Allocution d’ouverture

Monsieur le Président du Sénat,
Madame la Présidente de la commission des finances du Sénat,
Mesdames, Messieurs les Députés et Sénateurs,
Mon cher collègue, Premier président de la Cour des comptes de Côte d’Ivoire,
Mes chers collègues,
Mesdames, Messieurs,

1 Je suis très heureux de vous voir si nombreux assister à ce colloque. Comme l’a rappelé le Président du Sénat, j’ai très régulièrement l’occasion de venir en ces lieux pour présenter les travaux des juridictions financières. Et je me réjouis après vous, Monsieur le Président, de la régularité, de la qualité et de l’intensité des relations entre la Cour et le Parlement, et tout particulièrement le Sénat.

2 C’est là une preuve évidente que la loi organique relative aux lois de finances a emporté des conséquences fructueuses, et qu’elle a permis d’enraciner des processus utiles au législateur, et plus généralement à la République. La Lolf n’a pas été qu’une réforme institutionnelle et budgétaire, mais aussi une réforme de la comptabilité publique. Et, dans toutes ses dimensions, elle avait et a encore une puissante portée politique, au sens le plus noble du terme.

3 Je veux remercier le Président Gérard Larcher, qui a accepté d’accueillir ce colloque au Palais du Luxembourg. En offrant un tel cadre à ces travaux, il témoigne de la nécessité de poursuivre ensemble la réflexion sur des sujets dont les abords techniques ne doivent jamais occulter l’importance politique. Je l’évoquais il y a de cela cinq ans, lors de la publication du rapport de la Cour sur les dix ans de la loi organique : « à mes yeux, ainsi qu’à ceux d’Alain Lambert […], la Lolf n’a jamais été un document gravé dans le marbre ». Vous aurez l’occasion d’entendre Alain Lambert vous le dire avec ses mots, dans un message vidéo qu’il a souhaité nous adresser. Il partagera avec nous certaines idées, sur lesquelles nous nous retrouvons encore et que vous avez reprises, Monsieur le Président, pour faire évoluer la gestion publique et la pratique de la Lolf.

4 Nos travaux nous permettront d’évoquer les pistes d’amélioration que nous identifions, et d’en débattre au cours de deux tables rondes. Vous connaissez comme moi la genèse de la Lolf. C’est bien le débat, toutes tendances confondues, qui a permis de convertir en action un constat partagé de longue date – l’obsolescence du cadre de l’ordonnance organique de 1959. C’est encore le dialogue, entre les deux assemblées parlementaires, mais aussi entre le Parlement et le Gouvernement, qui a favorisé la rédaction d’un texte d’initiative parlementaire, adopté à l’unanimité ou presque dans les deux chambres. La Cour des comptes avait elle-même, à l’époque et à l’initiative de son Premier président Pierre Joxe, apporté sa contribution à nos travaux. Il est dès lors tout naturel que la réflexion autour de la Lolf, de ses apports et de ses limites se fasse dans des conditions analogues d’échanges libres et ouverts.

5 Je veux aussi saluer la participation à ce colloque de l’école nationale d’administration, de l’université Dauphine et de la Fondation internationale de finances publiques. Dans ce débat essentiel, la contribution des universitaires est indispensable. Elle permet aux praticiens de prendre la hauteur nécessaire à la réflexion.

6 J’en viens au sujet même du colloque : « La comptabilité générale, dix ans après : engager une nouvelle étape ? ». Cet intitulé fait écho à un rapport de la Cour des comptes publié en février 2016. La juridiction a jugé utile, à quelques mois de l’anniversaire des quinze ans de la Lolf, de dresser un bilan. La comptabilité, les comptes publics, sont la trace de l’usage des deniers publics. Ils en sont la pièce justificative, que les juridictions financières épluchent sans relâche pour apprécier la performance, c’est-à-dire l’efficacité et l’efficience, de la gestion publique. Ils sont nécessaires à l’effectivité de l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 : « la Société a le droit de demander compte à tout Agent public de son administration ».

7 Tout récemment donc, la Cour a porté un regard sur le bilan de la comptabilité générale, dix ans après sa mise en place, dans le cadre de la Lolf. Dans ce rapport, elle a dressé deux constats principaux :

• D’une part, réalisée avec des moyens significatifs mais non disproportionnés, la mise en place de la comptabilité générale a permis une amélioration sensible de la fiabilité et de la transparence des comptes de l’État.
• D’autre part, en dépit ou au-delà des progrès réalisés, une nouvelle étape doit être engagée pour que la comptabilité générale de l’État soit davantage utilisée et puisse ainsi contribuer à la modernisation de la gestion publique, à son efficacité et à son efficience.

8 Réalisée avec des moyens qui sont significatifs mais pas disproportionnés, la mise en place de la comptabilité générale a permis une amélioration sensible de la fiabilité et de la transparence des comptes de l’État. C’est le premier constat de la Cour.

9 L’un des principaux objectifs assignés par le législateur organique en 2001, au-delà de l’amélioration de la procédure budgétaire et des pouvoirs du Parlement dans cette procédure, était d’améliorer l’information disponible sur le patrimoine de l’État et sur ses obligations. Il suffit de se rappeler où on en était en 2001, pour comprendre l’ampleur du chemin parcouru. Le corollaire naturel de la démarche était d’offrir une plus grande transparence sur la situation financière de l’État. En pratique, force est de constater que, grâce à la comptabilité générale, la fiabilité et la transparence des comptes de l’État ont effectivement et très sensiblement progressé.

10 La comptabilité générale a permis de fait la modernisation des services financiers de l’État :

• elle a fait évoluer les rôles respectifs des ordonnateurs et des comptables dans la production de l’information comptable ;
• elle a conduit à la rénovation des outils informatiques, permettant l’automatisation des tâches simples et répétitives et la réduction du nombre des écritures manuelles ;
• elle a favorisé la diffusion de la culture de maîtrise des risques ;
• elle a donné un éclairage sur des enjeux financiers qui échappent, en tout ou partie, aux instruments budgétaires.

11 Ces progrès ont eu un effet d’entraînement sur la fiabilité des autres comptabilités de l’État et d’autres administrations publiques, avec :

• le renforcement du suivi budgétaire de plusieurs dispositifs ;
• la formalisation des procédures budgétaires ;
• l’approfondissement des relations financières entre l’État et les autres administrations publiques, notamment les organismes de sécurité sociale et les collectivités territoriales.

12 Pour franchir cette première étape, celle de la mise en place de la comptabilité générale, l’État a mobilisé des moyens importants. Il faut se figurer l’ampleur de la tâche. Pour cela, il suffit de retenir que 125 millions d’opérations d’enregistrements réparties sur 2 800 comptes ont été nécessaires pour produire la comptabilité générale au titre de l’exercice 2014. Cela a nécessité un effort représentant l’équivalent de 2 700 ETPT. Ce n’est pas manifestement disproportionné, si l’on compare avec l’effort produit par les plus grandes entreprises pour tenir et présenter leurs documents comptables, avec tous les enjeux de gouvernance et de qualité du financement qui s’attachent à ces formes comptables.

13 Bien sûr, ces moyens doivent être bien gérés, et ils méritent d’être régulièrement réexaminés.

14 Des progrès sont ainsi possibles au sein des services gestionnaires, dans le processus d’établissement de la comptabilité générale de l’État. Plusieurs limites ont été mises en évidence dans les travaux de la Cour, en particulier la complexité des opérations réalisées, le caractère parfois insuffisant de la formation, le défaut d’implication et de motivation des équipes, qui pourraient être plus intéressées au sens de ces démarches comptables. Le rapport relève aussi le caractère perfectible des mesures d’accompagnement des gestionnaires.

15 Ces limites ont conduit la Cour à conclure qu’en dépit ou au-delà des progrès réalisés, une nouvelle étape doit être engagée pour que la comptabilité générale de l’État soit davantage utilisée et puisse ainsi contribuer à la modernisation de la gestion publique. C’est le second constat dressé dans le rapport.

16 La comptabilité générale devrait et pourrait être bien davantage utilisée.

17 D’une part, la Cour constate que le Gouvernement communique beaucoup, en quelque sorte « en défense », sur les réserves formulées par le certificateur. Il manque sans doute, de la part de l’exécutif, une exploitation positive de cette démarche, qui est à l’honneur de notre pays, et notamment une meilleure valorisation de l’image que les comptes renvoient de la situation financière de l’État.

18 D’autre part, le Parlement pourrait sans doute s’appuyer davantage sur les états financiers dans l’exercice de son rôle de contrôle de l’action du Gouvernement. Enfin, l’administration elle-même aurait tout intérêt à faire de la comptabilité générale un outil d’aide au pilotage et de contrôle de gestion, ce qui n’est guère le cas aujourd’hui.

19 Une nouvelle étape doit donc être engagée pour que la comptabilité générale de l’État soit davantage utilisée et puisse ainsi contribuer à transformer la gestion publique, à mieux agir en connaissant mieux, à prendre de meilleures décisions instruites par une meilleure anticipation de leurs conséquences « patrimoniales ». Raisonner en bilan et en compte de résultat, ce n’est pas qu’une affaire de comptable, c’est l’affaire des bons gestionnaires, et in fine des bons décideurs.

20 Dans son rapport, la Cour formule une série de recommandations pour améliorer les conditions d’établissement de la comptabilité générale, notamment au niveau des services gestionnaires. Elle suggère en particulier d’alléger les dispositifs qu’ils mettent en œuvre, de renforcer l’accompagnement dont ils bénéficient de la part des comptables, de faire un effort de formation des agents et de soutenir l’attractivité de leurs carrières.

21 La Cour s’est aussi intéressée aux leviers de promotion de l’utilisation de la comptabilité générale. Elle a identifié de nombreuses pistes, comme la mise à la disposition des gestionnaires et des comptes ministériels des données portant sur leur périmètre de responsabilité. Nombreux sont en effet les responsables ministériels que nous avons consultés qui nous disent ne pas disposer des éléments comptables qui se rapportent au champ de compétences de leur propre administration. Dans ces conditions, on peut comprendre que la comptabilité générale revête pour eux un intérêt limité.

22 Enfin, la Cour préconise aussi de développer avec discernement la comptabilité analytique, là où les enjeux le justifient, et de rénover la communication gouvernementale sur la situation financière de l’État. Voilà probablement un levier qui permettra aux pouvoirs publics de mieux mettre en regard les moyens mis en œuvre pour une politique publique et les résultats effectivement obtenus, selon une approche d’amélioration continue du service, d’autant qu’en France, la question se pose du décalage entre les résultats et les moyens.

23 Surtout, pour donner corps à cette ambition, la Cour recommande au gouvernement de se doter d’une stratégie de moyen terme visant à utiliser la comptabilité générale comme l’un des moyens de rendre la gestion publique plus efficace et plus efficiente. Cette feuille de route, listant les améliorations à apporter et leur calendrier, pourrait donner lieu chaque année à des points d’étape avec les commissions des finances des assemblées parlementaires.

24 Plus fondamentalement, même si le rapport de la Cour sur le bilan de la comptabilité générale dresse un état des lieux à droit constant, rien ne doit empêcher de réexaminer le bien-fondé de certains arbitrages de 2001, notamment ceux qu’Alain Lambert ne manquera vraisemblablement pas d’évoquer : pas de comptes par ministère, pas de budgétisation en droits constatés, par exemple. Une première étape a été franchie, avec succès même si les comptes sont encore certifiés avec réserves. Le moment est sans doute venu, pour les protagonistes de la comptabilité générale, au premier rang desquels les administrations gestionnaires et le Parlement, d’aborder une nouvelle phase, probablement moins gourmande en moyens mais certainement plus exigeante en audace et en imagination.

25 Je le disais, le sujet peut sembler technique, mais nous savons qu’il renvoie en fait à des principes et à des choix qui sont ceux du politique.

26 Je sais que les participants à ce colloque sont d’éminents experts de ces questions. Nombre d’entre eux ont participé à l’élaboration des processus comptables et financiers nouveaux issus de la Lolf. Ils sont de fins connaisseurs des implications politiques et administratives de leur bon ou de leur mauvais usage.

27 Dans les deux tables rondes qui vous sont proposées, les intervenants – responsables politiques ou administratifs, législateurs, praticiens éminents de la gestion publique et universitaires – apporteront un éclairage utile, quinze ans après l’adoption de la Lolf, dix ans après le début de sa mise en œuvre. Ils approfondiront les constats et les pistes que je n’ai fait qu’effleurer. Ils auront, je le souhaite, la grande liberté de pouvoir formuler des propositions hors du cadre des procédures selon lesquelles la Cour des comptes élabore ses rapports.

28 Je vous invite à garder à l’esprit que la Lolf n’a que quinze ans, que c’est un âge où les traits peuvent encore s’affiner. Or j’ai souvent l’occasion de dire que les pères de la Lolf que nous sommes, Alain Lambert et moi, ne reconnaissent pas toujours le texte qu’ils ont co-rédigé et contribué à faire adopter, quand ils voient l’application qui en est faite. Ce constat ne trouve pas autant à s’appliquer, je le reconnais, sur le volet comptable, qui a donné lieu à des progrès mesurables, même s’il convient de les poursuivre et de les approfondir. Sur les autres volets de la réforme, c’est à nous, c’est à vous parlementaires, de l’aider à passer à l’âge de la maturité. Cet âge, c’est celui où l’on accorde plus d’importances aux résultats qu’aux annonces. C’est celui où l’on passe plus de temps à s’assurer que les objectifs sont atteints qu’à débattre de mesures d’affichage, notamment lors des débats parlementaires sur le budget de l’État. Et vos observations, Monsieur le Président du Sénat, résonnent agréablement à mes oreilles.

29 L’exécution est en fait bien plus importante que la loi de finances initiales, puisque la réalité de la politique s’apprécie en fonction de l’exécution et non pas des annonces. S’agissant de la mise en réserve des crédits, j’apprécie aussi ce que vous dites, compte tenu des quelques observations que nous avons pu faire dans le cadre du rapport que nous avons remis hier matin aux commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat. Il est exact que la réserve de précaution, qui est prévue par la Lolf, n’a pas vocation à régler le problème des sous-budgétisations récurrentes, qui existent encore au niveau de la présentation des lois de finances initiales. Mais ce sont d’autres sujets encore que celui qui doit nous retenir cette après-midi.

30 Je veux conclure en vous souhaitant des travaux fructueux. Je vous remercie pour votre attention.