justice est donc très important…

64 Oui, mais il ne se limite pas à cela. La Cour de justice de l’Union européenne, saisie par la Commission ou un État membre, veille donc à ce que les États remplissent bien les obligations qui leur incombent en vertu de la Constitution, mais elle contrôle aussi la légalité de tous les actes des institutions de l’Union. Un État, le Parlement européen, le Conseil des ministres ou la Commission peuvent saisir la Cour pour faire constater une incompétence, une violation de la Constitution ou des « formes substantielles » d’un acte juridique de l’Union, un détournement de pouvoir, etc. Ce recours a été ouvert également, et c’est encore une innovation de la Constitution, à toute personne physique ou morale (une association ou une entreprise), qui peut dorénavant contester les actes européens dont elle est le destinataire ou qui la concernent directement et individuellement. Il existe aussi un « recours en carence » devant la Cour de justice. Les États membres, les différentes institutions de l’Union et, dans certaines conditions, des personnes physiques ou morales, peuvent saisir la Cour lorsqu’une institution européenne n’a pas pris les mesures d’application imposées par un acte européen ou a tardé à le faire. Mais le plus important est sans doute – du moins pour la « fédéralisation » de l’Union européenne – le « renvoi préjudiciel ». Par ce mécanisme, la Cour peut être saisie par les juridictions nationales sur l’interprétation de la Constitution et du droit dérivé (notamment les lois et les règlements européens). Cette procédure permet d’assurer une application uniforme du droit européen dans tous les pays européens.