Premier Président de la Cour des comptes

1 1. Selon vous, le Haut Conseil des finances publiques est-il appelé à jouer un rôle grandissant à l’avenir ?

2 Le rôle que joue le Haut Conseil aujourd’hui est déjà important. Pour la première fois dans notre ordre budgétaire, un organisme totalement indépendant est chargé d’émettre un avis sur le réalisme des prévisions macroéconomiques, sur la base desquelles sont construits nos grands textes financiers, et sur la cohérence de ces textes avec les orientations pluriannuelles de solde structurel. En d’autres termes, en complémentarité avec la Cour des comptes, le Haut Conseil alerte publiquement les autorités publiques, à chaque étape de la procédure budgétaire, sur la capacité de notre pays à atteindre les objectifs qu’il s’est fixés en matière de finances publiques et à respecter les engagements qu’il a pris vis-à-vis de nos partenaires européens.

3 Cette nouvelle institution qui, je le rappelle, est placée auprès de la Cour des comptes et composée de personnalités qualifiées en matière de macroéconomie et de finances publiques, a déjà rendu, en 15 mois, sept avis qui sont transmis au Gouvernement et au Parlement et examinés attentivement par nos partenaires. Le Haut Conseil n’intervient ni dans la production des prévisions macroéconomiques et de finances publiques – qui demeurent de la compétence exclusive du Gouvernement – ni dans les choix budgétaires souverains du pays qui relèvent de la seule responsabilité du Parlement.

4 Pour ce qui concerne le rôle du Haut Conseil à l’avenir, je tiens à rappeler que son mandat est strictement défini par la loi organique du 17 décembre 2012 : examiner le réalisme des prévisions macroéconomiques, apprécier la cohérence des prévisions de solde structurel avec les orientations pluriannuelles contenues dans la loi de programmation. Les expériences étrangères montrent que le rôle des institutions budgétaires indépendantes peut être plus large avec, par exemple, l’appréciation de la soutenabilité de long terme des finances publiques (Suède), l’évaluation des mesures nouvelles en recettes (Pays-Bas) ou la coproduction des prévisions macroéconomiques avec les administrations financières (Royaume-Uni). Rien n’interdit que ce mandat n’évolue au cours du temps, en cohérence bien entendu avec celui qui est confié à la Cour des comptes qui exerce d’ores et déjà plusieurs des missions d’un comité budgétaire indépendant aux yeux de la Commission européenne. Ce sera au législateur organique d’en décider.

5 Pour l’heure, avec les dix membres du Haut Conseil qui m’entourent, nous nous efforçons de donner aux autorités et à l’opinion publique des avis aussi explicites et aussi clairs que possible qui, je le crois, contribuent à la bonne gouvernance budgétaire de notre pays.

6 2. Les choix actuellement envisagés pour assurer la soutenabilité des finances publiques vous paraissent-ils pertinents ?

7 La Cour des comptes raisonne à partir des objectifs fixés par le Gouvernement et sur lesquels le Parlement s’est prononcé. Ces objectifs prévoient un retour à l’équilibre structurel des comptes publics en 2017 et l’amorce d’un cycle de désendettement à la fin de l’année 2015.

8 Le rôle de la Cour est d’examiner les différents risques qui pèsent sur la réalisation effective de cette trajectoire et à faire des recommandations pour y contribuer. Elle a souligné très récemment des risques significatifs, qui concernent la tenue des objectifs pour l’année en cours, ainsi que le scénario macroéconomique envisagé pour les années suivantes, qui apparaît optimiste. La réalisation de la trajectoire dépend en premier lieu de la réalisation d’un programme d’économies sur la dépense publique inédit, par son ampleur comme par sa durée. Une partie importante de ce programme doit encore être précisé. Surtout, une série d’arbitrages devrait intervenir pour atteindre les objectifs fixés. C’est le cas particulièrement pour l’assurance maladie, où d’importantes économies peuvent être attendues d’un développement volontariste de la chirurgie ambulatoire, d’une prescription plus systématique de médicaments génériques ou d’une maîtrise de certains postes de dépense comme les transports sanitaires ou les analyses médicales. Un freinage sensible des dépenses des collectivités territoriales est également attendu, mais il n’est pas certain que la baisse des dotations de l’État suffise à enclencher des économies sur les dépenses, car les élus peuvent décider d’augmenter la fiscalité locale ou avoir recours à l’endettement. C’est de la réalisation concrète du programme d’économies que dépend le respect de la trajectoire sur laquelle notre pays s’est engagé, et donc la soutenabilité de nos finances publiques.

9 3. Compte tenu de l’élargissement des missions de la Cour des comptes estimez-vous qu’il convient de mener une réforme de son organisation ?

10 La Cour invite toutes les administrations à s’adapter en permanence pour mieux exercer leurs missions, tirer le meilleur parti des évolutions technologiques en cours et apporter leur contribution à l’effort de maîtrise des dépenses publiques. La Cour et les chambres régionales et territoriales des comptes se doivent d’être exemplaires dans la modernisation de leur organisation et de leurs méthodes de travail. Je crois que peu d’organisations publiques se sont aussi profondément transformées et ouvertes que la Cour des comptes depuis une vingtaine d’années. Récemment encore, le réseau des chambres régionales a connu un mouvement de regroupement permettant à chaque chambre de disposer d’une taille suffisante.

11 L’élargissement possible de nos missions de certification aux plus grandes collectivités territoriales nous conduira à nous réorganiser, à redéployer nos moyens, particulièrement les experts comptables issus du secteur privé que la Cour a recrutés en son sein. L’évaluation des politiques publiques suppose un effort de formation, afin de pouvoir expérimenter de nouvelles techniques d’évaluation, et de progresser dans le traitement statistique de grandes quantités de données. La mise en place d’un centre d’appui métier aux compétences transversales nous aide à réussir ces transformations internes.

12 Nous veillons à ce que ces évolutions internes ne nous conduisent pas à transiger avec des exigences fondamentales des travaux de la Cour, qui sont en quelque sorte leur marque de fabrique et le gage de leur crédibilité : leur caractère collégial et le recueil des réactions et des réponses des administrations concernées avant de rendre définitifs nos travaux.

13 4. Comment voyez-vous l’évaluation des politiques publiques dans le futur ?

14 Notre pays ne s’est engagé que tardivement dans l’évaluation. Je suis convaincu qu’une fraction suffisante de chaque dépense publique devrait, en fonction des enjeux, être investie dans son évaluation. En effet, la conduite des politiques publiques, la justification des moyens qui leur sont consacrés, l’amélioration de la qualité du service rendu au public, toutes ces exigences, que la contrainte sur les finances publiques rend plus aiguës encore, suppose un recours beaucoup plus généralisé aux évaluations de politiques publiques. Un tel développement ne va pas de soi : il suppose un changement de nos pratiques et de nos mentalités. Le fonctionnement de nos administrations demeure encore marqué par une culture qui met trop l’accent sur les moyens et s’intéresse moins aux résultats.

15 Des étapes importantes ont été franchies pour que l’évaluation joue à l’avenir un rôle plus important : la reconnaissance du rôle du Parlement, les premiers travaux conduits par le comité d’évaluation et de contrôle de l’Assemblée nationale, avec le concours entre autres de la Cour des comptes, le travail des universitaires ou les initiatives des administrations elles-mêmes. Ce foisonnement, dont il faut se réjouir, soulève en même temps des questions. Il s’agit de relever une série de défis : établir des normes pour le métier de l’évaluation, en se gardant de tout dogmatisme, s’interroger sur le positionnement des évaluateurs, notamment leur indépendance, sur le niveau et la diversité de leur expertise, sur les moyens et le temps nécessaire à des évaluations de qualité et, enfin, sur le lien entre évaluation, appropriation par les acteurs de la politique et prise de décision politique. Depuis la fin de l’année 2011, la Cour publie régulièrement des évaluations, en s’appuyant sur une démarche pragmatique qui l’a conduite à développer une palette d’outils qu’elle mobilise selon les cas et dont elle assure les premiers retours d’expérience. Les années qui viennent devraient permettre aux différents acteurs de l’évaluation d’élaborer des principes et des outils méthodologiques communs. La Cour y apportera toute sa contribution.

16 5. Que pensez-vous de la proposition de certifier les comptes des grandes collectivités locales ? Cela peut-il se faire et dans quelles conditions ?

17 Depuis plusieurs années, la Cour des comptes estime qu’une démarche de certification des comptes des collectivités locales les plus importantes devrait être engagée. En effet, à l’instar de l’État et des régimes de sécurité sociale, seule une démarche de ce type est de nature à faire franchir aux producteurs des comptes, accompagnés par leurs auditeurs, les étapes nécessaires à l’obtention de la garantie d’une information complète et de qualité sur la situation financière et le patrimoine des entités concernées. C’est une démarche utile pour les gestionnaires eux-mêmes, car la certification leur livre une information nouvelle qui leur permet par exemple de mieux recenser et anticiper leurs engagements financiers futurs, ou de mieux gérer leur patrimoine immobilier, pour ne prendre que deux exemples. La Cour a invité le législateur à mettre en place une expérimentation dans son premier rapport consacré aux finances locales d’octobre 2013.

18 Une telle disposition figure à l’article 32 du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République adopté en conseil des ministres le 18 juin 2014. Cet article confie à la Cour la mission de coordonner une expérimentation pour une durée de cinq ans commençant trois ans après la publication de cette loi qui concernerait les plus grandes collectivités. Une telle démarche répond à la recommandation de la Cour et paraît ouvrir une voie prometteuse.

19 6. Concernant les rapports de la Cour des comptes avec les institutions internationales réunissant les autres institutions supérieures de contrôle (EUROSAI, INTOSAI), diriez-vous que l’influence est réciproque ou bien dissymétrique ?

20 L’influence est clairement et heureusement réciproque, même si nous avons toujours des efforts pédagogiques à faire pour expliquer notre modèle organisationnel et garantir la prise en compte de nos spécificités dans les nombreux groupes de travail qui sont chaque année mis en place au sein de ces instances professionnelles.

21 Notre originalité, que nous devons à l’Histoire, tient au mode de recrutement de nos magistrats et à la diversité de leurs parcours, mais aussi à la position d’« équidistance » institutionnelle et à notre capacité de sanction directe. Tous ces traits, nous l’avons encore vu récemment au cours d’un colloque sur l’indépendance des institutions supérieures de contrôle en Europe, nous différencient bien souvent d’institutions restées plus proches du Parlement, ou inversement concentrées sur les métiers du juridictionnel sans nécessairement avoir développé une capacité en matière d’évaluation de politiques publiques. Nous considérons que nos quatre missions (certification ou audit financier au sens international ; contrôle juridictionnel ou audit de la régularité ; contrôle de la gestion ou audit de performance ; et enfin évaluation) sont non seulement compatibles mais complémentaires, et cette vision globale dont nous sommes porteurs intéresse de plus en plus au niveau international.

22 Nous avons donc un devoir de pédagogie au sein d’EUROSAI et de l’INTOSAI, d’autant plus important que ces organisations développent en ce moment même des standards internationaux en matière d’audit, qui s’imposeront à nous – mais il ne tient qu’à nous de participer à leur élaboration. C’est d’ailleurs un défi majeur pour le futur, car nos ressources en matière internationale ne sont pas illimitées, quand d’autres institutions y consacrent énormément de temps et d’énergie. Notre stratégie est donc à la fois simple en théorie et complexe en pratique : être présents partout où nous le pouvons, le plus efficacement possible, en diffusant par l’exemple nos bonnes pratiques et en apprenant des autres autant qu’il est possible.