1 À travers certains points de vue qui s’expriment ici ou là, on peut parfois déceler dans l’air du temps une sorte de nostalgie d’un État-providence aux larges pouvoirs en matière économique et sociale tel qu’il a pu exister dans la France de l’après-Seconde Guerre mondiale jusqu’aux années 1980. Une telle attitude peut étonner a priori tant cet État s’est métamorphosé et a perdu de ses instruments d’actions depuis quarante ans. L’étonnement peut sembler d’autant plus fondé que depuis la fin des années 1970 le secteur public a subi une considérable métamorphose et que la longue période de libéralisation qui a suivi amène à penser qu’un retour en arrière est peu vraisemblable. Cette métamorphose de l’État est du reste particulièrement lisible dans les mutations qu’a connues le système financier public tout au long de ces années, c’est-à-dire depuis la fin d’une période de croissance quasi ininterrompue (« les Trente Glorieuses ») et l’entrée dans une crise de l’économie devant laquelle les mesures d’inspiration keynésienne se sont avérées impuissantes.

2 L’étonnement peut être d’autant plus fort que depuis plusieurs années on observe le développement d’une culture gestionnaire irriguant l’ensemble du secteur public et conditionnant la recherche de la soutenabilité des finances publiques. Cette culture gestionnaire n’a fait que s’épanouir tout au long de ces dernières années, en ayant été renforcée par la nécessité d’affronter une succession de crises.

3 Néanmoins, pendant tout ce temps, une question fondamentale a ressurgi et n’a pas cessé de préoccuper les esprits, celle de la légitimité des dépenses publiques. Cette question est aussi centrale que celle du consentement à l’impôt et les fondements de leur légitimité sont les mêmes. Ils sont politiques. Ce sont en effet les représentants élus des citoyens qui sont désignés comme les décideurs ultimes en matière budgétaire. Ils sont aussi sociologiques car ils procèdent de l’importance qui leur est accordée au regard de la justice sociale et de la qualité des services rendus aux populations. Ils sont aussi gestionnaires car liés à l’efficacité et à la performance de l’utilisation des crédits qui leur sont consacrés.

4 Cette question est d’autant plus cruciale que, quelle que soit la valeur des arguments invoqués, s’est exprimée ces six derniers mois en France, dans le cadre d’une contestation portée par le mouvement qualifié de « gilets jaunes », une revendication paradoxale réclamant moins d’impôts et plus de services publics, et donc plus de dépenses.

5 Le paradoxe est encore amplifié par le fait qu’en réaction aux débordements d’un État excessivement interventionniste une image très négative de la dépense publique a pu finalement s’imposer comme un point de vue pertinent et fondé, et ce parallèlement à la thèse de l’inefficacité, voire même de la nuisance d’un État « gaspilleur » ou piètre gestionnaire des deniers publics. En même temps, c’est le regard porté par les citoyens sur les dépenses et les recettes publiques qui s’est modifié. L’argent se faisant rare ils se montrent indéniablement plus réceptifs à la question du contrôle des deniers publics, plus intéressés qu’autrefois par l’usage qui en est fait, plus sensibles donc au thème de la maîtrise de la dépense et à son corollaire, l’utilisation des prélèvements obligatoires.

6 Il faut également relever que les finances publiques contemporaines, nées des crises et de l’évolution de la demande sociale, se caractérisent par un changement de dimension qui a transformé leurs rapports avec l’économie générale. L’État, ou plutôt l’ensemble des collectivités publiques, influe directement et massivement sur l’efficacité de notre économie, sur la structure des biens mis à notre disposition, et sur la répartition des richesses [1]. Ce changement de dimension des finances publiques, dû à une progression constante de la consommation et de la redistribution collectives, s’est traduit à l’époque contemporaine par deux phénomènes nécessairement liés : la croissance continue des dépenses publiques et des prélèvements obligatoires.

7 Sans pour autant négliger l’indispensable recherche d’un équilibre budgétaire, l’impératif de gestion rationnelle des fonds publics et la nécessaire maîtrise des dépenses publiques, il faut toutefois nuancer la critique qui est faite à l’égard de ces dernières. En effet, on ne peut pas par exemple souscrire à l’idée que les politiques volontaristes menées dans les années 1960 en matière d’aménagement du territoire, auraient été au mieux inutiles, au pire néfastes. Ajoutons que le rôle productif de certaines catégories de dépenses publiques a été mis en évidence notamment par les théories de la croissance endogène. En effet, un surplus de dépenses publiques peut, dans des secteurs stratégiques, contribuer à améliorer la productivité des entreprises. Sans revenir à une politique d’investissements publics tous azimuts, il est relevé que si certaines dépenses peuvent freiner la compétitivité, d’autres peuvent au contraire la stimuler. Robert Barro a par exemple mis en évidence depuis longtemps une corrélation entre la progression des dépenses d’éducation et le taux de croissance du PIB [2].

8 Mais cette rentabilité différée de la dépense publique est difficile à mesurer, puisqu’elle résulte d’effets favorables qui sont exercés sur les autres agents économiques. Il faut encore noter que l’orthodoxie économique conduit à oublier qu’il est « peut-être hasardeux de limiter certains postes du budget de l’État, surtout lorsqu’il s’agit d’infrastructures utiles au développement de l’économie ». [3]

9 On peut ainsi raisonnablement estimer que s’il convient de pratiquer des interventions publiques avec doigté, il n’est pas forcément judicieux de les rejeter sur le principe, surtout à un moment où demeurent de très importants problèmes économiques et sociaux. Porter un jugement absolument négatif sur les politiques interventionnistes est assurément excessif, tout autant que de plaider pour un désengagement total au profit du marché économique. Une réhabilitation, raisonnée, de la dépense publique en vue de réaliser les réformes indispensables au développement économique et social s’avère cruciale pour l’avenir à peine de voir se développer des problèmes, principalement sociaux, susceptibles de rejaillir sur la vie économique et politique. Comme l’estime avec pertinence Jean Pisani-Ferry, « la bonne stratégie, ce n’est donc ni de financer à crédit dépenses et baisses d’impôts… ni de sacrifier les réformes à la réduction des déficits. C’est d’appuyer des transformations porteuses d’amélioration pérennes, pour accroître le niveau d’emploi, améliorer la productivité, innover, accélérer et accompagner la transition écologique, et construire, à l’âge du numérique, un service public plus efficace et plus agile » [4].

10 Certes, l’évolution des dépenses publiques est quantitative : le poids financier de l’État et de ses composantes par rapport au PIB a, on le sait, considérablement augmenté. Mais elle a également des aspects qualitatifs, tout aussi essentiels. Ce n’est pas seulement le volume des flux financiers publics qui s’est accru, mais c’est aussi leur contenu, la nature des décisions dont ils font l’objet, et la façon dont ils sont mis en œuvre qui ont subi de profondes transformations. Celles-ci conduisent à remettre en cause des notions traditionnelles dont les contours deviennent plus flous, comme celle de dépense publique qui suscite par exemple des problématiques nouvelles, notamment celle relative aux dépenses d’avenir.

11 On le sait, la connaissance, le savoir, la capacité de créer, d’inventer, font partie au sein de la société « cognitive » [5] qui est maintenant la nôtre, des éléments moteurs de la croissance économique. On considère aujourd’hui que dans ces domaines ces dépenses sont cruciales pour le développement futur d’un pays. Elles doivent être considérées comme des investissements stratégiques et cela pour leur totalité, y compris en ce qui concerne celles classées en fonctionnement, comme, par exemple, les salaires des chercheurs.

12 La France a pris la mesure de l’enjeu majeur que représentent ces dépenses. L’État a institué depuis 2010 un programme qualifié de Programme investissements d’avenir. Celui-ci a pour objectif de renforcer l’investissement dans des secteurs prioritaires – enseignement supérieur et recherche, industries et PME, développement durable, économie numérique, santé et biotechnologies, valorisation de la recherche et transfert au monde économique. Un Grand plan d’investissement a été mis en place à l’automne 2017 pour 2018/2022. Il comporte quatre priorités : neutralité carbone, accès à l’emploi, compétitivité par l’innovation, État numérique. Ces actions sont placées sous la responsabilité du Secrétariat général pour l’investissement. Il a également été créé un Fonds d’accélération des start-up dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2019.

13 Permettons-nous encore d’insister sur un point qui nous semble essentiel. On peut le constater, outre le domaine artistique, les innovations, la création sont réelles pour ce qui est des techniques, mais le retard est parfaitement visible en ce qui concerne les institutions publiques, l’organisation du lien social. Nous pratiquons encore des dispositifs politiques, administratifs, fiscaux, etc. d’un autre âge. Nous nous les représentons également avec le regard d’une époque révolue ou quasi-révolue.

14 Nous ne sommes toujours pas parvenus à résoudre une question clef, celle relative à la fonction que doit avoir l’État, ou encore celle des rapports entre l’économique, le social et le politique, et depuis des dizaines d’années l’on ne fait que tâtonner sur le sujet. Face à la première grande crise du xx^e siècle, celle de 1929, la réaction immédiate a été de poser l’État et son action financière comme la solution. Ensuite, après des décennies de succès, l’État a été regardé comme la cause évidente de la crise de la seconde moitié des années 1970. Puis, l’intervention de l’État, malgré le peu de leviers dont il disposait pour agir, a de nouveau été prise en considération et vue comme une solution aux problèmes rencontrés lors de la crise des subprimes. Les analyses depuis des décennies n’ont de cesse d’appréhender l’État comme un acteur économique, soit de manière positive, soit de manière négative, mais jamais comme un acteur politique à part entière. En réalité tout autant que la crise d’un modèle économique souvent évoquée, c’est aussi face à la crise d’un modèle politique que nous nous trouvons. Autrement dit, l’économique et le politique n’ont toujours pas trouvé un mode de relation ou plutôt d’intégration de leurs singularités respectives.

15 C’est donc à la crise d’un modèle politique à laquelle nous assistons. De fait, tout se passe comme si les pensées politiques et les pensées économiques n’avaient pas réussi à se dégager des dogmes et des a priori idéologiques du xviii^e et du xix^e. D’un autre côté, les prémisses de profonds changements dans les relations État/marché sont bien présentes et le système qu’elles forment est bien différent des imaginaires keynésien ou libéral classique. C’est en effet un modèle politique nouveau qui est déjà là. Il est susceptible de s’épanouir au travers notamment d’une nouvelle gouvernance financière publique dont la recherche et la construction ne demanderaient qu’à s’inscrire dans un programme d’avenir. Encore faudrait-il reconnaître l’urgence et l’importance d’un tel investissement pour le futur de nos sociétés. Un fossé se creuse entre développement technologique et développement institutionnel qui pourrait être fatal pour la démocratie, l’économie et le bien-être des populations.