1 La justice fiscale est un sujet particulièrement délicat. Nous avons affaire en effet à deux domaines qui sont très volatils, la fiscalité et la justice sociale, voire même qui peuvent sembler indéfinissables tant ils sont soumis aux mutations considérables qui bouleversent nos sociétés depuis la crise des finances publiques liée à la crise économique qui s’est déclenchée au cours des années 1970.

2 Chacun peut constater que depuis quarante ans nous vivons une grande transition, une plongée dans l’inconnu, un basculement vers un autre monde. C’est un véritable tournant de l’Histoire qui peut se lire au travers de crises successives jamais vraiment résolues, celles des années 1970, 1980, 1990 et 2000. Or, dans ce cadre en pleine évolution, la fiscalité fait l’objet d’une menace sans précédent qui concerne aussi l’État. Elle fait actuellement l’objet d’un malaise qui peut se lire dans les débats politiques, économiques ou sociaux.

3 De fait, ce malaise révèle un profond mal-être social [1]. Un mal-être qui a pour origine une transition qui s’opère entre le modèle de société de l’après Seconde Guerre mondiale et un autre modèle encore flou et instable issu d’une globalisation des échanges marquée aux coins du libéralisme économique et de l’Intelligence artificielle. L’impact de ce nouveau contexte sur les systèmes fiscaux est très important, il en modifie considérablement leur nature. Plus encore, ces systèmes fiscaux se révèlent de plus en plus inadaptés au nouveau modèle économique qui s’installe. Face à cet enjeu, les réponses qui sont apportées sont souvent malhabiles car en grande partie ancrées dans une philosophie politique et sociale de la fiscalité qui est celle du xix^e et du xx^e siècle.

4 Il s’ensuit que l’on est amené à s’interroger sur le sens de l’impôt ainsi qu’à ce que peut être une justice fiscale dans les sociétés contemporaines. Il est devenu indispensable d’en débattre et de confronter les conceptions en présence dans un monde ouvert, globalisé. C’est en effet l’alliance citoyen/contribuable, élément essentiel du lien social, qui risque d’être détruite ou entamée si ce débat n’a pas lieu. Car, il importe de le souligner, la légitimité de l’impôt qui repose sur une représentation de la fiscalité comme concrétisation d’un lien social, d’une solidarité entre citoyens, fait également appel à une vision de la justice fiscale.

5 Mais alors de quelle justice fiscale est-il question ? Quel en est le sens ? Est-elle dissociable de la justice sociale ?

6 La notion de justice fiscale – et c’est la difficulté – ne peut être rapportée à un référent objectif. Tout le problème est qu’il n’existe pas de « commune mesure » permettant d’être assuré sur la pertinence de sa définition. Et pourtant, c’est bien souvent contre l’injustice fiscale que se sont dressés des individus ou des groupes. C’est aussi au nom de la justice fiscale qu’a été proclamé le principe de l’égalité devant l’impôt qui figure à l’article 13 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. Autant de moments dans lesquels un sens commun de la justice fiscale imprègne le tissu social et politique en correspondant à l’environnement général et aux aspirations de chacun. Ce n’est pas le cas aujourd’hui car le sens de la justice fiscale, lié à la fonction que l’on attribue à l’impôt, varie considérablement selon les individus.

7 Le sens de l’impôt peut se définir par les diverses fonctions qui lui sont traditionnellement rattachées telles que les fonctions budgétaire, économique, politique, sociale. Mais quelle en est leur pertinence aujourd’hui ? Certes, la fonction budgétaire apparaît à l’évidence dans la mesure où le produit fiscal finance les dépenses publiques. En revanche la fonction politique selon laquelle le paiement de l’impôt est un attribut de la citoyenneté, de l’appartenance à une communauté, est mise à mal par la mondialisation et le nomadisme des contribuables qui s’accentue d’années en années. Quant à la fonction économique elle est, on le sait controversée, au nom de la neutralité du secteur public vis-à-vis du marché et il en est de même de la fonction sociale.

8 La réponse ne peut donc pas être simple et à l’évidence l’enjeu de la justice fiscale est difficile à résoudre. C’est pourquoi il convient d’en identifier les grandes conceptions.

9 Aujourd’hui coexistent deux grandes représentations de celle-ci. La première conception qui s’appuie sur une approche proportionnaliste est qualifiée de justice distributive. Elle pose en principe que les richesses doivent être réparties en fonction des mérites de chacun. L’idée est que le citoyen doit recevoir de la société en proportion de ce qu’il y amène ; il en découle que ce même citoyen, en tant que contribuable, doit être plus ou moins taxé selon qu’il profite plus ou moins de la richesse produite. Le système fiscal le plus conforme à ce type de logique est celui qui s’organise autour d’impôts sur la dépense à taux proportionnel. La justice ne s’identifie pas à une égalité directe entre individus, mais à une égalité de rapports entre ce qui est apporté et retiré par chacun du produit de l’effort de tous.

10 Une seconde approche, que l’on peut qualifier de justice redistributive, entend associer étroitement justice fiscale et justice sociale. Elle vise au travers d’une redistribution des richesses par l’impôt, à réduire les inégalités de revenus. Selon cette optique, l’impôt doit être progressif, personnalisé, et tenir compte de la faculté contributive du contribuable. Cette dernière expression de la justice fiscale a connu une légitimité quasiment sans faille pendant les trente années qui ont suivi la Seconde Guerre mondiale constituant même l’un des attributs essentiels de l’État-providence.

11 Ces deux conceptions conduisent à s’interroger sur le rôle de la fiscalité. Quelle fiscalité souhaitons-nous ? Celle qui s’inscrit dans une neutralité de l’État et qui privilégie alors la justice distributive ? Ou bien celle qui participe d’un interventionnisme plus ou moins grand de l’État associé à une justice redistributive ?

12 C’est un choix crucial qu’il convient de faire. Au-delà de la justice fiscale, il concerne la légitimité de l’impôt et par conséquent la cohésion sociale, l’équilibre de la société. Car il n’est pas de société moderne qui puisse être et se penser solidaire sans que ceux qui la composent ne soient convaincus que la justice et l’égalité fiscales comme la recherche du bien-être pour le plus grand nombre, constituent des réalités effectives. Débattre de ce que pourrait être la justice fiscale dans le monde d’aujourd’hui, à la lumière des diverses conceptions que l’on peut en avoir, est vital pour l’avenir. C’est en effet l’alliance citoyen/contribuable qui risque d’être détruite ou entamée si une formulation cohérente n’en est pas donnée.

13 Sur ce point, c’est l’ensemble des finances publiques qui est en première ligne, c’est-à-dire non seulement les ressources publiques – essentiellement le produit de l’impôt – mais aussi leur utilisation, à savoir les dépenses publiques. C’est non seulement l’égalité de tous devant les charges publiques et l’impôt qui est en jeu, mais aussi le choix des politiques publiques et leur mode de financement.

14 C’est en effet à travers ces choix budgétaires et fiscaux que se définit, prend forme, et se matérialise la justice sociale pour une société donnée à un moment donné. Car, il importe de le souligner, la légitimité des dépenses et des recettes publiques suppose une représentation acceptée par la majorité des citoyens, celle selon laquelle les finances publiques sont la concrétisation d’un lien social juste, d’une solidarité entre les individus, de leur participation à une même communauté.

15 Toutefois, derrière la question du rapport entre fiscalité et justice sociale s’en dessine, on l’a dit, une autre qui est celle de la place respective du secteur public et du marché dans la société ou encore du devenir de l’État. Rappelons que la fiscalité, et plus largement les finances publiques contemporaines, sont nées des crises, comme celle des années 1930, ainsi que de l’évolution de la demande sociale de l’après Seconde Guerre mondiale. Elles ont progressivement connu un changement de dimension qui a transformé leurs rapports avec l’économie générale. Le budget de l’État a eu de plus en plus d’influence sur l’économie et sur la répartition des richesses [2], autrement dit sur le développement économique et social.

16 Il est également nécessaire de rappeler que la crise économique des années 1970 a remis en cause, non pas tant le principe de l’intervention de l’État dans la vie économique et sociale, mais l’ampleur et le niveau que cette intervention avait atteints dans les trente années précédentes. Elle a suscité une interrogation sur son efficacité et sa légitimité. On peut par exemple constater que depuis la seconde moitié des années 1970, et à la faveur des deux chocs pétroliers de 1973 et 1979, nombre d’États se sont engagés dans une logique limitant systématiquement sa fonction régulatrice au regard du marché économique afin de restaurer « la liberté du choix » [3] des individus sur ce marché. L’État qui avait été considéré comme un fournisseur de bien-être et de justice sociale pendant les trente années qui suivirent la Seconde Guerre mondiale, a été frappé de discrédit et sa fiscalité considérée comme un frein pour le développement économique.

17 Dans ce nouveau contexte, l’image de l’impôt tente à se transformer rapidement et radicalement. Il se présente de plus en plus comme le prix d’un service rendu par l’institution qui en bénéficie plutôt que comme l’expression d’un devoir social. C’est ainsi que le contribuable « en veut pour son argent », il est soucieux de l’utilisation qui est faite des deniers publics ; autrement dit, il se considère comme un client et si la qualité du service n’est pas au rendez-vous il aura tendance à contester la légitimité de la fiscalité en la considérerant comme fondamentalement injuste. Un sentiment qui va en se renforçant avec une évasion fiscale internationale qui prend des proportions inégalées du fait de la combinaison de la mondialisation et du numérique.

18 Il en résulte une crise de lisibilité, un profond sentiment d’incompréhension de la part des contribuables qui sont désorientés ainsi qu’une certaine prise de distance vis-à-vis de la fiscalité. En même temps, du côté de l’État, l’exigence d’équilibre des finances publiques amène à réduire le sens de la fiscalité à sa fonction purement budgétaire. Or, cette fonction se trouve elle-même contestée, et par ricochet celle de la légitimité de l’impôt [4], lorsque les réponses au problème central qu’est le chômage, comme la lutte contre la pauvreté, sont inefficaces. Ce qui a pour conséquence un écart de plus en plus grand entre les plus riches et les plus pauvres qui paraît sans limites.

19 Le phénomène est par ailleurs amplifié par le développement du numérique et de la mondialisation qui sont indissociables et qui engendrent un modèle économique au sein duquel la valeur prend une forme nouvelle. Cette alliance est source d’une a-territorialisation [5] qui se substitue à la classique déterritorialisation. C’est ainsi que de plus en plus d’acteurs économiques, des entreprises, mais aussi désormais des particuliers, ne vivent plus le même temps, ni le même espace, ni les mêmes normes que les acteurs politiques et administratifs nationaux en charge des politiques fiscales. Car, si l’espace économique transcende aujourd’hui les frontières, l’espace fiscal, administratif et juridique, voire même politique, demeure encore largement enfermé au sein des espaces nationaux. Le droit fiscal semble parfois, quant à lui, pétrifié et encore largement figé dans le xx^e siècle.

20 Ce nouveau contexte est à l’origine d’un véritable désarroi fiscal [6]. Face à une telle situation et à des points de vue théoriques indécis voire contradictoires, les choix fiscaux sont rendus difficiles. Les corporatismes, l’urgence de répondre à un besoin, le retrait de mesures trop impopulaires, dominent dans les décisions. Il en résulte des politiques fiscales incertaines qui se traduisent par un empilement de prélèvements obligatoires et des règles formant un système fiscal compliqué, illisible par le contribuable, car construit au coup par coup, sans logique d’ensemble.

21 Mais, avant tout, les hésitations et le trouble que l’on peut constater en fiscalité sont le produit de la transformation d’un ordre économique et social mondial en pleine métamorphose.

22 On assiste en effet au développement sans précédent d’entreprises transnationales, en particulier les géants du numérique, les GAFAM [7] et les BATX [8], qui oblige à s’interroger sur la validité contemporaine du principe de territorialité de l’impôt. La notion d’établissement stable, qui date du début du siècle dernier et sur laquelle s’appuient encore les administrations fiscales pour déterminer et taxer les bases imposables des entreprises, est particulièrement concernée par le nouveau business model. Il en résulte une menace sérieuse d’une ampleur inédite pour l’impôt sur les sociétés qui, par ricochet, met en danger la plupart des autres impôts et ainsi la quasi-totalité de la fiscalité.

23 L’OCDE qui, on le sait, a pris la mesure du danger, note dans son dernier rapport intérimaire sur la lutte contre l’érosion des bases d’imposition et les prix de transfert (BEPS) qu’« il est essentiel de bien comprendre les conséquences de la numérisation de l’économie sur la façon dont les entreprises exercent leurs activités et créent de la valeur pour s’assurer que le cadre fiscal répondra bien aux défis posés ».

24 C’est dans cette voie que 127 pays représentant 90 % de l’économie mondiale se sont engagés en ayant, en janvier dernier, donné leur accord pour que soient étudiées et proposées d’ici à fin 2020 des mesures permettant une taxation des multinationales. Ces États « se sont accordés pour examiner des solutions potentielles qui moderniseraient les principes fiscaux fondamentaux pour une économie du xxi^e siècle » [9].

25 Par-delà les raisons budgétaires et de justice fiscale qui justifient une recherche de moyens efficaces pour imposer les résultats des entreprises du numérique, et savoir où les imposer, il est devenu urgent – c’est même à mon sens l’essentiel – de relier une telle préoccupation à la question fondamentale de l’existence de l’impôt. En effet, avec ces entreprises qui se déplacent dans un espace parallèle et dont le lieu d’installation devient insaisissable, se développe, on y a déjà fait allusion, un nomadisme des contribuables et de la matière imposable particulièrement redoutable. Cette situation remet fondamentalement en cause les cadres fiscaux, juridiques et administratifs, habituels. Elle en fait apparaître la faiblesse et la fragilité.

26 L’affaire est donc bien plus grave qu’elle n’en a l’air et c’est pourquoi il est urgent de dépasser les corporatismes territoriaux. Il y va de l’avenir de la démocratie et du bien-être des populations. Car si ce processus devait se poursuivre, autrement dit si des réponses suffisamment efficaces n’étaient pas rapidement apportées par les institutions internationales, il en résulterait à coup sûr des prises de position désordonnées de la part des États. Il s’agit d’ailleurs d’une logique qui s’est déjà bien amorcée.

27 On l’a compris, il y a là un danger sérieux pour l’impôt qui dépasse largement et qui rend même dérisoire la question de la justice ou de l’injustice fiscale. Car une telle menace peut faire craindre que les finances publiques soient rapidement atteintes dans leurs fondements. Plus encore, elle porte en germe un modèle de société dans lequel la place de la fiscalité n’apparaît pas à l’évidence.

28 C’est bien pourquoi, hormis la nécessité de dégager des règles pour endiguer l’évasion fiscale, dont le bien-fondé n’est pas contestable, il est crucial de s’interroger également sur l’impôt du xxi^e siècle, et ce hors des cadres de pensée du xix^e et du xx^e siècle. Il faudrait d’ores et déjà en repenser/réévaluer la pertinence dans un monde ouvert, multipolaire, irrigué par le digital, un monde plus compétitif que jamais et ayant à relever le défi du choc du numérique et de la robotisation.

29 Nous sommes aux prises avec l’installation d’une civilisation nouvelle et nous devons en tenir compte dans nos réflexions sur la justice fiscale. Dans les prochaines années, la fiscalité et, par effet systémique, le secteur public et les pouvoirs politiques sont appelés à connaître des bouleversements sans précédent. C’est sur la base d’un développement inexorable de l’intelligence artificielle et du nouveau modèle d’entreprise que se joue l’avenir de l’impôt. Cette combinaison pourrait favoriser l’auto-développement d’un modèle économique et politique en réseaux sans que quiconque soit en mesure d’en maîtriser le sens hormis peut-être les GAFAM ou les BATX.

30 En d’autres termes une société nouvelle s’auto-institue, et une plongée dans l’inconnu, un basculement pour l’instant incontrôlé vers un autre modèle est en train de se produire, sur fond de luttes d’influences entre les grands du numérique, ceux du continent nord-américain et ceux du continent asiatique. Il est encore difficile de percevoir nettement les conséquences de ces évolutions qui se fondent imperceptiblement dans les méandres d’une intelligence artificielle dont beaucoup d’effets sont encore inconnus. Toutefois, l’extension du digital labour et des plateformes numériques peut laisser craindre le pire pour la fiscalité. C’est, on l’a dit, l’équilibre général des sociétés contemporaines qui est en jeu au-delà de la question financière et fiscale ou plutôt en filigrane de celle-ci.

31 Ainsi, parce que nous avons affaire à des sociétés contemporaines dont les économies se sont libéralisées, mondialisées et numérisées, autrement dit à un nouveau modèle, nous avons plus que jamais besoin d’une construction théorique nouvelle. Les approches idéologiques ou empiriques passées ne sont plus adaptées. Il nous faut rompre avec un cadre de pensée dépassé pour comprendre les évolutions actuelles et restaurer le lien qui s’est estompé entre justice sociale et fiscalité. C’est un modèle fiscal ne séparant pas mais incluant les deux conceptions de la justice précédemment évoquées, distributive et redistributive, qu’il convient de construire.

32 Il s’agit aussi de concilier maîtrise des finances publiques et solidarité sociale, autrement dit de bâtir un État pour le xxi^e siècle. Un État inspiré des idées généreuses et bienveillantes à l’origine de l’État-providence. Cet objectif n’est pas simple car il s’agit d’organiser de manière harmonieuse autour d’un projet de société des acteurs et des structures, publics et privés, relevant de modèles différents, disparates voire même parfois antagonistes.

33 L’effort intellectuel pour conceptualiser un tel projet est, on l’a compris, considérable. L’effort financier indispensable pour le concrétiser le sera aussi sans aucun doute et nécessitera des sacrifices. Mais il en vaut la peine car il est crucial de redéfinir les facteurs de la légitimité de l’impôt avec pour horizon la solidarité sociale. Il est crucial de réduire les fractures sociales aussi bien que territoriales, il y va de l’avenir de ce qui doit sans concession nous caractériser, c’est-à-dire notre humanité.