1. L’interprétation par le Conseil constitutionnel de ses compétences

9 Le Conseil affirme que sa compétence est strictement délimitée par la Constitution et qu’elle n’est susceptible d’être précisée et complétée par voie de loi organique que dans le respect des principes posés par le texte constitutionnel et qu’il ne saurait être appelé à se prononcer dans d’autres cas que ceux qui sont expressément prévus par la Constitution ou la loi organique (Cons. const., décision n° 2024-60 ELEC du 12 septembre 2024). Néanmoins, dans sa décision Hauchemaille (Cons. const., décision n° 2000-21 REF du 25 juillet 2000), il laisse ouverte la porte à un contrôle de la décision du président de la République de recourir au référendum de l’article 11 de la Constitution, c’est-à-dire à un contrôle de la constitutionnalité du texte soumis au référendum, alors que, quelle que soit la pertinence d’un tel contrôle, aucune disposition constitutionnelle ne lui en confère la compétence.

10 À l’inverse, le Conseil a indiqué qu’il n’opérait pas de contrôle de conventionnalité de la loi, excluant ainsi les normes conventionnelles des normes de référence de son contrôle (Cons. const., décision n° 74-54 DC du 15 janvier 1975). De même qu’il a fixé lui-même les conditions dans lesquelles s’opère le contrôle de la constitutionnalité des normes législatives de transposition de normes européennes [7].

2. La détermination par le Conseil constitutionnel des normes de référence de son contrôle

11 Si le constituant a élargi en 1976 et en 2008 les conditions dans lesquelles le Conseil constitutionnel peut être saisi du contrôle de la loi, c’est le Conseil constitutionnel lui-même qui, en 1971 (Cons. const., décision n° 71-44 DC du 16 juillet 1971), s’est donné les outils lui permettant d’opérer un contrôle substantiel de la loi par rapport aux droits fondamentaux, en inscrivant, à l’encontre de l’intention des rédacteurs de la Constitution, le Préambule parmi les normes de référence.

12 On retrouve cette démarche, plusieurs décennies plus tard, s’agissant du Préambule de la Charte de l’environnement adossée à la Constitution. Le Conseil constitutionnel reconnaît pleine valeur constitutionnelle au Préambule de la Charte dans sa décision n° 2014-394 QPC du 7 mai 2014. Cette reconnaissance ouvre potentiellement un champ d’interprétation et d’intervention particulièrement étendu au juge. En effet, les considérants formant le Préambule opèrent une conciliation approximative entre des logiques qui visent soit à protéger l’homme au travers de son environnement, soit la biodiversité pour elle-même.

13 Un second mécanisme, assez proche du précédent, consiste, à l’invitation, directe ou très indirecte, du constituant, à formuler lui-même une liste de principes constitutionnels. Il s’agit tout d’abord des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République auxquels fait référence, sans en fixer la liste, le Préambule de la Constitution de 1946, lui-même évoqué dans le Préambule de la Constitution de 1958. En la matière, le Conseil constitutionnel fixe tant les critères qui permettent de décider de l’existence d’un tel principe, que la liste de ces principes [8]. Une autre catégorie de principes dont l’existence a été reconnue par le Conseil lui-même est celle des principes inhérents à l’identité constitutionnelle française (Cons. const., décision n° 2006-540 DC du 27 juillet 2006). Ces principes, sans équivalent au niveau européen, sont supposés suffisamment importants pour justifier l’absence de prévalence du droit européen en droit interne. La reconnaissance de tels principes contribue en fait à protéger l’autonomie du législateur français. On relèvera que, s’inscrivant dans une analyse globale des rapports entre l’ordre juridique de l’Union (le Conseil ne s’est pas prononcé sur l’application de ces réserves vis-à-vis du droit de la Convention européenne des droits de l’homme), la reconnaissance de tels principes constitue une arme dissuasive, dont le Conseil a peu usé, sinon sur une question qui pouvait paraître d’importance secondaire [9].

14 En revanche, le Conseil constitutionnel veille presque toujours à rattacher un principe qu’il invoque à un texte constitutionnel [10].

3. L’interprétation par le Conseil constitutionnel de la nature et de la portée de certains principes constitutionnels

15 Le Conseil détermine la nature des normes constitutionnelles, distinguant des objectifs de valeur constitutionnelle [11] des droits ou libertés. La première catégorie de principes laisse au législateur une marge de manœuvre plus grande. On relèvera également que la procédure de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) invite le Conseil constitutionnel à distinguer, parmi les règles et principes constitutionnels, ceux qui instituent un droit ou une liberté que la Constitution garantit, qui peuvent être invoqués dans le cadre d’une QPC, et ceux qui ne remplissent pas cette condition. Ainsi, le Conseil constitutionnel précise, dans sa décision n° 2014-394 QPC du 7 mai 2014, que, si les alinéas du Préambule de la Charte de l’environnement ont bien valeur constitutionnelle, aucun d’eux n’institue un droit ou une liberté que la Constitution garantit et qu’ils ne peuvent donc être invoqués à l’appui d’une QPC.

16 Le Conseil peut également, au prix d’une interprétation très constructive, donner à certaines formules constitutionnelles une portée qu’elles n’avaient pas a priori. Deux exemples sont topiques. Le premier concerne le principe de dignité. C’est à propos de l’examen de la première loi de bioéthique, en 1994, que le Conseil va exhumer du Préambule de la Constitution de 1946 une référence, indirecte et contextualisée, au principe de dignité. Il s’agit de l’interdiction de la dégradation et de l’asservissement de la personne humaine, rappelée à la suite de l’invocation des régimes politiques ayant procédé à de telles pratiques durant la Seconde Guerre mondiale. Si cette construction obéit à une certaine logique, elle conduit tant à reconnaître un nouveau principe constitutionnel qu’à le définir à partir de la formulation du texte qui fonde sa reconnaissance. L’autre exemple, peut-être encore plus constructif, concerne la référence au principe de fraternité. Invoquant ce principe, le Conseil constitutionnel censure une disposition législative pénalisant l’aide apportée aux étrangers en situation irrégulière (Cons. const., décision n° 2018-717/718 QPC du 6 juillet 2018). Le principe de fraternité figure dans plusieurs dispositions de la Constitution que le Conseil invoque : la devise de la République (article 2), les rapports avec les peuples d’outre-mer (Préambule et article 72-3). Ces deux dernières références n’ont aucun lien avec le texte législatif, quant à la devise de la République, un observateur pourrait se poser la question, polémique, de savoir s’il convient de considérer que le principe d’égalité s’applique aussi entre français et étrangers en situation irrégulière.

17 Une autre forme d’interprétation qui, si elle ne s’insère pas dans une stricte conception « originaliste » de la Constitution, obéit à une logique peu contestable, consiste à appliquer un principe fixé par le texte constitutionnel à une situation qui ne pouvait pas être prévue à l’époque où ce texte a été rédigé. Il en est ainsi de la liberté d’expression et de son application à la communication audiovisuelle (Cons. const., décision n° 86-217 DC du 18 septembre 1986).

4. La conciliation opérée par le Conseil constitutionnel entre plusieurs principes

18 C’est en réalité dans la conciliation entre des principes constitutionnels que le pouvoir d’interprétation du Conseil constitutionnel se manifeste le plus couramment. Il s’agit alors d’opérer un contrôle de proportionnalité entre des principes fixés dans la Constitution, sans qu’existe de hiérarchie entre eux. Ce n’est pas tant l’interprétation de chacun des principes en cause qui mobilise le Conseil constitutionnel que leur articulation. C’est au moyen de l’outil de la proportionnalité que le Conseil résout le problème en opérant une pesée entre les protections et les atteintes portées à chacun des principes en cause.

19 Toutefois, ce travail s’opère essentiellement par l’interprétation de la loi examinée : opère-t-elle, ou non, une conciliation (manifestement) déséquilibrée entre les principes en cause ? Cette question s’est posée en 1981 à propos de l’examen de lois procédant à des nationalisations. L’interprétation de la Constitution à laquelle a dû se livrer le Conseil portait sur une question controversée : doit-on considérer qu’il existe une hiérarchie entre le droit de propriété, reconnu par la Déclaration de 1789, et le principe selon lequel « tout bien, toute entreprise, dont l’exploitation a ou acquiert les caractères d’un service public national ou d’un monopole de fait doit devenir la propriété de la collectivité » inscrit dans le Préambule de 1946. Le débat, en réalité fortement teinté de considérations idéologiques, pouvait s’appuyer sur plusieurs arguments juridiques : faut-il faire prévaloir la norme la plus récente ou, au contraire, convient-il de prendre en considération la manière dont chacun des principes était reconnu, l’un étant inscrit parmi les droits naturels, imprescriptibles, inviolables et sacrés, l’autre faisant partie des principes « particulièrement nécessaires à notre temps » ? Une autre solution conduisait à reconnaître égale valeur à ces principes et à les concilier. C’est celle qu’a retenue le Conseil constitutionnel (Cons. const., décision n° 81-132 DC du 16 janvier 1982).

20 En toute hypothèse, et sauf indication expresse contraire dans la Constitution, ce mécanisme de conciliation interdit, de fait, toute règle de « cliquet anti-retour ». En effet, dans la plupart des hypothèses susceptibles de se présenter à l’occasion du contrôle de constitutionnalité d’une disposition législative nouvelle, le renforcement de la protection d’un droit ou d’une liberté engendre des restrictions à un autre principe ou à une autre liberté. On retrouve cette question à propos de la Charte de l’environnement. Une place particulière doit être réservée, de ce point de vue, à la disposition selon laquelle les politiques publiques doivent concilier « la protection et la mise en valeur de l’environnement, le développement économique et le progrès social » (article 6). Cette rédaction condamne la reconnaissance d’un principe de non-régression en matière environnementale. En l’espèce, c’est le texte constitutionnel lui-même qui impose la conciliation de la protection de l’environnement avec d’autres exigences, sans qu’elles soient hiérarchisées. Sur ce fondement, le Conseil constitutionnel a admis que des limitations soient apportées au droit de vivre dans un environnement sain consacré par l’article 1 de la Charte, si elles sont liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par un objectif d’intérêt général et proportionnées à l’objectif poursuivi (Cons. const., décision n° 2022-991 QPC du 13 mai 2022).

5. Le renforcement par le constituant du pouvoir d’interprétation du Conseil constitutionnel

21 On peut relever que, pour en terminer sur cette question, plus le législateur inscrit dans la Constitution de droits ou de libertés nouveaux, plus il renforce le pouvoir d’interprétation du juge constitutionnel. Il en est également ainsi lorsque la formulation constitutionnelle est ambiguë ou imprécise. On peut sur ce point renvoyer aux débats portant sur l’inscription de l’interruption volontaire de grossesse (IVG) dans la Constitution, soit en tant que droit, soit en tant que liberté, cette dernière formulation étant, in fine, retenue. Il conviendrait également d’invoquer en ce sens la Charte de l’environnement qui permet au Conseil constitutionnel de reconnaître de nouveaux objets (ou sujets ?) du droit constitutionnel. Dans sa décision n° 2023-1066 QPC du 27 octobre 2023, le Conseil constitutionnel procède à une interprétation de l’article 1 de la Charte, à la lumière de son 7^e alinéa pour considérer que le droit à un environnement sain et équilibré est celui des générations actuelles et futures et des autres peuples (nouvel objet, ou sujet, constitutionnel au sein d’une constitution nationale). On relèvera incidemment qu’au titre des nouveaux objets constitutionnels, le Conseil constitutionnel s’est référé au « patrimoine commun des êtres humains » (Cons. const., décision n° 2019-823 QPC du 31 janvier 2020).

1. Le cadre fixé par le Conseil constitutionnel à son office de contrôle de la loi

23 Il convient d’abord de relever que le Conseil ne procède à l’interprétation du texte déféré que dans la mesure où cette interprétation est nécessaire à l’appréciation de sa constitutionnalité (Cons. const., décision n° 2013-322 DC du 14 juin 2013).

24 S’agissant d’une QPC, le Conseil retient l’appréciation jurisprudentielle constante de la disposition contestée (Cons. const., décision n° 2010-39 QPC du 6 octobre 2010). En revanche, il ne se fonde pas sur l’interprétation imposée par sa conformité à des engagements internationaux (Cons. const., décision n° 2020-858/859 QPC du 2 octobre 2020).

25 Une formule employée par le Conseil constitutionnel pour fixer le cadre de son office rend compte de sa volonté d’autolimitation. Elle est ainsi rédigée : « Le Conseil constitutionnel ne dispose pas d’un pouvoir d’appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement » (Const. const., décisions n° 92-316 DC, n° 94-341 DC, n° 96-377 DC, n° 2000-433 DC, etc.). Bien que le Conseil constitutionnel ne s’en soit pas toujours tenu scrupuleusement à cette exigence, elle manifeste cependant la logique dans laquelle s’inscrit son intervention.

26 Cette affirmation établit la séparation fondamentale qui existe entre la fonction politique du législateur et la fonction juridictionnelle du Conseil. Elle justifie la réserve du Conseil qui « n’est pas légitime à déterminer parmi les solutions possibles celle qui doit être choisie, il ne lui appartient que de censurer parmi ces solutions celles qui violent la Constitution ».

27 On remarquera néanmoins que cette règle reçoit une application très variable selon les matières concernées. Ainsi, en matière de bioéthique ou de droit de la famille, plus largement dans les questions dites de société, le Conseil fait preuve d’une grande réserve et d’un large respect de la volonté du législateur (par exemple Cons. const., décision n° 94-343/344 DC du 27 juillet 1994). Dans d’autres matières, par exemple en ce qui concerne la législation applicable aux étrangers (cf. Cons. const., décision n° 2025-1140 QPC du 23 mai 2025), tel n’est pas le cas.

28 Plus récemment, le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2021-825 DC du 13 août 2021, soutient ne pas disposer « d’un pouvoir général d’injonction à l’égard du législateur ». Comme le relève S. Le Dû, le Conseil constitutionnel est juge de la loi et non du respect par le législateur de ses ambitions [12]. Il arrive cependant au Conseil de prononcer de telles injonctions (cf. Cons. const., décisions n° 2003-468 DC et n° 2010-1 QPC).

29 Une autre formule qui ne vise pas directement l’interprétation de la loi renvoie également au principe de séparation des pouvoirs : « Le législateur ne peut transférer à des autorités réglementaires ou juridictionnelles des compétences que la Constitution lui a confiées » (Cons. const., décision n° 2006-540 DC du 27 juillet 2006). Cette règle peut justifier le recours du Conseil constitutionnel à des directives ou à des réserves, d’application ou d’interprétation, qui visent en quelque sorte à prolonger la volonté du législateur, de telle manière que la Constitution ne soit pas violée à l’occasion de l’application de la loi.

2. Sur quelques méthodes d’interprétation et de contrôle du juge constitutionnel

30 On examinera successivement les conditions d’interprétation de la disposition législative contestée et l’interprétation par le Conseil constitutionnel des effets d’une décision d’annulation, avant de prendre en considération le cas particulier du réexamen d’une disposition législative validée en cas de changement des circonstances de fait.