A. La loi a rendu obligatoire une transparence des engagements financiers externes…

6 L’article 13 de la loi relative à l’Administration territoriale de la République du 6 février 1992, repris dans l’article L 2313-1 du CGCT pour les communes, s’applique à toutes les collectivités de plus de 3 500 habitants. Il prévoit la production obligatoire d’un certain nombre d’annexes aux documents comptables. Comme l’indiquent des auteurs, « elles ont pour but de fournir des précisions sur les satellites de la commune, en fonction de leur plus ou moins grande proximité avec elle et faciliter une vision plus exhaustive des comptes d’une collectivité en fonction de son périmètre de gestion » [13]. Le texte prescrit la présentation agrégée des résultats afférents au dernier exercice connu du budget principal et des budgets annexes de la collectivité. Elle doit être annexée au compte administratif. Il ne s’agit là en aucune façon d’une consolidation des comptes mais d’une simple agrégation des résultats [14]. Par ailleurs, il est fait obligation aux communes de produire des tableaux de synthèse des comptes administratifs ainsi qu’une copie de la balance générale des comptes administratifs des EPCI dont elles sont membres. Au titre des relations financières avec les associations, il est demandé la production, en annexe des comptes administratifs des collectivités, de la liste des concours attribués sous forme de prestation en nature ou de subventions [15]. Il en est de même pour les comptes certifiés des organismes pour lesquels la collectivité a garanti un emprunt, versé une subvention supérieure à 75 000 euros ou si cette dernière a représenté plus de 50 % du produit figurant au compte de résultat de l’organisme considéré. Cette disposition s’applique aussi aux entreprises publiques locales. Il en est de même si la collectivité détient au moins 33 % de leur capital. Enfin, quelle que soit la nature juridique de l’organisme, il est prévu un tableau retraçant l’encours des emprunts garantis par la collectivité et l’échéancier de leur remboursement ainsi qu’une annexe retraçant les engagements financiers pris au titre de contrats de partenariats (article L. 1414-1 du CGCT).

7 On l’observe au vu de cette énumération un peu fastidieuse, la loi du 6 février 1992 a sans doute été d’abord votée pour des raisons politiques liées aux difficultés rencontrées par certaines communes au début des années 1990 du fait de la défection de leurs satellites, et non pas sur la base de l’application de techniques comptables au monde local. Il ne s’agit là en aucune manière de consolidation des comptes mais du simple objectif d’apporter des éléments de connaissance objective des organismes qui gravitent autour de la collectivité du fait des relations financière nouées. Ces éléments sont supposés permettre de faire appréhender, par les élus et les services, les risques liés à la situation financière de ces satellites conjugués avec le niveau d’engagement de la collectivité. Ils sont souvent, malheureusement, un peu négligés alors même qu’ils sont une source d’information permettant d’essayer d’anticiper les difficultés financières de certains satellites. Encore convient-il là de relativiser les choses. Il s’agit de comptes clos qui, quand ils sont connus des services ou des élus locaux, ont déjà pu se traduire dans la situation financière de l’exercice comptable suivant de l’organisme.

8 La Cour des comptes a relevé que si la réglementation offre aux collectivités locales de multiples outils leur permettant d’assurer la transparence, le suivi et l’efficacité de leurs interventions en faveur des associations, « ces obligations sont toutefois imparfaitement suivies » [16]. Elle pointe à ce titre l’absence de certaines annexes aux documents budgétaires mais aussi parfois l’absence de conventionnement avec certaines associations recevant des subventions supérieures à 23 000 euros qui sont obligatoires depuis le vote de la loi du 12 avril 2000 [17]. De même, s’agissant des SEM, la Cour a pointé le fait que l’obligation pour les représentants des collectivités aux conseils d’administration de soumettre au moins une fois par an un rapport écrit aux organes délibérants locaux, n’est pas toujours respectée. De plus, dans le cadre des opérations d’aménagement, les comptes rendus d’activité et financiers des SEM aux collectivités sont souvent insuffisants. Enfin, s’agissant des délégations de service public, la Cour soulève le fait que le rapport annuel du délégataire détaillant les comptes et l’activité de la délégation n’est pas toujours publié [18].

9 On le voit ici, les textes sont peut-être lacunaires au regard de la bonne appréhension des risques financiers pesant sur les collectivités. La pratique quotidienne, quant à elle, soumise à la lourdeur du travail de recensement, l’est certainement. Il y a là des marges de progrès pour une meilleure transparence, tout simplement en appliquant les textes.

B. … Mais compte tenu des difficultés techniques, absence d’une obligation légale de consolidation exhaustive des comptes

10 Il nous faut essayer de définir la consolidation des comptes ainsi que les techniques envisageables de consolidation [19]. La consolidation comptable est une technique normée applicable aux entreprises [20]. Son origine est à trouver dans la 7^e directive européenne sur les comptes consolidés du 13 juin 1983 transposée en droit français par la loi 85-11 du 3 janvier 1985 et ses décrets d’application. Le principe de base est que les comptes de l’entreprise mère et des entreprises filiales sont à consolider. Ainsi, comme l’explique un auteur « seul le résultat reprenant l’ensemble des résultats des satellites revenant au groupe (au prorata de la participation détenue par la société mère, le reste correspondant aux intérêts des tiers) et éliminant les bénéfices réalisés par une entité du groupe sur une autre entité du groupe permet d’avoir une image représentative de la performance réelle de l’ensemble économique » [21]. La consolidation dans le secteur local quant à elle, traduit moins la recherche du résultat financier consolidé que l’identification des risques financiers encourus par la collectivité du fait des engagements contractés auprès de tiers. Un auteur va même un peu plus loin en considérant que « la consolidation a pour but d’assurer une image synthétique de la collectivité, tant sous l’angle économique (poids de l’effort d’une ville sur le territoire indépendamment des structures de gestion) que sous l’angle financier (poids des engagements et du risque financier de la collectivité vis-à-vis des tiers) [22]. C’est selon cette vision financière que l’on pourra apprécier si l’autofinancement [23] dégagé par le budget de la collectivité permettra de répondre à tous les engagements financiers qui pourraient se présenter. In fine, elle permettra de vérifier si l’autofinancement consolidé de la collectivité et des satellites assurera au moins le renouvellement du patrimoine (calculé via les amortissements).

11 Les techniques de consolidation des entreprises font appel à trois méthodes appliquées en fonction du degré de contrôle de l’entreprise mère sur les entreprises filles. Il s’agit en substance, en premier lieu, de l’intégration globale qui retrace l’ensemble des comptes du groupe, intégrant les entreprises filles contrôlées à plus de 50 % ou contrôlées de fait (nomination de la direction) par l’entreprise mère, en un seul bilan et compte de résultat. Il s’agit ensuite de l’intégration proportionnelle qui traite des entreprises contrôlées par plusieurs groupes, la consolidation n’étant réalisée qu’à due concurrence de la part dans le bilan et le compte de résultat relevant de l’entreprise consolidante. Il s’agit enfin de la mise en équivalence, qui est une consolidation légère pour prendre en compte le pouvoir d’influence. Des auteurs estiment que la transposition de ce schéma aux collectivités locales, en l’occurrence les communes, aboutirait théoriquement à la situation suivante [24] : l’intégration globale s’appliquerait au budget de la commune, aux budgets annexes (ce qui est prévu par la loi du 6 février 1992 précitée), au CCAS et à la Caisse des écoles [25] ; l’intégration proportionnelle concernerait les groupements intercommunaux et les SEM ; la mise en équivalence serait mise en œuvre pour les « gestionnaires délégués d’activités municipales ».

12 Certains auteurs estiment que le rapprochement des nomenclatures comptables locales, notamment la M 14 applicable aux communes et aux EPCI, avec la comptabilité des entreprises et le plan comptable général, devrait faciliter la consolidation comptable [26]. Ainsi, les obligations d’amortir les dépenses d’investissement, d’inscrire des dotations aux provisions et de rattacher les produits et les charges à l’exercice budgétaire d’origine consacrent-elles le rapprochement des comptabilités publique et privée. De fait, ce rapprochement devrait pouvoir limiter le nombre de retraitements comptables afin de rapprocher les informations financières de tous les organismes, publics et privés, dont les comptes seraient consolidés. Cependant, des difficultés techniques difficilement surmontables existent encore, limitant ainsi le caractère opérationnel de ces consolidations des comptes. Elles concernent particulièrement les éléments d’actif car « l’exhaustivité des inventaires est encore imparfaite, les modes d’évaluation rencontrent des limites évidentes (cas des monuments historiques…) et les mécanismes d’amortissement et de provision ne sont que partiellement mis en œuvre… » [27]. Au final, toute tentative exhaustive de consolidation comptable des satellites publics et privés devrait nécessiter un travail gigantesque de retraitement comptable. Un auteur conclut même à l’impossibilité de consolider les organismes privés [28]. C’est face à ces difficultés d’ordre pratique que le législateur s’est fort opportunément interdit de rendre obligatoire la consolidation des comptes. C’est aussi sur la base de ce constat que s’est progressivement développée une réflexion sur la consolidation des risques et plus largement sur l’approche « risques ».

A. La consolidation des risques : les techniques proposées aux collectivités territoriales

14 La consolidation des risques part du postulat qu’il faut revenir aux objectifs du législateur de 1992 qui cherchait à favoriser la transparence afin de mesurer les risques financiers pesant sur la collectivité. Les méthodes proposées constituent à ce titre des outils d’aide à la décision. Ils procèdent « d’une consolidation de gestion, prenant en compte l’ensemble des engagements budgétaires ou non budgétaires touchant à la fois » [29], le budget de la collectivité et les comptes de ses satellites. On peut distinguer à ce titre deux méthodes : une consolidation des risques comptables et une consolidation globale des risques financiers.

15 La méthode de consolidation des risques comptables est proposée pour les communes [30]. Il s’agit d’une évolution de la technique de consolidation des comptes qui se veut pragmatique et adaptée aux collectivités locales. Elle consiste à définir le contenu du groupe communal et le périmètre d’intégration [31]. Afin de limiter le nombre de satellites à consolider, la collectivité doit déterminer un seuil de pertinence. Puis selon que le satellite fait l’objet d’un contrôle exclusif, partagé ou est caractérisé par un pouvoir d’influence, l’agrégation est globale (premier cas de figure) ou proportionnelle (deux derniers cas de figures). Il est procédé ensuite à la consolidation des comptes, en recommandant aux communes d’appliquer scrupuleusement les opérations comptables normées par la M 14 et même d’en étendre le champ d’application au-delà de ce qui est rendu obligatoire par le texte (en matière par exemple d’amortissement des immobilisations ou de provisions) afin d’homogénéiser le plus possible les comptes entre structures à comptabilité publique et privée. La démarche aboutit au final à des tableaux de synthèse indiquant les résultats dégagés par chaque satellite, le degré d’implication de la commune dans chacun d’entre eux et enfin le niveau de l’endettement du groupe communal. Ces tableaux permettent d’avoir une représentation des satellites dont la situation financière difficile pourrait avoir à terme des incidences sur les comptes de la commune. La ville d’Orléans a mis en place une démarche proche de cette méthodologie depuis le début des années 1990 [32]. Les collectivités utilisant cette méthode de consolidation des comptes sont peu nombreuses actuellement compte tenu des difficultés précitées.

16 Une seconde méthode dite de consolidation globale des risques financiers, cherche à appréhender tous les risques susceptibles de se traduire par des conséquences financières sur les collectivités. Elle cherche à déterminer, au-delà des données comptables sur lesquels la précédente méthode est largement basée, les risques qui pourraient impacter sur les comptes de la collectivité. Elle est le fruit d’un travail conduit par la DGCP (DGFiP aujourd’hui) avec des représentants de collectivités [33]. Le guide qui en résulte est présenté comme une boîte à outil, adaptable par chaque collectivité en fonction de ses spécificités. Il recommande la mise en place d’équipes d’analystes afin de procéder à l’analyse, incluant des membres de la collectivité concernée et des membres du réseau de la DGFiP. Ce type d’analyse ne peut être mis en œuvre que sur la demande de la collectivité. Selon ce guide, « constitue un risque toute situation ou tout événement relatif à un satellite ou partenaire, susceptible d’avoir un effet significatif sur la situation financière de la collectivité ainsi que sur la marge de manœuvre dont elle dispose ». La nouveauté de l’approche est son aspect globalisant. Tous les risques envisageables et quantifiables sont recensés. Ainsi, au-delà des risques strictement comptables, il peut s’agir de risques liés à l’activité du satellite (par exemple l’état de vétusté du parc d’un office de logement social) ou de l’environnement dont il dépend (la situation du marché de l’immobilier par exemple) [34]. Cependant, seuls les risques avérés sont évalués. Cela différencie cette démarche avec celle examinée plus haut qui n’élimine pas de l’analyse des risques, les satellites qui ne connaissent pas de difficultés ou qui peuvent y faire face par eux-mêmes. La démarche consiste à essayer d’anticiper les risques dans l’objectif de préserver les marges de manœuvre financières de la collectivité tout en essayant de minimiser les conséquences financières des risques avérés [35]. Certaines collectivités ont fait appel à cette technique. Il en est ainsi par exemple de la Communauté urbaine de Lille en 2006 [36] et du département de la Nièvre en 2011 [37]. Cette technique permet de sortir des difficultés de la consolidation comptable évoquées ci-dessus, et est adaptée aux caractéristiques du monde local [38].

B. Le pilotage par les collectivités de leurs systèmes satellitaires et les outils utilisés

17 En passant de la technique de consolidation à celle du pilotage, on tend à migrer d’une approche relativement statique (photographie annuelle des risques comptables ou globaux) à une approche plutôt dynamique en accompagnant les satellites dans leur gestion infrannuelle voire quasi quotidienne. Le pilotage de la collectivité porte sur les politiques publiques financées directement par son budget mais aussi par celles qui sont mises en œuvre par ses satellites. Il permet « de s’assurer de la complémentarité des rôles joués par chacune de ces entités et d’avoir une vue plus claire de l’allocation des ressources (ou va l’argent ?) dans le présent comme dans le futur » [39]. Nous ajouterons, qu’au-delà de la contribution des satellites aux politiques publiques de la collectivité, le pilotage du système satellitaire doit veiller à appréhender les risques financiers inhérents à leur action. Comme dans tout outil appliquant une logique de planification stratégique, cela suppose de fixer en amont des objectifs, en suivre la réalisation en leur confrontant les résultats et au besoin, corriger les moyens, voire les objectifs par rétroaction [40]. En l’espèce, les objectifs peuvent être d’une double nature. Ils peuvent être opérationnels, dans la mesure où il y a participation à la réalisation des politiques publiques de la collectivité et ils peuvent par ailleurs concerner la prévention des risques qui peuvent in fine avoir une incidence financière sur elle. Le pilotage repose sur une fonction de « reporting » par laquelle est organisée la circulation de l’information. Cette dernière est ascendante et se traduit par l’analyse de la performance des politiques publiques « déléguées » et l’analyse des risques potentiels qui pourraient se traduire en termes financiers sur la collectivité. Elle est aussi descendante au travers de la fixation d’objectifs assortis de moyens pour participer aux politiques publiques locales et du pilotage, dans le respect de l’autonomie juridique des partenaires, des actions destinées à éviter autant que faire se peut la réalisation de risques. Un véritable dialogue de gestion peut ainsi s’installer entre la collectivité et ses satellites [41]. On distinguera donc le pilotage des politiques publiques du groupe collectivité et celui relatif à la prévention des risques.

18 Sur le pilotage des politiques publiques, l’exemple de la ville de Grenoble nous paraît être une bonne illustration. Cette ville pilote l’action de quatorze grands satellites qui agissent dans divers secteurs. Ces satellites sont des SEM et des établissements publics. Ils participent aux politiques publiques de la commune sur des secteurs sur lesquels elle souhaite donner de grandes orientations. L’idée d’origine a été de mettre en place un système de gouvernance permettant à la commune « mère » de piloter ses « filiales ». Cette gouvernance est définie par une « charte du groupe ville » qui « vise à formaliser l’inscription des différents membres dans la réalisation des objectifs de la ville, à décrire les processus qui en découlent et à définir des modes communs de coopération et de concertation » [42]. Cette charte, qui n’est signée que par le maire de Grenoble, s’appuie sur le volontarisme des partenaires de la ville qui se traduit par une concertation régulière et un échange d’informations systématisé. Des « notes d’orientation thématiques » fixent les grands objectifs arrêtés par la ville au titre de la politique publique concernée pour la durée du mandat. Des « lettres de cadrage » sont envoyées à chaque partenaire de la politique publique. Ces lettres, élaborées en concertation avec chaque organisme, déclinent les objectifs de la « note d’orientation thématique » pour chaque partenaire et définissent pour la durée du mandat ses objectifs (et les indicateurs associés). Comme les autres documents précités, elles ne sont signées que par le maire de Grenoble (et son adjoint de secteur) [43]. Elles sont passées en revue chaque année afin de confronter les résultats et les objectifs. Les budgets alloués aux différentes politiques publiques sont agrégés, qu’ils proviennent du budget de la ville ou de ceux des satellites. Ils permettent ainsi de connaître l’effort plus ou moins externalisé sur chaque politique publique. Enfin, des rapports d’analyse de gestion de chaque organisme sont réalisés chaque année pour suivre l’activité et la situation financière de chacun d’entre eux [44].

19 Sur le pilotage de la prévention des risques, on peut considérer que les techniques mises en place sont moins formalisées et normées que dans la consolidation globale des risques évoquée ci-dessus. Elles tendent à éviter que des risques (sociaux, financiers, économiques…) ne se concrétisent. Elles relèvent du volontarisme des collectivités, avec cependant l’application de textes relatifs aux contrôles des satellites ayant reçu des subventions ou des aides, prévues par certains textes. Ces textes sont l’article L. 1611-4 du CGCT [45], la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 précitée [46] et la circulaire du 18 janvier 2010 précitée. Des outils de suivi de la gestion et de contrôle des satellites sont mis en œuvre par les collectivités à cet effet. Mais un contrôle exhaustif est difficilement envisageable, pour toutes les subventions versées, et plus largement pour tous les partenaires. Aussi convient-il préalablement de circonscrire le champ des partenaires sur lesquels il convient de travailler plus particulièrement. C’est ici que la notion de prévention des risques apparaît, en essayant dans un premier temps de déterminer les partenaires dont les risques de gestion pourraient avoir le plus d’impact pour la collectivité. La sélection peut se faire sur des critères quantitatifs et/ou qualitatifs. Les critères quantitatifs prennent en compte avant tout le niveau de l’engagement financier de la collectivité [47]. Les critères qualitatifs quant à eux sont plus variés et relèvent d’une appréciation interne des risques qui pourraient se traduire in fine par des conséquences financières pour la collectivité [48]. Ces critères discriminants permettent de limiter la liste des satellites dont la gestion sera plus particulièrement suivie et au titre desquels des contrôles, au-delà des obligations légales, seront réalisés.

20 Le pilotage du système satellitaire se fait en continu, tout le long de l’année. Il présente ainsi l’intérêt d’anticiper le plus possible en amont les difficultés qui pourraient se présenter aux satellites. Les outils qui y sont consacrés participent au pilotage des politiques publiques et à celui de la prévention des risques. Ils sont nombreux et peuvent être combinés différemment d’une collectivité à une autre. Le préalable consiste à s’assurer de la bonne collaboration des satellites en termes de production des statuts à jour, des comptes rendus et délibérations des instances délibératives, des documents comptables, des rapports d’activités… Des « cartes d’identités » des satellites régulièrement mises à jour permettent de mettre en œuvre ce suivi de la gestion [49]. La gestion au cours de l’année, peut être marquée par des relations très suivies. Il peut s’agir par exemple de la détermination concertée des besoins de trésorerie des partenaires afin de concilier les besoins des satellites et la préservation de la trésorerie de la collectivité [50]. Corrélativement, une approche consolidée des besoins d’emprunts de la collectivité et de ses satellites peut être réalisée. De plus, il peut être mis en place un système de « reporting » des comptes trimestriels des satellites afin de suivre au plus près leur situation financière [51]. Parallèlement, des tableaux de bord périodiques (trimestriels voire mensuels) permettent d’analyser le niveau d’activité du satellite et in fine le degré de réalisation de la politique publique locale à laquelle il concourt. Cette démarche a pour but d’examiner les conditions d’exécution de la politique publique visée par rapport aux objectifs prédéfinis et au regard des ressources allouées par la collectivité. L’ensemble de ces éléments peut déboucher sur la production d’un rapport annuel d’activité et financier des satellites [52], éventuellement consolidé avec le coût des actions menées par la collectivité.

21 Au-delà du pilotage, les outils de contrôle des satellites sont plus classiques et sont largement encadrés par les textes précités. Avant tout versement de subvention, il s’agit de l’instruction et analyse de la demande, du contrôle de la situation financière de l’organisme demandeur [53] ainsi que la fixation des conditions d’utilisation de la subvention. A posteriori, pour les subventions supérieures à 23 000 euros, un contrôle de l’utilisation de la subvention est réalisé [54].

22 En conclusion on peut se poser la question de l’identité professionnelle des agents de collectivités locales qui assurent toutes les missions que nous venons d’évoquer dans le présent article et de l’organisation mise en œuvre. À ce titre, on peut observer que la consolidation des comptes, du moins pour ce qui concerne les comptes publics (Budgets principaux et budgets annexes des collectivités, Établissement publics et syndicats pour l’essentiel) est en général réalisée par des agents en poste dans les directions financières. En revanche, les autres missions examinées ci-dessus sont souvent dévolues à des contrôleurs de gestion regroupés dans des directions spécialisées. Ceci s’explique à la fois par le caractère pluridisciplinaire des compétences sollicitées et la prépondérance de l’analyse financière des comptes privés. Il faut dire que les missions de pilotage des satellites montent en puissance depuis une dizaine d’années [55].