1 Conseil d’État, 5 décembre 2011 (Inédit au recueil Lebon)

2 Requête n° 349062

3 Demandeurs : M. Robert D., M. At-Tchong A., Mme Rosine E., Mme Daphné B., Mme Emma C, Mme Sylvianne F., et l’Association To Tatou Ai’a Groupe parlementaire

4 Actes attaqués : Lois du pays du 7 avril 2011, n° 2011-13, n° 2011-9, n° 2001-10, n° 2011-11 et n° 2011-12 (rejet des requêtes).

5 Résumant un fait historique bien connu, l’on peut dire du « budget [que] c’est le conflit. Partout et toujours. Parce qu’il y a des crédits à s’approprier et des recettes à supporter. Qui va payer et au profit de qui ? Ce sont les deux questions fondamentales où s’alimentent toutes les batailles frontales. Pour l’argent et le pouvoir » [1]. Si le caractère conflictuel des questions budgétaires se vérifie depuis les fameux épisodes, au XVII^e siècle, de la Petition of Right et du Bill of Right en Angleterre, en passant par ceux de la Révolution française ou de la crise constitutionnelle prussienne des années 1860, et cela jusqu’aux tensions financières qui traversent régulièrement l’adoption du budget européen, on le constate encore tout particulièrement en Polynésie française à l’occasion des faits constitutifs de la décision n° 349062 qu’a rendue le Conseil d’État le 5 décembre 2011. Si les faits de cette espèce sont assez simples, la décision précitée est intéressante à plus d’un titre.

6 Elle vient d’une part nous rappeler que le caractère parlementaire d’un régime confère à l’organe délibérant non pas, bien sûr, la fonction de gouverner, mais celle de contrôler le gouvernement, notamment à l’occasion du vote du budget, ainsi que celle de le sanctionner, par exemple en le renversant par l’adoption d’une motion de censure [2]. Elle porte aussi, d’autre part, sur plusieurs « curiosités » ou, à tout le moins, « spécificités juridiques » telles que celles, pour le juriste métropolitain, des « lois du pays » – d’autant que leur nature et leur portée juridiques sont différentes de celles des « lois du pays » néocalédoniennes -, ou encore celle que constitue la procédure budgétaire spéciale créée en 2007 et prévue à l’article 156-1 de la Loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française. Ce mécanisme, largement calqué sur celui du fameux – en raison de sa ressemblance avec la procédure prévue à l’article 49-3 de la Constitution – « 49-3 régional » de l’ancien article L. 4311-1-1 du Code général des collectivités territoriales -de sorte que l’on peut également parler ici du « 49-3 polynésien » -consiste à associer de façon subtile le vote du budget polynésien à la mise en œuvre de la responsabilité politique du Président de la Polynésie française par la technique de la « motion de renvoi » configurée par l’article 156-1. La technique mise en œuvre n’est également pas sans rappeler la « motion de défiance constructive » ou « Misstrauensvortum » de l’article 67 de la Loi fondamentale de Bonn, puisque Γ article 156-1 de la loi organique statutaire prévoit que la motion de renvoi budgétaire mentionne le nom du candidat appelé à succéder, en cas de son adoption, au Président de la Polynésie française ainsi défié. Ce faisant, elle s’apparente également à la motion de défiance constructive introduite par l’article 38 de la loi n° 91-428 du 13 mai 1991 par laquelle l’Assemblée de Corse peut engager la responsabilité politique du conseil exécutif (cf. article 4422-31 du Code général des collectivités territoriales).

7 Enfin, le contexte politique dans lequel se sont déroulés les faits examinés par le Conseil d’État évoque la situation d’instabilité institutionnelle que connaît la Polynésie française notamment depuis l’entrée en vigueur de son nouveau statut puisqu’entre les mois de mai 2004 et de mai 2011 pas moins de onze présidents et, en incluant les remaniements ministériels, treize gouvernements s’y sont succédés. Ainsi, en sept ans, Oscar Temaru a été élu président à cinq reprises, Gaston Flosse deux fois, tandis que Gaston Tong Song a dirigé pas moins de trois gouvernements [3]. De fait, Γ arrière-fond politique des faits déférés à la Haute juridiction administrative est constitué par la reprise du pouvoir le 1^er avril 2011 par Oscar Temaru à la suite de l’adoption d’une motion de défiance déposée contre le Gouvernement de Gaston Tong Sang. Cette instabilité est d’ailleurs à l’origine de la réforme opérée par la Loi organique n° 2011-918 du 1^er août 2011 concernant le régime électoral de la Polynésie ainsi que le fonctionnement de ses institutions. À cette occasion, la procédure budgétaire spéciale de l’article 156-1 de la Loi organique a été sensiblement modifiée dans le sens d’une plus grande rationalisation du mécanisme de mise en œuvre de la « motion de renvoi budgétaire » dont les règles de dépôt et d’adoption ont été durcies [4], alors que le pouvoir d’amendement de l’Assemblée de la Polynésie française y apparaît désormais sensiblement plus encadré.

8 Nous le voyons bien, l’arrêt commenté porte sur des événements de l’année 2011 assez marquants puisque celle-ci a commencé par le rejet, par l’Assemblée polynésienne, du budget et des lois du pays fiscales présentés par le Gouvernement de Gaston Tong Song, par le vote d’une motion de défiance, puis par l’adoption du plan de redressement des comptes de la Polynésie française. Et ce qui est encore plus remarquable tient à ce que la procédure budgétaire spéciale créée par l’article 5 de la Loi organique n° 2007-1719 du 7 décembre 2007 et prévue à l’article 156-1 de la Loi organique statutaire du 27 février 2004 a été pour la première fois mise en œuvre avec, ainsi l’a énoncé l’Assemblée polynésienne dans son rapport pour 2011, « toutes les péripéties juridiques et “politiques “ » qui constituent, répétons-le, la trame de la décision commentée [5].

9 Dans l’arrêt n° 349062 du 5 décembre 2011, les 10^e et 9^e sous-sections réunies du Conseil d’État ont statué par une seule décision sur les requêtes présentées par divers requérants afin de demander l’annulation de cinq actes dénommés « lois du pays ». Le premier de ces actes, publié au Journal officiel de la Polynésie française le 7 avril 2011, portait retrait de plusieurs lois du pays promulguées par le Président de la Polynésie française le 28 février 2011. Les quatre autres lois du pays adoptées par l’Assemblée de la Polynésie française au cours de ses séances des 18, 19 et 21 février 2011, et dont les requérants demandaient l’annulation, portaient, quant à elles, diverses mesures financières et fiscales.

I. LA « loi du pays » polynésienne

10 L’arrêt précité du Conseil d’État offre d’abord l’occasion de s’arrêter brièvement sur ce concept d’« acte dénommé loi du pays » parfois qualifié d’« objet juridique mal identifié » [6]. Certes, cette norme ne semble pas constituer de prime abord une innovation en droit français puisqu’elle figure déjà au cœur de la réforme du statut de la Nouvelle-Calédonie qu’a opérée l’Accord de Nouméa du 5 mai 1998 [7]. Pour autant, s’il importe de préciser la signification que revêt cette notion dans l’ordre juridique polynésien – ce qu’invite justement à faire le commentaire de la présente décision du Conseil d’État – c’est que celle-ci est fort différente de la « loi du pays » néo-calédonienne. Il s’agit-là d’une formule authentiquement homonymique puisqu’elle sert à la fois à désigner un « acte législatif à caractère régional » en Nouvelle-Calédonie et un « acte de nature éminemment réglementaire » en Polynésie française [8].

11 A vrai dire, « La loi du pays calédonienne est le symbole de l’organisation juridique particulière de la Nouvelle-Calédonie. Instrument d’essence fédérale, elle s’avère une spécificité en droit français car elle confère à une collectivité territoriale une part du pouvoir législatif qui, jusque-là, était l’apanage exclusif du pouvoir central. La loi du pays calédonienne est en effet un acte de valeur législative, placée dans la hiérarchie des normes au même niveau que la loi ordinaire adoptée par le Parlement national » [9]. Il s’ensuit que la loi du pays néo-calédonienne acquiert une valeur législative constitutionnellement protégée et que son contrôle ressortit à la compétence du Conseil constitutionnel. D’ailleurs, l’article 107 de la Loi organique du 19 mars 1999 portant le nouveau statut de la Nouvelle-Calédonie attribue la « force de loi » aux lois du pays.

12 En revanche, si l’Assemblée polynésienne a également été dotée du pouvoir d’adopter des « actes dénommés “lois du pays” », l’analogie avec les lois néo-calédoniennes s’arrête à cette seule appellation commune [10]. En réalité, et ainsi que l’a souligné le Conseil constitutionnel dans sa décision du 12 février 2004 les « lois du pays » polynésiennes ont « le caractère d’actes administratifs ». À cet égard, l’on ne peut s’empêcher d’observer l’usage original des guillemets « affectant constamment et officiellement les termes “loi du pays “, tout au long de la loi organique [portant statut d’autonomie de la Polynésie française], et bien sûr, de la décision [précitée] du Conseil constitutionnel (contrairement au cas de la Nouvelle-Calédonie où les lois du pays ont bien force législative) » [11]. Dès lors, l’on ne sera pas davantage surpris que la Loi organique statutaire de 2004 ait prévu que le contrôle juridictionnel spécifique du Conseil d’État prévu à l’article 74 de la Constitution pèse sur ces actes (art. 140), tandis qu’elle énonce que ceux-ci ne peuvent être contestées par voie d’action devant aucune autre juridiction (art. 176).

13 En passant, nous ne pouvons manquer de souligner que le caractère essentiellement réglementaire des « lois du pays » relatives aux impôts et aux taxes et destinées à assurer l’équilibre réel du budget polynésien vient rappeler combien la distinction entre les aspects matériel et formel de la loi est devenue un « un instrument dogmatique indispensable et fondamental » [12] pour l’analyse scientifique du droit public contemporain [13]. En effet, selon cette théorie – jadis posée par le grand publiciste allemand Laband à l’occasion du conflit constitutionnel prussien des années 1860 – la loi financière, même si elle est accordée en forme législative, n’est pas matériellement une loi : elle n’est qu’« un acte administratif dissimulé » [14]. Est-il d’ailleurs besoin de souligner que nous retrouvons l’influence d’une telle doctrine en droit positif français, tant à l’article 47 de la Constitution qui autorise le gouvernement, après soixante-dix jours de discussion, à se passer de l’autorisation du parlement pour mettre en œuvre le budget par voie d’ordonnance, que dans l’ordre juridique polynésien où, on le voit bien, la nature d’actes administratifs est reconnue aux « lois du pays » fiscales adoptées par l’Assemblée territoriale ?

II. La procédure de renvoi budgétaire

14 Dans sa décision n° 349062 du 5 décembre 2011, le Conseil d’État commence tout d’abord par rappeler les dispositions du mécanisme de la motion de renvoi budgétaire énoncées à l’article 156-1 de la Loi organique statutaire de 2004. Il est possible de les résumer ainsi :

15 Lorsque l’Assemblée de la Polynésie française a rejeté le budget annuel, le Président de la Polynésie française lui transmet alors un nouveau projet de budget élaboré sur la base du projet initial, modifié le cas échéant par un ou plusieurs des amendements soutenus lors de la discussion devant l’Assemblée. Ce projet est accompagné, le cas échéant, des projets d’actes prévus à l’article 140 dénommés lois du pays, relatifs aux impôts et taxes destinés à assurer son vote en équilibre réel. En effet, nous savons bien que contrairement – pour l’instant – au budget de l’État, le budget des collectivités territoriales métropolitaines et ultramarines doit être votée en équilibre [15]. Il faut également noter que si l’Assemblée polynésienne peut adopter le budget par une simple « délibération », tandis que les impôts et taxes font l’objet d’une « loi du pays » (art. 145), le fait d’initier concomitamment à l’examen du budget une loi du pays fiscale permet alors de respecter le principe de l’unité budgétaire. Si l’Assemblée n’a pas adopté ce nouveau projet de budget et les projets d’actes dénommés lois du pays qui l’accompagnent éventuellement, le Président peut dès lors engager sa responsabilité politique devant l’Assemblée. Dans ce contexte, le projet de budget et, le cas échéant, les projets de lois du pays qui l’accompagnent sont considérés comme adoptés à moins qu’une motion de renvoi, présentée par au moins le quart des membres de l’Assemblée, ne soit adoptée à la majorité absolue. Celle-ci comporte un projet de budget, accompagné, le cas échéant, des propositions de lois du pays fiscales. En outre, elle mentionne le nom du candidat appelé à exercer les fonctions de Président de la Polynésie française au cas où elle serait votée. Si cela se produit, le projet de budget qu’elle comporte et les propositions d’actes dénommés lois du pays relatives aux impôts et taxes qui l’accompagnent sont alors considérés comme adoptés. Les fonctions des membres du gouvernement cessent de plein droit. Le candidat au mandat de Président de la Polynésie française est déclaré élu et entre immédiatement en fonction.

16 Encore une fois, la motion de renvoi budgétaire ne semble pas constituer une véritable innovation en droit français puisque ce mécanisme, théoriquement destiné à pallier les inconvénients d’une absence de majorité au sein de l’Assemblée polynésienne, apparaît très largement calqué sur celui de l’article L. 4311-1-1 du Code général des collectivités territoriales [16], lequel rappelait la procédure prévue à l’article 49-3 de la Constitution – d’où sa dénomination de « 49-3 régional » – [17]. En réalité, cette procédure spéciale permettait de faire adopter sans vote le budget des régions [18]. Suivant cet article [19], lorsque le budget avait été rejeté au 20 mars de l’exercice auquel il s’appliquait, le Président du conseil régional transmettait aux membres du conseil régional un nouveau projet sur la base du projet initial, modifié le cas échéant par un ou plusieurs des amendements soutenus lors de la discussion. Ce projet de budget, accompagné des projets des délibérations financières relatives aux taux de certains impôts locaux ou régionaux [20], était considéré comme adopté à moins qu’une motion de renvoi, présentée par la majorité absolue des membres dudit conseil et comportant la liste de ses signataires ainsi qu’un projet de budget alternatif, ne fût adoptée à la même majorité. Il s’ensuivait donc qu’un budget primitif initialement rejeté par le conseil régional allait toutefois être réputé adopté dès lors qu’une majorité absolue de conseillers régionaux ne parvenait pas à s’entendre pour déposer et voter une motion de renvoi comportant un projet de budget se substituant à celui présenté par le chef de l’exécutif régional.

17 Les dispositions de Γ article L. 4311-1-1 introduites par la loin° 98-135 du 7 mars 1998 qui n’étaient que temporaires sont, depuis lors, réputées abrogées [21]. Concrètement, elles avaient institué ce mécanisme de renvoi budgétaire pour des raisons éminemment circonstancielles. Il s’agissait ni plus ni moins d’éviter, alors que le renouvellement des Assemblées des conseils régionaux devait s’effectuer par un scrutin à la représentation proportionnelle, que les élus de certaines formations politiques pussent empêcher de faire voter le budget. En effet, après l’organisation des premières élections régionales du 16 mars 1986 selon un scrutin unique à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne, ces élections s’étaient depuis lors tenues à la proportionnelle intégrale. Celle-ci était certes limitée par l’exigence du seuil de représentation de 5 % des suffrages exprimés, mais cette exigence s’était montrée bien vaine à endiguer les inévitables « effets pervers » du nouveau mode de scrutin régional [22].

18 Ce mode de scrutin a produit une certaine dispersion des suffrages qui ont eu pour conséquence « la composition d’Assemblées régionales dans lesquelles il était parfois difficile de trouver des majorités cohérentes pour diriger les régions » [23]. Et aussi, bien sûr, pour voter leur budget : durant la période comprise entre 1992 et 1998 certains conseils régionaux – comme celui de Haute-Normandie – ont été dans l’impossibilité de voter leur budget primitif, lequel fut alors réglé par le représentant de l’État après saisine de la Chambre régionale des comptes conformément aux dispositions de l’article L. 1612-2 du Code général des collectivités territoriales.

19 D’où la mise en œuvre au plan régional du mécanisme configuré à l’article 49-3 de la Constitution. Celui-ci permet, on le sait bien, en portant directement atteinte au principe selon lequel le Parlement vote le budget, qu’un projet de loi de finances proposé par le gouvernement puisse « être considérée comme adopté » dès lors qu’aucune motion de censure n’a été votée. Cela revient tout simplement à faire approuver un budget par l’Assemblée Nationale sans qu’elle ne l’ait jamais voté [24]. Au plan régional, ce mécanisme directement inspiré de la technique du « parlementarisme rationalisé » visait donc à remédier aux retards dus aux obstacles de nature politique liés à la difficulté de dégager une majorité stable que pouvaient alors subir les Assemblées régionales notamment lors du vote du budget, et, par là même, à éviter son règlement d’office par le préfet de région en liaison avec la chambre régionale des comptes [25].

20 Par ailleurs, il convient d’observer que la technique de renvoi budgétaire codifiée à l’article 156-1 de la loi organique statutaire n’est pas sans rappeler celle de la « motion de défiance constructive » ou « Misstrauensvortum » del’article 67 de la Loi fondamentale de Bonn. En effet, de la même manière que selon cet article « Le Bundestag ne peut exprimer sa défiance envers le chancelier fédéral qu’en élisant un successeur à la majorité absolue », l’article 156-1 prévoyait, dans sa version alors en vigueur à l’époque des faits – nous verrons plus loin que la règle de la majorité absolue a été modifiée depuis lors -, que l’Assemblée de la Polynésie française pût exprimer sa défiance envers le Président de la Polynésie française dans le cadre de la procédure budgétaire spéciale qu’il régit en adoptant, à la majorité absolue de ses membres, une « motion de renvoi » mentionnant le nom du candidat appelé à exercer les fonctions de Président.

21 En revanche, il s’agit ici d’une véritable innovation par rapport à l’ancien mécanisme institué par la loi “n° 98-135 du 7 mars 1998 et codifié à l’article L. 4311-1-1. Alors que la procédure de la motion de renvoi budgétaire au niveau régional n’emportait pas, au cas où elle aurait été votée, l’obligation pour le président du conseil régional de démissionner – ce qui la distinguait donc, malgré sa dénomination un peu abusive de « 49-3 régional », du mécanisme de l’article 49-3 de la Constitution -, la motion de renvoi polynésienne est, quant à elle, une motion de défiance politique emportant, en cas de succès, l’obligation pour le chef de l’exécutif de démissionner. Bien plus, motion de « défiance », elle est aussi une « motion constructive » à l’instar du mécanisme consacré par la Loi fondamentale de Bonn à son article 67 [26], puisque, si elle est votée, le candidat au mandat de Président de la Polynésie française par elle présentée est déclaré élu.

22 Encore qu’il faille ajouter que la loi n° 99-36 du 19 janvier 1999 était enfin venue reconnaître toute sa logique démocratique et politique à la procédure prévue à l’article L. 4311-1-1 en configurant la motion de « renvoi budgétaire » comme une motion de « défiance constructive ». Pour ce faire, le mécanisme établi à l’article 23 de la loi de 1999 prévoyait que la motion de renvoi comportait non seulement un projet alternatif de budget accompagné des projets de délibérations relatives aux taux des taxes locales à voter, mais aussi le nom du candidat aux fonctions de Président. Authentique « contre-projet alternatif » [27], la motion de renvoi devait même contenir, conformément à l’article L. 4133-1, la déclaration écrite du candidat sur les grandes orientations de la politique régionale qu’il entendait mettre en œuvre.

23 Du reste, l’innovation n’était, encore une fois, pas totale puisque le droit français avait déjà réservé, huit ans plus tôt, un mécanisme semblable pour la Corse. L’article 38 de la loi n° 91-428 du 13 mai 1991 portant statut de la Collectivité territoriale de Corse, actuellement codifié à l’article L. 4422-31 du Code général des collectivités territoriales, reconnaît effectivement à l’Assemblée de Corse la possibilité de mettre en cause la responsabilité du conseil exécutif par le vote d’une motion de défiance signée par au moins le tiers de ses membres. Il s’agit, là aussi, d’une motion de défiance constructive en cela qu’elle doit mentionner, d’une part, l’exposé des motifs pour lesquels elle est présentée et, d’autre part, la liste des noms des candidats aux mandats de Président et de conseillers exécutifs. Ces derniers entrent immédiatement en fonction lorsqu’une telle motion est votée à la majorité absolue des membres de l’Assemblée de Corse.

24 Après avoir reproduit dans sa décision n° 349062 les dispositions relatives à la motion de renvoi, le Conseil d’État rappelle, concernant le recours introduit contre l’acte dénommé loi du pays portant retrait des diverses lois du pays promulguées le 28 février 2011 par le Président de la Polynésie française, que celui-ci doit être regardé comme nul et sans effet conformément à ce qu’il a jugé dans sa décision n° 347214 du même 5 décembre 2011. En effet, saisi de huit requêtes présentées par divers requérants (dont le Président de l’Assemblée polynésienne) afin de demander l’annulation d’actes dénommés « lois du pays », le Conseil d’État a énoncé que : « Lorsqu’il a, constatant le défaut de vote du budget, fait usage, comme il est en droit de le faire, de la procédure prévue à l’article 156-1, le Président de la Polynésie française ne peut engager sa responsabilité dans le but de faire regarder comme adopté le nouveau budget qu ‘il a soumis à l’Assemblée que dans l’hypothèse ou ce dernier n’a pas été adopté préalablement par l’Assemblée; qu’en revanche, l’adoption par l’Assemblée de la Polynésie française de ce budget proposé dans ces conditions par le Président de l’exécutif de la Polynésie française, dans les délais fixés par le législateur organique à cinq jours, fait obstacle à la poursuite par le Président de la procédure prévue à l’article 156-1 ; qu’en l’espèce, le budget soumis à l’Assemblée de la Polynésie française par le Président après le rejet de celui qui lui avait été une première fois soumis, a été adopté, après avoir été amendé, dès le 21 février 2011 ; (….) que l’adoption de ce budget par l’Assemblée délibérante faisait dès lors obstacle à la poursuite de la procédure dérogatoire de l’article 156-1 ; qu’ainsi le projet de budget comme les actes dénommés lois du pays promulgués par le Président de la Polynésie française ne pouvaient légalement l’être ; que la nature du vice dont sont entachés ces actes est de nature à les faire regarder comme inexistants ; que les actes dénommés lois du pays publiés au Journal officiel de la Polynésie française le 28 février 2011 doivent pour ce motif être regardés comme nuls et non avenus, ainsi, par voie de conséquence que leurs actes de promulgation ».

25 Il s’ensuit, poursuit le Conseil d’État dans sa décision n° 349062, qu’ainsi que cela a été jugé dans sa décision n° 347214 « les actes dénommés lois du pays promulgués par le Président de la Polynésie française le 28février 2011 ainsi que les actes de promulgations de ceux-ci doivent être regardés comme nuls et sans effet ; que dès lors, l’Assemblée de la Polynésie française pouvait, par l’acte dénommé loi du pays contesté, procéder légalement pour ce motif, à leur retrait, qui ne peut dès lors être regardé comme un détournement de procédure ; que cet unique moyen (…) à l’appui des conclusions à fin d’annulation de l’acte dénommé loi du pays attaqué doit dès lors, être écarté ».

III. L’étendue du pouvoir d’amendement budgétaire de l’assemblée de la polynésie française

26 Les requérants demandaient aussi l’annulation de quatre autres lois du pays au motif que l’Assemblée de la Polynésie française n’avait pas compétence pour amender les projets de lois du pays relatives aux impôts et taxes déposés, dans le cadre de la procédure spéciale d’adoption du projet de budget, par le Président de la Polynésie française, suite à un premier vote de rejet du budget initialement soumis à l’Assemblée.

27 Encore une fois, le Conseil d’État écarte ce moyen en faisant référence à sa décision n° 347214 [28] et juge « qu’aucune disposition de la loi organique dans sa rédaction en vigueur à la date du litige ne faisait obstacle à ce que l’Assemblée de la Polynésie française pût amender le projet de budget qui lui était soumis par le Président du pays dans le cadre de la procédure régie par l’article 156-1 de la loi organique ». Dès lors, la Haute juridiction a logiquement décidé que les requérants n’étaient pas fondés à demander l’annulation des cinq actes dénommés lois du pays par eux attaqués et a, par conséquent, rejeté leurs requêtes.

28 Au lendemain de la lecture de cet arrêt, l’Assemblée de la Polynésie française n’a pas caché la vive satisfaction qu’elle en a retirée en mentionnant dans son Bilan de l’année 2011 que « le Conseil d’État vient de trancher en [sa] faveur en reconnaissant son pouvoir d’amendement dans le cadre de la procédure de l’article 156-1 » [29]. Toutefois, et ainsi que le souligne justement le juge administratif suprême, aucune disposition de la loi organique statutaire « dans sa rédaction en vigueur à la date du litige » ne faisait obstacle à l’exercice par l’Assemblée de son pouvoir d’amendement budgétaire.

29 Or, nous tenons à rappeler que depuis lors le législateur organique a modifié l’article 156-1 de la loi organique statutaire. L’article 36 de la Loi organique n° 2011-918 du 1^er août 2011 est en effet venu compléter l’article 156-1 en précisant que l’Assemblée « se prononce par un seul vote sur les projets transmis par le Président de la Polynésie française, en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par lui ». Cette solution est, du reste, conforme à l’esprit de l’actuel droit public français.

30 Le mécanisme dont il est ici question permet au président, à la suite d’un premier vote de rejet du budget initialement soumis à l’Assemblée, de soumettre un nouveau projet de budget accompagné des projets de lois du pays fiscales à l’Assemblée polynésienne. Celle-ci se prononce alors par un seul vote sur ces projets, en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par lui. Ce système reprend le mécanisme du « vote bloqué » du troisième alinéa de l’article 44 de la Constitution. La loi n° 99-36 du 19 janvier 1999 avait d’ailleurs mis en place à l’article L. 4311-1 du Code général des collectivités territoriales une telle mesure transitoire destinée à favoriser le vote du budget primitif dans un contexte où il était parfois difficile, nous l’avons vu, de dégager des majorités politiques stables. Au demeurant, tout comme la mesure figurant à l’article L. 4311-1-1, celle de l’article L. 4311-1 prévoyant un « vote d’ensemble » – et non pas par chapitre – du budget primitif a été abrogée à compter du renouvellement général des conseils régionaux en 2004, le mode de scrutin désormais en vigueur rendant improbable l’utilisation de tels dispositifs.

31 À l’inverse, la situation d’instabilité politique que connaît l’Assemblée de Polynésie française a milité pour l’introduction en son sein de la technique du vote bloqué en matière budgétaire. Or, il s’agit-là, on le sait bien, d’un élément notable du « parlementarisme rationalisé » qui, en l’espèce, ne prive pas l’Assemblée de son droit de discuter les textes, mais qui la contraint à se prononcer en « bloc », c’est-à-dire par un seul vote d’ensemble, sur la version d’un budget choisie par le président, « un peu à la manière du Corps législatif napoléonien » [30]. C’est, pour le dire autrement, le choix entre le « tout ou rien » [31]. Et, bien sûr, pour que cette technique puisse pleinement fonctionner, il faut préserver l’exécutif de la plénitude du droit d’amendement, celui-ci demeurant, pour l’opposition, l’un des moyens privilégiés d’obstruction parlementaire. C’est d’ailleurs pourquoi l’article 44 de la Constitution précise que l’Assemblée Nationale se prononcera, lorsque le gouvernement le demande, par un vote unique sur l’ensemble du texte « en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par lui ».

32 Force est ainsi d’observer qu’avec la réforme d’août 2011, le législateur organique est venu parachever l’écriture de l’article 156-1 en complétant son premier alinéa par une disposition qui, limitant le pouvoir d’amendement de l’Assemblée polynésienne dans le cadre de la procédure budgétaire spéciale, l’inscrit davantage dans le sillon du parlementarisme rationalisé. Ajoutons encore qu’à l’occasion de cette réforme les règles de dépôt et d’adoption de la motion de renvoi ont également été durcies. Désormais, la motion doit être présentée par au moins le tiers des membres de l’Assemblée de la Polynésie française – et non plus par le quart – et être adoptée, pour renverser le Président, par la majorité des trois cinquièmes de ses membres, l’exigence d’une majorité qualifiée se substituant ainsi à celle d’une majorité absolue.

33 Il est sans doute trop tôt pour mesurer les conséquences pratiques de la réforme opérée en août 2011. Pour autant, et en élargissant notre perspective au-delà de la prise en compte de la seule procédure de motion de renvoi budgétaire, les multiples renversements des gouvernements polynésiens depuis mai 2004 au gré des alliances improbables et temporaires qui s’y nouent à l’occasion du vote répété de motions de défiance – l’adoption de la dernière motion de défiance déposée par 17 membres de l’Assemblée et adoptée à la majorité absolue de 29 voix [32] a conduit à l’élection le 1^er avril 2011 de M. Oscar Temaru qui a ainsi succédé à Gaston Tong Song aux fonctions de Président de la Polynésie française – devraient inviter à méditer les propos emprunts d’une profonde perplexité naguère exprimés par R. Muzellec à l’égard de la procédure du «49-3 » régional dans la mesure où celle-ci aurait finalement conçu « un dispositif incitant à la formation d’alliances contre nature alors que ses partisans et zélateurs dénonçaient sans cesse ce type d’alliances ! » [33].