1 Le Tribunal administratif de Marseille a eu à connaître, en décembre 2011 [1] ‘, de la légalité d’un montage contractuel audacieux, pour ne pas dire risqué, conclu entre plusieurs communes des Alpes-de-Haute-Provence, montage juridique qui avait pour but de rendre acceptable par toutes ces communes l’installation, dans la zone sensible du parc naturel régional du Lubéron, d’un établissement industriel destiné au stockage de gaz naturel.

2 Le 19 juin 1995, une convention de coopération était ainsi signée entre ces communes et la commune de Manosque sur le territoire de laquelle devait être implantée l’installation principale de la société. Cette convention avait pour objectif affiché de réduire les nuisances causées par l’implantation de cet établissement.

3 Cette convention prévoyait, en effet, que : « Chaque année, l’ensemble des parties prenantes à la présente convention, ainsi que les instances représentées du Parc naturel régional du Lubéron, se réunissent, à l’initiative du maire de Manosque, siège de la principale implantation de l’établissement. Elles examinent les projets de mise en valeur de l’environnement et du cadre de vie, et plus généralement tous projets d’intérêt général qu’elles souhaitent réaliser. (…) Les parties prenantes déterminent une enveloppe financière affectée à la réalisation de ces projets, enveloppe dont le montant et la répartition sont arrêtés suivant un mode de calcul annexé à la présente convention. (…) ». L’annexe 1 à cette convention fixait le montant de cette enveloppe financière à 17 % de la taxe professionnelle versée par la société au profit de la commune de Manosque.

4 Cette dernière s’engageait ainsi par cette convention à reverser ces 17 % de taxe professionnelle aux autres communes. Cette enveloppe financière (ou plutôt fiscale) devait être répartie entre les communes selon les besoins exprimés par chacune d’elles pour financer des projets de mise en valeur de l’environnement et du cadre de vie, sur le fondement de la loi du 7 janvier 1983 [2] (dispositions aujourd’hui codifiées aux articles L. 5111-1 et suivants du Code général des collectivités territoriales). Cette convention ne constituait pas simplement un cadre de négociations pour la conclusion d’autres conventions de subvention : elle fixait, avec précision, les modalités de calcul de la somme à verser chaque année par la commune de Manosque.

5 L’exécution de la convention n’a posé, aux dires des parties, aucune difficulté jusqu’au l^er janvier 2006, date à compter de laquelle la commune de Manosque ayant intégré une structure intercommunale à taxe professionnelle unique a refusé de l’exécuter au motif qu’elle ne percevait plus elle-même la taxe professionnelle payée par l’établissement.

6 Quatre des communes signataires de cette convention ont fini par saisir la juridiction administrative en vue de voir condamner la commune de Manosque à leur payer les sommes contractuellement prévues.

7 La commune de Manosque a cependant opposé en défense la nullité de la convention au motif qu’elle méconnaissait le principe de non-affectation des recettes aux dépenses. Les communes requérantes et le préfet des Alpes-de-Haute-Provence, présent à cette convention, ont fait valoir sa bonne exécution pendant des années. Cependant, une telle circonstance n’était évidemment pas de nature à rendre légale une convention qui ne l’était pas dès l’origine. Or, à partir du moment où la clause financière d’un contrat, qui n’est pas divisible, est illégale, elle entache l’entier contrat administratif de nullité [3].

8 Le principe de non-affectation des recettes aux dépenses peut s’énoncer simplement : il n’y a pas, en principe, de spécialisation d’une recette donnée pour la couverture de telle ou telle dépense. Aucun texte relatif aux collectivités territoriales ne pose cependant formellement l’existence d’un tel principe.

9 S’agissant du budget de l’État, la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances, dans la même lignée que l’ordonnance de 1959, pose à son article 6 que : « Les ressources et les charges budgétaires de l’État sont retracées dans le budget sous forme de recettes et de dépenses. / Le budget décrit, pour une année, l’ensemble des recettes et des dépenses budgétaires de l’État. Il est fait recette du montant intégral des produits, sans contraction entre les recettes et les dépenses. /L’ensemble des recettes assurant l’exécution de l’ensemble des dépenses, toutes les recettes et toutes les dépenses sont retracées sur un compte unique, intitulé budget général. (…) ».

10 L’article 16 prévoit quelques exceptions au principe de non-affectation : « Certaines recettes peuvent être directement affectées à certaines dépenses. Ces affectations prennent la forme de budgets annexes, de comptes spéciaux ou de procédures comptables particulières au sein du budget général, d’un budget annexe ou d’un compte spécial ».

11 L’article L. 2311-1 du Code général des collectivités territoriales prévoit, pour les communes, que : « Le budget de la commune est l’acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses annuelles de la commune. /Le budget de la commune est établi en section de fonctionnement et section d’investissement, tant en recettes qu’en dépenses. / Le budget de la commune est divisé en chapitres et articles dans les conditions qui sont déterminées par décret ».

12 Le principe est le même qu’il s’agisse du budget de l’État ou de celui d’une commune : le budget est un acte juridique autorisant le prélèvement de recettes et la réalisation de dépenses : il est une autorisation. Cette contrainte est d’autant plus forte pour les budgets locaux soumis au principe d’équilibre budgétaire.

13 Le principe de non-affectation est donc avant toute chose un principe de procédure budgétaire. Il s’applique à la procédure d’adoption des budgets, que ce soit celui de l’État ou celui d’une collectivité territoriale. Vu sous cet angle, le principe de non-affectation est bel et bien applicable aux collectivités territoriales, même s’il peut exister des dérogations à ce principe, encadrées par la loi, telles l’existence de budgets annexes retraçant les activités de services publics industriels et commerciaux et les fonds de concours. Aucune exception ne saurait exister en dehors d’une autorisation législative.

14 Cependant, toute décision qui engage financièrement une collectivité publique constituant un acte d’exécution de son budget a nécessairement des répercussions sur celui-ci. Or, comment le budget d’une collectivité peut-il respecter le principe de non-affectation des recettes aux dépenses si les engagements juridiques pris par son exécution ne le respectent pas eux-mêmes ? C’est donc que le principe budgétaire de non-affectation des recettes aux dépenses doit pouvoir s’appliquer aux autres actes administratifs pris par les collectivités, et parmi eux, aux contrats administratifs.

15 Les exemples d’application de ce principe en jurisprudence sont cependant rares. Le Conseil d’État a certes jugé depuis fort longtemps (CE, 1^er mai 1929, Robert Grandjean, p. 439 [4]) que la règle de la non-affectation des recettes aux dépenses exige qu’aucune corrélation ne soit établie entre une recette particulière et une dépense, mais n’a pas eu l’occasion de l’appliquer depuis. Nous n’avons trouvé qu’une autre décision [5] qui en fait état et qui juge opérant son application à une délibération du congrès du territoire de Nouvelle-Calédonie créant un fonds de concours pour le soutien conjoncturel du secteur minier.

16 La doctrine [6] reconnaît trois justifications à l’existence d’un tel principe et chacune d’elle est contredite par la convention signée en 1995 par la commune de Manosque :

18 Au regard de l’ensemble de ces considérations, le Tribunal administratif de Marseille, suivant en cela les conclusions de son rapporteur public, a rejeté les prétentions des communes requérantes fondées sur la responsabilité contractuelle de la commune de Manosque en déclarant nulle la convention en litige dès lors que celle-ci méconnaissait le principe de non-affectation des recettes aux dépenses, illustrant, de cette manière, l’unité du droit public.