1 Nous sommes aujourd’hui face à une crise des modèles. Si le modèle économique existant est assurément à revoir, le modèle politique n’est plus quant à lui en relation avec la réalité du moment.

2 La question de la « règle d’or » est révélatrice de l’osmose qui est en train de se produire entre politique et gestion ; une osmose qui prend la figure de la nouvelle gouvernance financière publique au sein d’un environnement culturel qui, finalement, n’a que depuis peu le souci de gérer rationnellement l’argent public. Il reste encore un long chemin à parcourir pour parvenir à instituer un dispositif cohérent. Au regard de cette ambition, les obstacles à surmonter, certes d’ordre technique, sont aussi juridiques. Sur ce point, le problème fondamental à résoudre est celui de la portée de la juridicisation ou, mieux, de la constitutionnalisation des normes financières publiques. Les faire figurer dans une loi, voire même dans un article de la Constitution, ne suffit pas en effet à leur donner une réelle effectivité. D’autres conditions sont requises. On pense bien entendu en premier lieu à la volonté politique de mettre en œuvre la règle mais également à la capacité du Conseil constitutionnel de pouvoir exercer son contrôle en fonction de critères clairement établis. Ces derniers sont pour la plupart à inventer tant est largement inédite la configuration des finances publiques contemporaines. En effet, les institutions financières publiques comme les concepts et principes qui les concernent font l’objet d’un changement profond depuis une trentaine d’années et il est, d’un point de vue méthodique, indispensable de parvenir à définir et identifier le sens nouveau qui est le leur.

3 On peut d’ores et déjà constater que la gestion des finances publiques est devenue d’autant plus complexe aujourd’hui qu’elle se trouve confrontée à une crise sans précédent alors qu’en même temps elle doit prendre en compte deux réalités ayant parfois des implications contradictoires. Sous l’effet de la transformation de l’environnement économique et financier de l’État [1], deux logiques coexistent désormais en permanence, une logique économique/gestionnaire et une logique politique/juridique. La tension plus ou moins forte qui en résulte suscite inévitablement des interrogations sur nos modes de gestion mais aussi sur les règles budgétaires que nous utilisons traditionnellement et qui, pour la plupart, furent forgées de la fin du XVIII^e siècle à celle du XIX^e [2]. Tout l’enjeu est de les adapter à un monde nouveau, en gestation depuis plus de trente ans, relevant d’un modèle économique qui s’est progressivement dirigé vers un État laissant plus de place au marché. En d’autres termes, il s’agit d’intégrer deux cultures, la culture juridique et la culture économique.

Cybernétique financière vs initiative politique

4 Ce dilemme n’est pas mince. La logique économique contemporaine, parce qu’elle se méfie du clientélisme électoral, se montre volontiers favorable à une sorte de « cybernétique financière ». Cette dernière vise à faire échapper les choix budgétaires aux aléas des faiblesses humaines en les faisant reposer sur des dispositifs automatiques de régulation, notamment par une mise en forme légale et, tout particulièrement, une constitutionnalisation des normes financières. La logique juridique, quant à elle, tend généralement à privilégier une décision politique libre et peut parfois s’inscrire en faux contre la mise en place d’« automatismes budgétaires » ne laissant à la sphère politique qu’une marge de manœuvre limitée, voire nulle.

5 C’est en premier lieu ce dilemme entre deux rationalités opposées qui doit être identifié lorsque l’on souhaite aborder la question de l’introduction d’une « règle d’or » budgétaire dans la Constitution ou instituer tout autre dispositif normatif visant à limiter les déficits et la dette publique comme y incite le Pacte pour l’euro du 11 mars 2011 [3]. À cet effet, il faut procéder à diverses redéfinitions, des limites spatiales et temporelles des finances publiques, de la notion de déficit, et de celle de dépenses publiques.

Quels choix techniques ?

6 L’éventuelle constitutionnalisation ou, plus largement, la potentielle normalisation d’une « règle d’or » budgétaire pose le problème de la détermination de son périmètre. En d’autres termes, faut-il ou non l’appliquer à l’ensemble du système financier public, c’est-à-dire celui formé par l’État, la sécurité sociale et les collectivités locales ? On indiquera que, pour des raisons à la fois institutionnelles – l’appartenance de la France à l’Union européenne (UE) et par suite son inscription dans le respect de l’article 126 du Traité de fonctionnement de l’UE (TFUE) relatif aux déficits publics – et de bonne gestion des finances publiques, une réponse positive et donc l’adoption d’une approche globale nous semblent indispensables. C’est du reste le choix qui a été fait par le Gouvernement français, tant dans le cadre de la révision constitutionnelle de 2008 avec la création des lois de programmation des finances publiques qu’avec le projet, non abouti, de loi constitutionnelle relatif à l’équilibre des finances publiques qui proposait de leur substituer des lois-cadres d’équilibre des finances publiques. Ces dispositions ont pour objectif de permettre le retour à l’équilibre des finances publiques et de conduire à une soutenabilité durable des comptes publics.

7 Par ailleurs, il est essentiel que soit précisé le critère temporel à partir duquel est évalué l’équilibre ou le déséquilibre budgétaire. En effet, l’existence d’un déficit, et surtout l’estimation exacte de son ampleur dépendent de la vision chronologique adoptée. L’optique est différente selon que l’on tient compte de la prévision ou de l’exécution budgétaire. Par exemple pour l’État, considère-t-on le déficit tel qu’il est prévu dans la loi de finances initiale, ou tel qu’il apparaît définitivement lorsque cette loi de finances, éventuellement complétée par des collectifs budgétaires, aura été exécutée ? Le véritable déficit ne peut s’apprécier et s’évaluer qu’une fois le budget exécuté, les rentrées fiscales réelles ayant été comptabilisées, et le niveau des dépenses effectives estimé avec précision. Cependant, considérer les prévisions initiales est également indispensable.

8 Toutefois, même en raisonnant dans le cadre de l’exécution d’un budget, on peut aboutir à une estimation variable du montant réel du déficit, selon les méthodes comptables utilisées. Seule une comptabilité d’exercice permet de dégager un résultat qui s’approche le plus de la réalité sachant qu’il reste à s’entendre sur les normes comptables retenues, ainsi que sur la nécessité d’une consolidation de l’ensemble des comptes publics [4]. On l’a dit, le champ des finances publiques comporte trois grandes composantes : les finances sociales, les finances de l’État et les finances locales. Une image fidèle de ce champ suppose déjà d’avoir rassemblé leurs comptes, ce que l’on qualifie de « consolidation » dans le cadre des groupes d’entreprises (société mère et ses filiales). Mais ce n’est pas tout car chacune de ces composantes est elle-même constituée de diverses institutions qui, dans certains cas, peuvent être privées et publiques. Par exemple, gravitent autour de l’État près de 600 opérateurs détenant une plus ou moins grande autonomie de gestion (universités, Météo-France, Institut français du pétrole, etc.). Il en est de même pour les collectivités territoriales auxquelles sont souvent rattachés de nombreux « satellites » (groupements de communes, établissements publics locaux, sociétés d’économie mixte, associations, ou autres) ou pour les organismes de sécurité sociale eux aussi très divers. Par conséquent, et là encore, si l’on veut établir une image fidèle des comptes de chacune des parties qui forment les finances publiques, il est indispensable de « consolider » les comptes des organismes qui en font partie préalablement à une intégration globale.

9 Tous ces aspects soulèvent des difficultés considérables dans la mesure où selon que l’on utilise telle norme ou telle méthode les soldes seront différents. La seule certitude à en tirer est la grande difficulté à déterminer avec exactitude la réalité des chiffres si l’on ne dispose pas d’une source d’informations comptables pertinente et partagée. C’est là un impératif devenu fondamental car ce sont surtout les niveaux des déficits publics et l’obligation de faire appel aux prêteurs internationaux pour les financer qui limitent aujourd’hui la liberté d’action des États et, par suite, leur indépendance. Ces derniers, on a pu s’en rendre compte récemment, sont désormais sous la dépendance des marchés qui détiennent, à l’égard de leur gestion, un redoutable pouvoir de jugement et de sanction. Toute absence de rigueur, tout laxisme dans leur politique économique et financière se traduit par une défiance vis-à-vis de la monnaie du pays emprunteur et par une hausse corrélative des taux d’intérêt. La recherche de la crédibilité auprès des investisseurs est donc dorénavant la règle, l’autonomie des Gouvernements en matière de politique économique s’en trouvant fortement réduite. C’est pourquoi l’introduction d’une « règle d’or » dans les Constitutions des États est susceptible de constituer un signal fort en direction des marchés économiques et financiers [5].

Redéfinir la notion de déficit

10 La portée de la règle dépend en grande partie de la notion de déficit public retenue, ce qui n’est pas chose simple. La prudence s’impose en effet en la matière, y compris sur le terrain du vocabulaire, dans la mesure où la définition que l’on donne du « déficit budgétaire » peut varier et comporter des intitulés différents.

11 Le vocabulaire s’est ainsi modifié dans le temps pour qualifier l’excédent des charges budgétaires sur les ressources. On en a un exemple avec la notion d’« impasse » apparue en 1952 pour mettre en lumière l’importance des charges que le Trésor public devait financer. L’impasse était présentée comme une simple anticipation des revenus de l’expansion. L’hypothèse était faite que l’État pouvait accepter provisoirement un excédent de charges, en pariant avoir la capacité à long terme de rembourser ses dettes grâce à l’accroissement du revenu national en résultant. On le comprend, la notion d’« impasse » relève d’une définition plus politique que technique.

12 Mais ce qui compte en définitive, c’est moins la diversité des appellations que leur contenu réel et leur usage sachant que les concepts ne sont utiles qu’en fonction des objectifs de l’analyse à laquelle on les destine [6]. Si l’on veut apprécier l’impact sur notre système économique et monétaire de l’ensemble des besoins publics, et de l’incapacité d’y faire face avec des ressources « ordinaires », il faut alors prendre en compte la notion de déficit de l’ensemble des administrations publiques. Si l’on veut au contraire évaluer le montant des charges que l’État aura à supporter du fait du déficit de son seul budget, il faut alors analyser soigneusement le solde d’exécution des lois de finances. Néanmoins, celui-ci est lui-même susceptible de varier dans son montant, en fonction des éléments comptables que l’on retient pour l’évaluer.

13 En fait, tout dépend des opérations que l’on prend en compte, et, comme on l’a dit, du moment auquel on se place pour déterminer le montant réel du déficit. Pour évaluer le montant du déficit de l’État, considérer la nature des dépenses inscrites dans les lois de finances, et distinguer dépenses définitives et opérations temporaires est également possible. Cette distinction permet de mettre en évidence deux soldes budgétaires : l’un qui concerne les dépenses « au-dessus de la ligne » pour utiliser la terminologie anglo-saxonne, c’est-à-dire les dépenses définitives, et l’autre, les dépenses « au-dessous de la ligne », opérations temporaires essentiellement constituées par des prêts. Cette présentation entre deux types de soldes peut sembler logique, puisqu’elle regroupe séparément des opérations de même catégorie et n’engage pas de la même façon les finances de l’État. Mais tout dépend en réalité du caractère des remboursements escomptés. C’est la raison pour laquelle il faut examiner au cas par cas les différentes opérations temporaires pour apprécier la nature et la portée exacte des engagements financiers qu’elles impliquent de la part de l’État.

Reconsidérer la notion de dépenses publiques

14 Il est à noter d’autre part que la notion de dépenses publiques appelle une distinction entre plusieurs types de dépenses, dont l’importance respective, la composition et l’origine contribuent à définir le modèle politico-social de l’État. La classification économique des dépenses publiques distingue à cet égard dépenses de fonctionnement, dépenses d’investissement ou dépenses en capital, et dépenses de transfert. Une classification qui demeure bien présente mais qui ne correspond plus aux évolutions des finances publiques et plus encore au contexte contemporain. En effet, l’introduction de la fongibilité des crédits de fonctionnement et d’investissement depuis la réforme budgétaire mise en œuvre dans le cadre de l’application de la LOLF a altéré quelque peu la distinction entre les deux catégories concernées. De même, on ne devrait plus admettre aujourd’hui que certaines dépenses d’avenir comme la recherche ou l’éducation, par conséquent indispensables au développement du pays dans le futur, ne soient pas considérées comme des investissements à part entière et ce pour leur totalité (investissements et fonctionnement). Ranger les dépenses de recherche et de développement dans la catégorie des consommations intermédiaires paraît anachronique. En effet, au sein de notre société « cognitive » [7], la connaissance, le savoir, la capacité de créer, d’inventer, font partie des éléments moteurs de la croissance économique. Comme le déplore un rapport du Sénat [8], « on traite des dépenses dont l’objectif est d’augmenter le capital de la Nation comme des dépenses de consommation au motif qu’elles ne servent pas à l’acquisition de biens durables ».

15 Cette classification devrait donc être revisitée au regard en général des transformations du monde moderne, et en particulier des conceptions de la gestion publique qui obligent à redéfinir la notion de « règle d’or ». Au total, si une telle règle devait être instituée, elle concernerait dans nombre de cas l’ensemble des dépenses, fonctionnement comme investissement, et pas uniquement celles de fonctionnement comme il est généralement soutenu.

16 On peut aussi se demander s’il ne faudrait pas intégrer les emprunts des collectivités publiques dans le montant des prélèvements obligatoires, et ce dans la mesure où ces emprunts servent à financer les déficits publics. Le recours à l’emprunt permet, en effet, de maintenir un niveau élevé de dépenses publiques sans peser, à court terme, sur le niveau des prélèvements obligatoires. Mais, devant être remboursés, ils peuvent être considérés comme des prélèvements obligatoires différés, puisque, tôt ou tard, leur remboursement conduira à accroître le montant de ces prélèvements.

Une règle qui doit être souple

17 La question de savoir si la « règle d’or » doit être plus ou moins contraignante est essentielle. Pour des raisons politiques et d’efficacité, il convient assurément de limiter les contraintes et de prévoir des mesures d’assouplissement en cas de nécessité. L’expérience a bien montré qu’une règle trop rigide appliquée à un champ soumis à des fluctuations à la fois économiques et politiques, le champ budgétaire public, ne pouvait qu’être très difficilement respectée, ce qui aboutit à la discréditer.

18 On rappellera qu’un État aussi attaché que l’Allemagne à constitutionnaliser des mesures très contraignantes visant à équilibrer les finances publiques a rencontré et rencontre encore, comme nombre d’autres pays européens, de sérieuses difficultés à maîtriser son déficit et sa dette [9]. Or, ce pays a très tôt, depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, cultivé une conception comptable de l’équilibre budgétaire [10] alors que la France a développé une conception keynésienne. La Loi fondamentale allemande du 23 mai 1949 comporte en effet, à son article 110-1 que « toutes les recettes et dépenses de la Fédération doivent être inscrites au budget. Les recettes et les dépenses doivent s’équilibrer ». Puis, plus récemment, ont été intégrées en 2006, les obligations relatives à la discipline budgétaire européenne relevant de l’article 126 du TFUE. Enfin, d’autres mesures très contraignantes à la fois pour l’État fédéral et pour les Länder ont encore été inscrites en juillet 2009 dans la Loi fondamentale ; on citera notamment, celle qui limite, à partir de 2016, l’emprunt de l’État à 0,35 % du produit intérieur brut (PIB) (cf. art. 109 et 115) et qui supprime, à partir de 2020, le recours à l’emprunt pour les Länder sauf récession ou situation exceptionnelle (cf. art. 143 d.).

19 Le Royaume-Uni, de son côté, a institué en 1997 un Code for Fiscal Stability. Selon ce code, la classique règle d’or est posée en principe : les dépenses de fonctionnement doivent être strictement couvertes par des recettes fiscales et cela sur l’ensemble du cycle économique. À cette obligation en est ajoutée une seconde, la limitation de la dette publique à 40 % du PIB. En fait, et comme le relève un récent rapport de l’Assemblée nationale, « la première règle a, à plusieurs reprises, été “ manipulée ” par des changements dans les dates du cycle économique prises en compte. La seconde a, au moins provisoirement, été abandonnée sous l’effet de la crise économique de 2008 et des mesures de relance qu’elle a suscitées » [11]. Par ailleurs, et comme le souligne le même rapport, des États comme l’Estonie, la Finlande, les Pays-Bas, la Hongrie ou la Lituanie ont également, du fait des conséquences de la crise, reporté, voire supprimé l’application de certaines obligations qu’ils s’étaient fixées.

Un cadre pluriannuel et global

20 Quoi qu’il en soit, de toutes les interrogations que soulève le sujet, un certain nombre de certitudes semblent acquises. C’est bien dans un cadre pluriannuel que doit s’inscrire tout dispositif visant à instituer un équilibre durable des finances publiques. À cet égard l’inscription à l’article 34 de la Constitution de 1958 de la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques va dans ce sens. La démarche pluriannuelle trouve là une véritable consécration, bien qu’il faille rappeler que le Parlement demeure souverain et peut toujours modifier la loi.

21 Par ailleurs, il est également fondamental que la maîtrise des finances publiques soit conçue de manière globale. Autrement dit, elle doit prendre en considération les dépenses et les recettes de l’ensemble du secteur public. Cesser de considérer les acteurs et les structures qui composent le système financier public comme des éléments indépendants les uns des autres, voire même antagonistes apparaît en effet crucial. Les orientations pluriannuelles auxquelles il est fait référence ici sont celles du système financier public dans sa totalité, tout comme pour l’équilibre des comptes publics qui doit en découler. L’inscription de cette approche dans un texte constitutionnel semble à notre sens particulièrement symbolique. En effet, au-delà des objectifs financiers immédiats qui sont recherchés, la démarche est significative d’une transformation en profondeur du cadre théorique dans lequel sont maintenant pensées les institutions.

22 C’est également selon une logique holistique qu’a été créée la Conférence nationale des finances publiques [12]. Le projet de loi de révision constitutionnelle s’inscrivait dans une logique identique. Fondé sur la proposition faite par le rapport Réaliser l’objectif constitutionnel d’équilibre des finances publiques [13], il proposait d’introduire dans la Constitution des lois-cadres de programmation des finances publiques préalables au vote des lois de finances de l’État et des lois de financement de la sécurité sociale.

23 Toutefois, et si un tel projet venait à se concrétiser un jour, le Conseil constitutionnel aurait alors la lourde tâche de juger de l’équilibre des finances publiques et d’en tirer les conséquences, c’est-à-dire par exemple l’annulation d’un texte budgétaire. Il devrait disposer d’un véritable « guidon » lui permettant d’en décider. Autrement dit, là encore, un travail conceptuel d’importance s’avère nécessaire pour définir la notion d’équilibre à la lumière de la logique qui aura sous-tendu le dispositif et sur la base de nouvelles techniques de gestion rationalisées. C’est à ce stade que sera susceptible de se poser la question de savoir qui doit décider de la définition de cette notion : le pouvoir exécutif ? Le pouvoir législatif ? La Cour des comptes ?

Associer normalisation juridique de l’équilibre et bonne gestion publique

24 Il semblerait sage d’éviter le risque que la loi constitutionnelle soit discréditée par le fait de trop nombreux ou fréquents écarts liés à des raisons économiques ou financières insurmontables ou tout simplement à la volonté de la représentation nationale. Certes, la juridicisation d’une règle d’équilibre des finances publiques est souhaitable pour des raisons à la fois économiques et sociales. Elle répond également à des nécessités financières structurelles et conjoncturelles. Mais elle peut demeurer hautement symbolique, car toujours soumise à la volonté politique.

25 Selon le rapport Warsmann, « une modification de la Constitution serait loin de suffire à garantir, à elle seule, la réalisation des indispensables efforts de redressement des finances publiques (…) une règle, aussi contraignante soit-elle, est toujours susceptible d’être plus ou moins opportunément adaptée ou modifiée » [14]. Or, « édicter des normes qui ne seraient ensuite pas respectées serait non seulement irresponsable d’un point de vue budgétaire, mais également dommageable d’un point de vue juridique, en raison de l’affaiblissement de la valeur de la règle constitutionnelle qui en résulterait » [15].

26 C’est la raison pour laquelle, outre la mise en place d’un plan de redressement des finances publiques [16], il serait particulièrement pertinent, et même essentiel, de développer une logique de gestion au sein du champ administratif et politique et de progresser dans le sens d’une plus grande transparence des comptes et des budgets publics ainsi que d’une globalisation du processus de décision.

27 Une telle transformation en profondeur serait déterminante pour un retour vers un équilibre durable des finances publiques. Elle suppose toutefois la mise en place de dispositifs engageant la responsabilité des décideurs quant à la pertinence et à l’effectivité des choix budgétaires sur lesquels ils se sont engagés par leur vote. C’est par conséquent la culture financière publique qu’il convient de changer de l’intérieur. Or, si la formalisation de contraintes dans le cadre constitutionnel peut y contribuer, elle ne peut être suffisante. Il s’agit plus fondamentalement de cumuler une légitimité politique fondée en droit et une légitimité professionnelle fondée sur l’expertise gestionnaire.

28 Sauf à réussir cette intégration, c’est sur le terrain extra-constitutionnel que pourrait bien se jouer, dans l’avenir, la normalisation des finances publiques. En effet, la gestion publique peut en venir à s’autonomiser sous la poussée de ceux qui estiment que le droit public financier constitue un frein à son efficacité. C’est alors que le pouvoir financier public serait susceptible de se voir exclu du champ politique et transféré de fait aux gestionnaires.

29 C’est autrement dit une rationalisation du pilotage budgétaire qu’il convient de poursuivre. Après l’implantation progressive des principes essentiels de la « nouvelle gestion publique » comme la responsabilisation, la performance, la transparence et la reddition des comptes, il importe dorénavant de repenser et rebâtir le pilotage du système. On l’a compris, il s’agit pour l’État de poursuivre une voie déjà amorcée allant dans le sens d’une régulation globale des finances publiques C’est par conséquent à la « gouvernance financière publique » qu’il est nécessaire de donner un contenu nouveau. Plus encore, c’est à la question du pilotage des sociétés contemporaines, plus complexes et plus rapidement changeantes qu’autrefois, que se rattache cet impératif. Or, ce n’est pas uniquement sur le plan des techniques et des règles que devrait se jouer l’essentiel mais également sur le terrain institutionnel, avec une reformulation du processus de décision financière au niveau local, national et européen. La question est d’importance, car elle suppose un changement de paradigme. En effet, la modernisation du pilotage des finances publiques nationales n’est plus un objectif suffisant, dès lors que ce pilotage ne peut plus demeurer enfermé entre les murs de l’État. S’en tenir à cette seule dimension relèverait d’une approche partielle méconnaissant les impératifs qui découlent de la nécessaire articulation des systèmes financiers publics nationaux au sein de l’Union européenne et plus largement au plan international du fait des conséquences systémiques de la globalisation.

30 Une fois encore, en amont, et c’est le caractère politique des finances publiques qui doit en premier lieu être compris si l’on souhaite poser correctement la question de leur équilibre. Ce sont de nouvelles régulations fondées sur une mise en cohérence des politiques financières des États qui sont déterminantes. Les évolutions de la gestion publique et les crises successives qui se sont produites ces dernières années montrent que l’on a affaire à un passage progressif entre deux mondes : l’un quasi révolu, fondé sur une régulation par des États nationaux maîtres de leurs choix financiers, l’autre qui laisse deviner un ordre qui sera radicalement différent car à venir fondé sur des espaces supranationaux intégrant des espaces territoriaux et fonctionnels à autonomie financière limitée, comme l’Union européenne. C’est de la qualité de cette construction que dépend l’avenir concret de la « règle d’or ».