A. D’une standardisation budgétaire à une standardisation comptable

3 Ce sont les normes budgétaires qui, sous l’influence des organisations internationales, notamment le FMI, ont été concernées dans un premier temps par l’objectif de standardisation, un grand nombre d’États s’étant ainsi engagés dans la mise en place d’une nomenclature construite sur la base de programmes. Ce fut ensuite au tour des normes comptables publiques et de la comptabilité générale de faire l’objet de propositions relatives à l’implantation de comptabilités en droits constatés. Une question déjà ancienne et en partie résolue pour la France où dès 1954 les communes ont pratiqué, avec l’instruction M11 puis l’instruction M12, une comptabilité inspirée à l’époque du plan comptable 1947 des entreprises [2]. Les départements ont suivi en 1961 [3].

4 Il reste qu’on est aujourd’hui en présence d’une situation internationale contrastée.

5 Comme l’a relevé la Cour des comptes [4], la mise en place par les États d’une comptabilité en droits constatés est très contrastée. Tandis que certains pays, comme la Nouvelle-Zélande ou l’Australie, ont adopté un tel mode d’enregistrement des opérations dès les années 1990, d’autres sont demeurés à l’écart de cette évolution, comme l’Irlande ou l’Allemagne.

6 Il ressort également d’une étude réalisée en 2014 pour le compte de l’Union européenne [5] que la maturité comptable, autrement dit la fiabilité des comptes, est très variable selon les États. La France figure dans les pays à haute maturité aux côtés de la Suède ou du Royaume Uni à la fois pour l’État et les collectivités locales. En revanche, la maturité comptable, évaluée au niveau de l’État central, de l’Allemagne, de l’Italie, du Luxembourg, des Pays-Bas est considérée comme basse. Celle de la Belgique, de la Hongrie ou de la Pologne est jugée moyenne.

7 Quant à la budgétisation en droits constatés, elle demeure minoritaire car souvent considérée comme coûteuse et trop complexe à mettre en œuvre.

B. L’inéluctable entrée dans la complexité

8 L’introduction en comptabilité publique de normes adaptées de la comptabilité privée conduit inéluctablement le secteur public à devoir surmonter un certain nombre d’obstacles. Ces derniers sont liés, pour les uns à la nature de l’État et aux transformations du secteur public, pour les autres à la mise en place des techniques comptables.

9 La nature avant tout politique de l’État fait que son fonctionnement n’entre pas aisément dans une logique comptable privée comportant comme point d’orgue un bilan dont les éléments d’actifs et de passifs sont souvent d’une autre nature que les siens. Elle rend nécessaire par conséquent d’opérer une distinction entre l’institution spécifiquement politique et l’institution administrative [6], autrement dit de définir ce qu’est le secteur public au regard de la comptabilité.

10 Or définir le secteur public [7] constitue une question particulièrement complexe dans un monde qui, depuis une quarantaine d’années, change de paradigme au regard de la séparation public/privé. Certes, le SEC 2010 en propose une définition [8] mais celle-ci on le sait demeure fragile. La complexité est tout aussi grande en ce qui concerne le ou les dispositifs permettant de restituer une image sincère de l’ensemble des comptes publics, comme l’y invite l’Union européenne. Outre la consolidation des comptes [9], l’orientation vers une comptabilité budgétaire en droits constatés, la prise en considération du hors-bilan ou encore la mise en place d’une comptabilité analytique sont autant de suites logiques à la mise en place d’une comptabilité générale inspirée des normes IPSAS. On est au total en présence d’une évolution qui conduit et conduira nécessairement le secteur public à être de plus en plus confronté aux incertitudes des concepts de la comptabilité privée résultant des aléas du marché.

A. Normes IPSAS [10] / Normes EPSAS ?

12 En toile de fond de la production des normes comptables, deux logiques sont en présence, une logique politique et une logique gestionnaire qui correspondent à deux types de légitimité. Cette situation est liée au rôle croissant dans la production de normes financières publiques d’organismes internationaux extérieurs aux États et qui sont composés exclusivement d’experts [11] (comme on le sait l’un des principaux acteurs en ce domaine est l’IPSAS Board sachant qu’Eurostat s’est vu aussi confier une mission sur le sujet). Cette situation ne soulève pas seulement une question essentielle, celle de la légitimité des institutions créatrices de normes [12] dès lors que deux types de légitimités sont en effet en présence, celle du politique et celle de l’expert. Elle débouche aussi sur la question de savoir si les normes proposées pour le secteur public dans ce cadre sont pertinentes pour ce dernier et ceci quel que soit le pays. Les difficultés rencontrées dans un certain nombre d’États européens pour la mise en œuvre des normes comptables IPSAS qui inspirent la normalisation comptable de 17 États européens et qui sont très proches de celles applicables au secteur privé (normes IFRS) en sont une illustration. Ces difficultés ont été à l’origine d’un rapport de la Commission transmis au Conseil et au Parlement européen qui a été publié le 6 mars 2013. La proposition faite par le rapport de normes comptables pour le secteur public en partie inspirées des normes IPSAS mais harmonisées au niveau européen – et par suite qualifiées de normes EPSAS [13] – n’en soulève pas moins d’importantes difficultés conceptuelles. Ce sont ces mêmes difficultés auxquelles est d’ailleurs confronté au plan interne français le Conseil de Normalisation des Comptes Publics qui, il faut le souligner, opère un travail remarquable de définition d’un cadre conceptuel des comptes publics [14] particulièrement complexe dans la mesure où s’y entremêlent des éléments tout à la fois politiques, juridiques et techniques [15]. Aussi, il est fort probable que ce n’est que très progressivement qu’une harmonisation pourra se faire au niveau européen, le fait que l’objectif à atteindre soit posé étant déjà positif car l’enjeu est d’importance.

B. Le choix des normes comptables publiques relève d’un enjeu de société

13 Les normes comptables reflètent une conception de l’organisation d’une société. Par voie de conséquence, la mise en place d’une comptabilité publique qui serait en adéquation totale avec les normes IPSAS remettrait brutalement en question, pour nombre d’États, des institutions construites au fil des siècles et donc des équilibres de tous ordres.

14 Ainsi, et comme on l’a déjà dit, derrière les questions relatives aux techniques comptables c’est un choix politique qui est sous-jacent. Les propos tenus par le Premier Président de la Cour des comptes, Didier Migaud, lors de son audition au Sénat le 22 mai 2012, nous paraissent aller dans ce sens lorsqu’il estimait au sujet des normes IPSAS [16] qu’il était de « (son) devoir d’alerter la Représentation nationale sur (un) sujet, dont les implications sont autant politiques que techniques… et, ajoutait-il, Je souhaiterais que les responsables politiques ne se réveillent pas trop tard. » [17]

15 Or sans un regard attentif une telle problématique peut passer totalement inaperçue.