Faut-il constitutionnaliser la règle de l’équilibre budgétaire ?

1 Ce qui je crois est frappant, c’est que l’on a une structure constitutionnelle qui est assez bien faite, on rappelle des principes inaliénables, naturels, sacrés, or incontestablement l’équilibre budgétaire n’est ni un principe inaliénable, ni un principe sacré. Il y a une deuxième catégorie de principes, ce sont les principes particulièrement nécessaires à notre temps.

2 En 1946, lorsque ces derniers principes sont inscrits dans la constitution, on est dans une période après guerre, de reconstruction, dans une période de plein-emploi, une période ou il est nécessaire de créer, de développer une protection sociale. Le Constituant estime alors qu’il est nécessaire de graver dans la Constitution un certain nombre de principes sociaux.

3 On nous a expliqué ce matin – mais je ne suis pas compétent et donc je crois ce que j’entends – que nous étions dans une situation qui était une situation non pas conjoncturellement, mais structurellement difficile sur le plan économique ; il serait ainsi nécessaire aujourd’hui d’inscrire dans la Constitution des principes particulièrement nécessaires « à notre temps » qui nous permettent d’appréhender cette situation.

4 Je ne sais pas si c’est la rigueur, si c’est l’équilibre strict, si c’est l’équilibre structurel, mais en tout cas il est nécessaire qu’il y ait, dans la Constitution, un certain nombre de normes qui expriment cette préoccupation économique, et créent les instruments susceptibles de la satisfaire.

5 J’étais dans un premier temps personnellement plutôt hostile à ce qu’il y ait dans la Constitution des règles – je ne dis pas la règle d’or, parce que l’on a expliqué très justement ce matin que ce n’était pas vraiment la règle d’or – mais des règles relatives à l’équilibre budgétaire. Ce qui me paraissait devoir être craint, c’est de faire subir à la Constitution la même dévalorisation que celle qu’a connue la loi. Puis mon analyse a un peu évolué en considération, d’une part du fait que cet équilibre, tout au moins les exigences économiques qui en relèvent, est absolument majeur ; or tout ce qui est majeur est dans la Constitution. D’autre part, ce qui pervertit la Constitution c’est l’inscription de règles inefficaces, de règles qui expriment des vœux pieux. De ce point de vue la dévalorisation de la Constitution pourrait plutôt résulter de son ignorance des problèmes fondamentaux de la société qu’elle régit ou de l’inefficience des principes qu’elle pose. Donc, si l’on inscrit des règles dans la Constitution, il faut être efficace. Cette volonté rencontre cependant deux résistances. Il y a une première résistance qui est celle des juristes et qui consiste à dire : « Attention, vous bouleversez notre système juridique en créant des types de normes ou des concepts qui ne relèvent pas des théories classiques ». Cette réaction est l’expression du conservatisme souvent propre à la doctrine juridique. Or, en réalité, le rôle du juriste c’est de donner au politique les instruments dont il a besoin. La seconde résistance c’est la réaction institutionnelle et politique. Ce matin, l’un des orateurs relevait qu’il faut une loi-cadre et qu’il faut que tout soit dans la loi de finance, l’ensemble des dépenses et des recettes de l’État. On se trouve en fait dans un système où tout le monde est conscient d’une situation, d’un objectif, mais où le juriste explique que c’est très compliqué, où le politique dit attention vous allez nous retirer un peu de pouvoir et où le Parlement refuse dans sa majorité, et au-delà des clivages politiques, de se départir d’un peu de pouvoir. En réalité, on aurait très bien pu imaginer que le Parlement puisse voter des lois concernant des dépenses ou des recettes mais que leur application soit conditionnée à l’inscription dans une loi de finances. Il y a toujours des moyens de régler des problèmes ; je crois qu’il appartient aux juristes d’être imaginatifs, de modifier quelque peu leurs concepts, d’en forger de nouveaux.

6 J’ai beaucoup appris de la deuxième table ronde parce que j’ai été confronté à des réalités dont j’ai vaguement idée comme tout citoyen moyennement informé. Ma réaction de juriste est de dire : « je ne peux pas travailler en ignorant cette situation, je ne peux pas travailler comme si je vivais dans un monde totalement abstrait où je n’ai pas à gérer la réalité ». Ce que je voudrais dire pour conclure c’est qu’il faut que la Constitution se préoccupe de cette question, que les objectifs soient clairement définis au niveau politique et que les juristes, eux, retravaillent les concepts pour définir les moyens qui permettront de remplir un objectif, qui en premier lieu, il est vrai, est défini par les politiques.