1 Il faut le rappeler, les difficultés économiques de la seconde moitié des années 1970, annonciatrices d’une crise profonde et de longue durée, avaient conduit, en France comme ailleurs, à considérer l’État comme un problème et les collectivités locales comme une solution [1]. Celui-ci qui avait été magnifié pendant « les 30 glorieuses » s’est trouvé subitement frappé de discrédit à l’instar de toutes les grandes structures publiques ou privées tandis qu’un slogan se répandait dans le monde comme une traînée de poudre : « Small is beautiful » [2]. Et l’on a commencé à voir se dessiner, intellectuellement d’abord, puis dans les faits, une profonde transformation et disons-le une métamorphose de l’État conférant une place essentielle à l’autonomie financière des collectivités locales. C’est ainsi, qu’au cours d’un processus ininterrompu de trente années, on a pu voir se déconstruire puis se reconstruire l’État sans qu’il puisse cependant parvenir à atteindre une forme stable intégrant de manière harmonieuse pouvoir central et pouvoirs locaux. Une instabilité accentuée par le développement de la globalisation ainsi que par l’aggravation considérable du déficit et de l’endettement publics qui, ces dernières années, a amené à considérer de nouveau l’action de l’État comme pertinente et indispensable [3]. Un nouveau contexte qui ne peut être sans conséquences sur le pouvoir financier local. C’est en effet son autonomie fiscale qui est remise en question ce qui, par voie de conséquence, pourrait entraîner une autre conception de l’autonomie financière locale.

La revanche du « local » sur le « central »

2 La crise des finances publiques fut l’une des raisons essentielles de la poussée décentralisatrice de la fin des années 1970 et du début des années 1980. Cette période fut marquée par un « retrait » de l’État qui a conduit notre société à entrer dans la complexité à partir du moment où l’on a commencé à responsabiliser les acteurs publics locaux. C’est ainsi que l’on a pu observer alors qu’un « système communal » [4] caractérisé par une réelle autonomie financière locale, et notamment fiscale, se mettait en place en réponse aux difficultés financières de l’État. Par ailleurs, les collectivités locales se trouvaient de facto intégrées dans une culture de gestion publique conçue comme le moteur de la modernisation de l’État.

3 C’est dans ce contexte que les collectivités locales ont très tôt appliqué des méthodes empruntées au management privé. C’est même un véritable engouement pour la gestion financière qui s’est manifesté en France certes dès les premières années de la décentralisation, au cours des années 1983/1984, mais également dès la seconde moitié des années 1970 ; une ère nouvelle s’ouvrait alors sous le signe d’une autonomie qu’il fallait assumer. Cet engouement n’a fait que s’amplifier par la suite, au fur et à mesure que les collectivités locales accroissaient leur champ d’action. De fait, et sans que l’on en prenne immédiatement conscience, une nouvelle ère de la gestion publique était en train de s’ouvrir.

4 C’est donc à la périphérie de l’État qu’un processus de responsabilisation des acteurs financiers publics a commencé à voir le jour, et ce sur la base d’une mise à disposition de fonds globaux. Il faut rappeler que dès 1976 une expérience (généralisée en 1979) de globalisation des prêts fut engagée pour des communes de plus de 10 000 habitants par le groupe formé par la Caisse des dépôts et consignations, les Caisses d’épargnes et la Caisse d’aide à l’équipement des collectivités locales. Cette expérimentation nous paraît d’importance car la confiance accordée par les institutions financières aux acteurs locaux a représenté, à notre sens, un premier pas tangible vers l’autonomie de décision en matière de gestion financière. Ce processus de responsabilisation a été marqué ensuite par des mesures importantes, par exemple la création, en 1979, de la dotation globale de fonctionnement, ou encore, en 1980, l’autorisation accordée aux assemblées délibérantes des collectivités locales de voter les taux des impôts directs locaux. C’est ainsi qu’à l’autonomie de gestion est venue s’associer une autonomie de décision fiscale, les lois de décentralisation de 1982/1983 étant venues ensuite couronner ce mouvement d’émancipation des collectivités territoriales.

Le quiproquo autonomie de gestion/autonomie fiscale

5 Il est indispensable de ne pas confondre autonomie de gestion financière et autonomie de décision fiscale. Il convient de souligner que depuis des décennies il semblait aller de soi que la notion d’autonomie financière locale s’entendait pour les collectivités territoriales de la liberté de gérer librement les fonds dont elles disposaient, associé à la détention d’un certain pouvoir de décision au regard d’impôts qui leur sont propres. Autrement dit, il existait un sens commun implicite qui s’est trouvé brouillé dans la période récente comme d’ailleurs l’ont été nombre de concepts financiers publics du fait des transformations nationales et internationales qui se sont produites dans ce champ depuis environ une trentaine d’années [5]. Il faut y ajouter, d’un point de vue interne, les évolutions du système fiscal local français, notamment la démultiplication des allègements et des compensations qui ont progressivement abouti à faire disparaître des pans entiers de la fiscalité locale et par conséquent du pouvoir fiscal local. En effet, le pouvoir fiscal local connut son apogée au cours de la seconde moitié des années 1980, c’est ensuite que les dégrèvements et exonérations ont commencé à se multiplier. Certes, l’État a procédé à des compensations du « manque à gagner » [6] en résultant. Mais ces compensations, qui se sont progressivement transformées en dotations, n’ont pu masquer la décadence de l’autonomie fiscale locale. Cette évolution s’est confirmée très nettement avec la loi de finances initiale pour 2004 qui a intégré plusieurs compensations fiscales au sein de la dotation globale de fonctionnement et qui en un sens traduit l’accélération de l’évolution de l’impôt local vers la dotation.

6 En d’autres termes, la question que l’on est conduit à se poser est celle de savoir si l’on peut parler d’autonomie financière des collectivités locales lorsque la liberté de gestion des fonds qui leur sont alloués n’est pas associée à un pouvoir fiscal conséquent.

7 L’enjeu est d’ampleur. Il est d’organiser et d’assumer le pilotage et la maîtrise du développement de sociétés complexes à travers non seulement la maîtrise de la dépense publique mais également la réorganisation du processus de décision fiscale et du partage de l’impôt. Cet enjeu est d’essence fondamentalement politique dans la mesure où il porte sur l’organisation du pouvoir fiscal. Il est donc de taille, et pour bien en comprendre la portée, il faut avoir présent à l’esprit qu’avant d’être une technique juridique ou économique, la fiscalité est un fait politique majeur. L’impôt est source et symbole du pouvoir, son histoire est aussi celle de la construction du pouvoir politique, on veut dire de l’État et tout particulièrement de l’État parlementaire démocratique. C’est pourquoi il n’est pas, d’une manière générale, de pouvoir politique autonome sans pouvoir fiscal ; c’est également la raison pour laquelle toute attribution d’un pouvoir fiscal à une institution ou toute limitation de ce dernier entraîne une transformation de l’équilibre institutionnel, une modification de l’ordre politique. Le système fiscal n’est en aucun cas isolé des autres institutions, il en est solidaire, et le modifier provoque immanquablement des modifications de l’ordre auquel il participe.

8 Si l’on considère que l’origine et la puissance de tout pouvoir politique sont largement déterminées par la détention d’un pouvoir fiscal relativement autonome, non par la seule libre gestion de moyens financiers procurés et concédés par d’autres, il semble alors naturel que la question de la gouvernance financière locale en vienne à se cristalliser autour d’un débat portant principalement sur l’étendue et la qualité du pouvoir fiscal local.

9 La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République semblait avoir ancré le principe de libre administration des collectivités territoriales dans celui d’autonomie financière, celui-ci semblant lui-même largement amarré à un pouvoir fiscal local renforcé à un double titre : en premier lieu parce qu’il est inséré dans la Constitution un article 72-2 qui dispose que les collectivités territoriales peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures et que la loi peut les autoriser à en fixer l’assiette et le taux dans les limites qu’elle détermine ; en second lieu parce que les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales doivent représenter, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources.

10 Lors de l’adoption de la loi organique du 29 juillet 2004 relative à l’autonomie financière des collectivités locales les débats parlementaires ont parfois été vifs lorsqu’il s’est agi de définir la notion de ressources propres et plus précisément celle de recettes fiscales. Pour certains, celles-ci ne pouvaient s’entendre que du seul produit des impositions dont les collectivités territoriales avaient le droit de fixer le taux ; pour d’autres, la notion devait inclure un partage du produit de l’impôt entre l’État et les collectivités locales. Finalement, à la capacité de fixer les taux d’imposition, posée comme une faculté et non plus comme une obligation, il fut ajouté une seconde possibilité : que la loi détermine « par collectivité, le taux ou une part locale d’assiette » [7].

11 Cette solution qui a été finalement retenue [8] prenait acte du fait que d’année en année le pouvoir de décision fiscale des élus locaux se trouvait réduit par la multiplication des allégements fiscaux concernant les quatre grands impôts directs locaux. C’est dans ce contexte de disparition progressive de la fiscalité locale qu’a été institué l’ancrage fiscal de l’autonomie financière locale ; ce qui a pu faire penser à un renouveau de l’autonomie fiscale locale mais ce ne fut qu’un rendez-vous manqué que souligne, d’une certaine manière, le Conseil constitutionnel lorsqu’il dissocie l’autonomie fiscale, qu’il récuse, de l’autonomie financière, dont il reconnaît le principe, en considérant « qu’il ne résulte ni de l’article 72-2 de la Constitution ni d’aucune autre disposition constitutionnelle que les collectivités territoriales bénéficient d’une autonomie fiscale » [9].

12 Ainsi, la réforme de 2003/2004 n’a constitué ni un coup d’arrêt ni une alternative au processus tendant à substituer des dotations aux impôts locaux. Elle a au contraire confirmé une logique allant dans le sens d’une dissociation de l’autonomie de gestion des ressources locales et d’une autonomie fiscale perdant progressivement sa substance. On peut considérer que la suppression de la taxe professionnelle ne fait que poursuivre cette évolution et qu’elle en constitue une étape nouvelle. C’est un nouveau système financier local qui prend forme sur la base d’un partage du pouvoir fiscal différent entre l’État et les collectivités locales, mais également entre collectivités locales. Dans ce cadre, l’autonomie financière se définit comme une autonomie de gestion assortie d’une autonomie fiscale plus ou moins limitée on le sait selon les catégories de collectivités.

13 Mais, si l’autonomie fiscale s’est trouvée réduite, on peut également se demander si le même phénomène ne risque pas de concerner l’autonomie de gestion. En effet, plutôt que d’imposer une norme de dépenses aux collectivités territoriales, ce qui poserait problème au regard du principe constitutionnel de libre administration, il a été choisi d’agir sur leurs ressources en stabilisant le montant de la plupart des dotations pour la période 2011-2013. Cette solution qui avait été préconisée par le rapport Carrez-Thénault [10] figure à l’article 7 de la loi de programmation des finances publiques 2011-2014. Selon ce texte, les crédits alloués aux collectivités locales dans le cadre des prélèvements sur recettes (excepté ceux concernant le fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée et les dotations de compensation de la réforme de la taxe professionnelle) ainsi que ceux figurant à la mission « Relations avec les collectivités territoriales » sont gelés au niveau de 2010. Cette mesure s’explique par le souci de faire participer le secteur local à l’effort de redressement des finances publiques.

14 On l’a compris, il s’agit pour l’État de poursuivre une voie, déjà bien amorcée et pointée du doigt dès 1986 par le rapport Feuilloley-Raynaud [11], allant dans le sens d’une régulation globale des finances publiques. Une telle logique s’inscrit dans un projet d’ensemble qui concerne tout à la fois la maîtrise du secteur social, celle des administrations d’État et des collectivités locales.

Redéfinir l’autonomie financière locale

15 Chacun a bien conscience aujourd’hui que non seulement les difficultés financières de l’État se sont accentuées, en particulier avec un endettement public sans précédent, mais plus encore que les besoins des populations, notamment sociaux, devraient s’accroître dans le futur. C’est là à notre sens une raison majeure pour s’interroger avec une extrême attention sur la réforme du système financier local et la nécessité de reconsidérer certes la question difficile de l’autonomie fiscale locale mais également celle, plus rarement identifiée, de l’autonomie de gestion.

16 Il est maintenant nécessaire d’instituer des dispositifs de mise en cohérence du système financier public permettant de dégager une logique commune d’évolution des dépenses et des recettes. Autrement dit, il apparaît désormais que l’autonomie financière locale ne peut plus être envisagée qu’intégrée au sein d’une gouvernance financière publique entendue d’une façon globale. C’est donc bien à nouveaux frais que se posent la question de l’autonomie fiscale locale mais également celle de l’autonomie de gestion. Une telle évolution suppose une transformation de l’État et partant des modes de financement, mais aussi du processus de décision et de gestion financière du secteur public local et national. Il reste que ce débat, qui sur le fond concerne la normalisation des finances locales, est révélateur des incertitudes actuelles ainsi que des adaptations indispensables du système financier local à son nouvel environnement.

17 Toutefois, ce n’est pas uniquement sur le plan des techniques financières ou fiscales mais aussi sur le terrain institutionnel, celui d’une reformulation partenariale du processus de décision financière, que devrait se jouer l’essentiel. Cette voie qui s’est amorcée, celle d’une intégration des finances des collectivités territoriales au sein du système financier public, n’a pas encore trouvé une formalisation institutionnelle ; il n’existe pas de dispositif permettant d’assurer une cohérence aux décisions prises par les collectivités locales, par l’État et par les organismes de sécurité sociale. Or, le risque d’incohérence entre les décisions financières publiques est bien réel si une coordination n’est pas instituée entre les différentes sphères. Il faut certes souligner l’existence de structures telles que la Conférence nationale des finances publiques, le Conseil d’orientation des finances publiques, la Conférence nationale des exécutifs. On ne peut que se réjouir de cette « percée » d’une vision globale et interactive, systémique, des finances publiques qui commence, timidement, à prendre forme concrète mais on doit aussi regretter qu’aucune réflexion d’ampleur ne soit poursuivie dans ce sens. Tout se passe comme si l’on n’avait pas encore rompu avec des modes de penser et un contexte qui n’existent plus, celui de la seconde moitié du XX^e siècle. Or, les signes de profonds changements du système financier public sont bien présents qui, dans la mesure où les transformations de ce dernier sont toujours source de mutations des systèmes administratifs et politiques, laissent deviner la naissance d’un modèle administratif et politique nouveau.

18 La crise grave qui frappe le secteur public ne fait qu’accélérer une évolution allant dans le sens d’une intégration des acteurs publics. Cette évolution est déjà en germe depuis plusieurs années notamment en ce qui concerne l’État avec les collectivités territoriales et les administrations centrales ou déconcentrées. Le phénomène est, il est vrai, particulièrement spectaculaire du côté des collectivités locales dont l’autonomie fiscale tend à se réduire ainsi d’ailleurs que leur autonomie de gestion.

19 Au total, la question qui se pose est celle de la définition à donner à l’autonomie financière locale, sachant qu’il est parfois plus difficile à l’évoquer ouvertement qu’à y répondre. Le sujet est en effet crucial pour au moins deux raisons : il concerne les solutions à apporter face à un contexte qui s’est complètement transformé depuis ces trente dernières années, il est lié à des représentations et à des constructions institutionnelles et idéologiques parfois pluriséculaires. D’une manière générale, c’est la pertinence des systèmes financiers publics qui est maintenant en cause. Conçus dans des contextes économiques, sociaux, politiques, largement différents de ceux d’aujourd’hui ils ne sont plus adaptés aux enjeux d’une société globalisée en perpétuelle recherche d’équilibre. Autant dire qu’au regard des enjeux majeurs pour l’avenir il est fondamental d’identifier correctement les voies dans lesquelles la réforme des circuits de la décision financière publique doit s’engager et cela à tous les niveaux. C’est en définitive une réflexion politique au sens fort qui s’avère nécessaire, et ce en vue de dégager une nouvelle conception des rapports financiers non seulement entre les collectivités locales et l’État mais entre l’ensemble des acteurs publics. Il s’agit autrement dit de refonder l’autonomie financière locale dans un contexte national et international globalisé.