Notes

• [1]
  Ces développements sont tirés d’une thèse intitulée « Les directions des affaires juridiques des administrations centrales. Contribution à l’étude de la fonction d’expertise juridique de l’État », soutenue, sous la direction de la professeure Pascale Gonod, à l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne en 2023. Dans le cadre de cette recherche, des entretiens ont été réalisés avec les directeurs des affaires juridiques des ministères.
• [2]
  Les secrétariats généraux pilotent et mutualisent les fonctions transverses des ministères, dont le « conseil juridique » (D. n° 2014-834, 24 juill. 2014, art. 2, relatif aux secrétaires généraux des ministères : JO, 25 juill. 2014, texte n° 3). En raison des fonctions d’Agent judiciaire de l’État qui lui ont été confiées, seule la direction des affaires juridiques de Bercy est restée placée sous l’autorité directe du ministre de l’Économie.
• [3]
  Les textes réglementaires d’organisation des administrations centrales des ministères introduisent l’énumération des attributions des directions par cette formule, reprise souvent mot pour mot.
• [4]
  Décret du 18 avril 1969 portant nomination d’un directeur des affaires juridiques à l’administration centrale des affaires étrangères : JO, 19 avr. 1969, p. 3861. Le ministère des Affaires étrangères a très tôt procédé à l’organisation d’une expertise interne en s’attachant les services de professeurs de droit international. C’est autour de ce jurisconsulte du ministère que se sont peu à peu constitués le service puis la direction des affaires juridiques (v. A. Gros, « Origines et traditions de la fonction de jurisconsulte du département des affaires étrangères », in Mélanges offerts à Monsieur le Doyen Louis Trotabas, 1970, LGDJ, p. 190).
• [5]
  D. n° 85-1057, 2 oct. 1985, relatif à l’organisation de l’administration centrale du ministère de l’Intérieur et de la décentralisation : JO, 3 oct. 1985, p. 11441. La direction des libertés publiques et des affaires juridiques succède à la direction de la réglementation du ministère de l’Intérieur dont elle reprend les attributions.
• [6]
  J. Rivero, « Sous-équipement juridique de la France », D. 1967, Chron., XXVIII, p. 241.
• [7]
  Sous la III^e République, par exemple, la constitution de comités consultatifs du contentieux permet aux ministres d’être assistés par des membres extérieurs à leur administration. Ces comités, réunissant des membres du Conseil d’État et de la Cour de cassation, des parlementaires, des avocats ou encore des professeurs de droit, donnent leurs avis sur toutes les questions qui leur sont soumises par les ministres.
• [8]
  Quelques services ou bureaux d’expertise juridique peuvent être repérés dans les organigrammes ministériels à partir des années 1960, mais leur répartition est très inégale et leurs effectifs sont réduits (CE, Le renforcement du potentiel juridique des administrations de l’État, 1983, étude non publiée, p. 23).
• [9]
  CE, Le renforcement du potentiel juridique des administrations de l’État, 1983, étude non publiée, p. 3.
• [10]
  P. Maynial, Le droit du côté de la vie, réflexions sur la fonction juridique de l’État, rapport au Premier ministre, 1997, La Documentation française, p. 65.
• [11]
  Sénat, rapp. n° 400, 11 juin 1992, de la commission d’enquête chargée de recueillir tous éléments d’information sur le fonctionnement des juridictions de l’ordre administratif et l’exécution de leurs décisions ainsi que sur les services chargés du contentieux administratif dans les administrations publiques, p. 55.
• [12]
  CE, La formation juridique des fonctionnaires, étude non publiée, 1988, p. 5.
• [13]
  Sénat, rapp. n° 400, 11 juin 1992, p. 70 ; CE, De la sécurité juridique, Étude annuelle 1991, EDCE, 1991, n° 43, La Documentation française ; ENA, Le travail gouvernemental, Rapports de séminaires établis par les élèves de la promotion René Char, 1997, La Documentation française, p. 270.
• [14]
  CE, Le renforcement du potentiel juridique des administrations de l’État, 1983, étude non publiée, p. 3.
• [15]
  CE, La formation juridique des fonctionnaires, étude non publiée, 1988, p. 3.
• [16]
  P. Rrapi, L’accessibilité et l’intelligibilité de la loi en droit constitutionnel : étude du discours sur la qualité de la loi, 2014, Dalloz, NBT, vol. 137, § 3.
• [17]
  D. Latournerie, « La qualité du droit : l’influence des circuits administratifs de son élaboration », Rev. adm. 1981, n° 204, p. 592 ; G. Braibant, « Qui fait la loi ? », Pouvoirs 1993, n° 64, p. 45.
• [18]
  « La prévention du contentieux administratif » (1981 et 1987), « La pénétration du droit communautaire dans le droit français » (1982), « Les problèmes posés par la diversité de l’organisation des administrations centrales » (1983), « Le renforcement du potentiel juridique des administrations de l’État » (1983), « La formation juridique des fonctionnaires » (1988) et « De la sécurité juridique » (1991).
• [19]
  R. Vanneuville, « Le Conseil d’État au tournant du siècle, raison politique et conscience légale de la République », in M.-O. Baruch et V. Duclert (dir.), Serviteurs de l’État. Une histoire politique de l’administration française 1875-1945, 2000, La Découverte, « L’espace de l’histoire », p. 97.
• [20]
  Sénat, rapp. n° 400, 11 juin 1992, de la commission d’enquête chargée de recueillir tous éléments d’information sur le fonctionnement des juridictions de l’ordre administratif et l’exécution de leurs décisions ainsi que sur les services chargés du contentieux administratif dans les administrations publiques ; Sénat, rapp. n° 185, 30 janv. 1996, sur la proposition tendant à créer un Office parlementaire d’amélioration de la législation.
• [21]
  P. Maynial, Le droit du côté de la vie, réflexions sur la fonction juridique de l’État, rapport au Premier ministre, 1997, La Documentation française ; ENA, Le travail gouvernemental, Rapports de séminaires établis par les élèves de la promotion René Char, 1997, La Documentation française ; M. Guénaire, Audit sur la qualité juridique des décisions du ministère de la Culture et de la Communication, 1988 ; C. Vigouroux, La fonction juridique du ministère de l’Équipement, des transports et du tourisme, rapport au ministre, 1992.
• [22]
  V. not. le dossier spécial, « La fonction juridique dans les administrations », CFP 1989, n° 118.
• [23]
  S. Lasvignes, « Sécurité juridique et qualité de la réglementation : quelques considérations pratiques », Cahiers du Conseil constitutionnel, 2001, n° 11.
• [24]
  Cons. const., DC, 13 janv. 1994, n° 93-329, Loi relative aux conditions de l’aide aux investissements des établissements d’enseignement privés par les collectivités territoriales : Rec. Cons. const. p. 9.
• [25]
  CE, La formation juridique des fonctionnaires, 1988, étude non publiée, p. 2.
• [26]
  P. Legendre, Miroir d’une Nation. L’École nationale d’Administration, 1999, éd. Mille et une nuits, p. 25.
• [27]
  A. Billon, « L’enseignement de la gestion à l’ENA de Paris », RFAP 1989, n° 51, p. 429 ; S. Kolopp, « De la modernisation à la raison économique. La formation en économie à l’ENA et les déplacements des lieux communs de l’action publique (1945-1984) », Genèses 2013, n° 93, p. 53.
• [28]
  CE, La formation juridique des fonctionnaires, étude non publiée, 1988, p. 35 ; E. Biland et R. Vanneuville, « Les mutations de la surveillance juridique des administrations. Le Conseil d’État français et la promotion de la légistique », in J. Crête (dir.), Les surveillants de l’État démocratique, 2014, Presses de l’Université Laval, « Gouvernance et gestion publique », p. 109.
• [29]
  P. Gonod, « À propos de la formation des administrateurs (1804-1939) », CFP 2014, n° 348, p. 51.
• [30]
  P. Gonod, « À propos de la formation des administrateurs (1804-1939) », CFP 2014, op. cit.
• [31]
  G. Richard, Enseigner le droit à Paris sous la Troisième République, 2013, Dalloz, NBT, vol. 150, § 59 ; V. Azimi, « La place de l’Université dans la formation administrative en France », Rev. adm. 2005, n° 348, p. 609.
• [32]
  J. Chevallier et D. Lochak, « Rationalité juridique et managériale dans l’administration française », RFAP 1982, n° 24, p. 683 ; J. Caillosse, « L’administration française doit-elle s’évader du droit administratif pour relever le défi de l’efficience ? », Politiques et management public 1989, p. 163.
• [33]
  J. Caillosse, « Les figures croisées du juriste et du manager dans la politique française de réforme de l’État », RFAP 2003, n° 105, p. 121.
• [34]
  ENA, Le travail gouvernemental, rapports de séminaires établis par les élèves de la promotion René Char, 1997, La Documentation française, p. 283.
• [35]
  D. n° 98-975, 2 nov. 1998, portant création d’une direction des affaires juridiques au ministère de l’Économie, des Finances et de l’Industrie : JO, 3 nov. 1998, p. 16573.
• [36]
  D. n° 99-555, 2 juill. 1999, fixant l’organisation de l’administration centrale du ministère de l’Agriculture et de la Pêche : JO, 4 juill. 1999, p. 9939.
• [37]
  D. n° 99-164, 8 mars 1999, fixant les attributions et l’organisation du secrétariat général pour l’administration du ministère de la défense : JO, 9 mars 1999, p. 3514.
• [38]
  D. n° 2005-471, 16 mai 2005, fixant l’organisation de l’administration centrale du ministère de l’Équipement, des Transports, de l’Aménagement du territoire, du Tourisme et de la Mer : JO, 17 mai 2005, texte n° 11.
• [39]
  D. n° 2007-995, 31 mai 2007, relatif aux attributions du ministre d’État, ministre de l’Écologie, de l’Énergie, du Développement durable et de la Mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat, JO, 1er juin 2007, texte n° 1.
• [40]
  D. n° 2011-498, 5 mai 2011, portant création d’une délégation aux affaires juridiques auprès des ministres chargés des affaires sociales, JO, 6 mai 2011, texte n° 33.
• [41]
  D. n° 2008-1241, 28 nov. 2008, modifiant le D. n° 85-1057, 2 oct. 1985, relatif à l’organisation de l’administration centrale du ministère de l’Intérieur et de la décentralisation : JO, 30 nov. 2008, texte n° 4.
• [42]
  A., 17 nov. 2009, NOR : MCCB0922705A, relatif aux missions et à l’organisation du secrétariat général : JO, 5 déc. 2009, texte n° 39.
• [43]
  A., 9 juill. 2008, NOR : JUSG0816307A, fixant l’organisation en sous-directions, départements et bureaux du service support et moyens du secrétariat général du ministère de la Justice : JO, 11 juill. 2008, texte n° 23.
• [44]
  N. Kada et H. Oberdorff, Les institutions administratives, 10^e éd., 2023, Dalloz, « Sirey Université », § 133.
• [45]
  Par le jeu combiné de l’article 13 de la Constitution et de l’article 25 du statut général de la fonction publique, les fonctions de directeur d’administration centrale sont des emplois à la décision du gouvernement.
• [46]
  B. Ribadeau Dumas, « Les carrières dans et hors le Conseil d’État », Pouvoirs 2007, n° 123, p. 84.
• [47]
  J. Chevallier, « La place de l’administration dans l’élaboration des normes », Dr. et société 2011, n° 79, p. 630.
• [48]
  D. n° 2014-133, 17 févr. 2014, art. 5, fixant l’organisation de l’administration centrale des ministères de l’éducation nationale, de la jeunesse et des sports et de l’enseignement supérieur et de la recherche : JO, 14 févr. 2014, texte n° 2.
• [49]
  N. Hervieu, « Entretien avec Claire Landais, directrice des affaires juridiques du ministère de la Défense », Revue des droits de l’homme 2015, n° 7, disponible en ligne : https://lext.so/lLfuj_.
• [50]
  Par ex., DAJ des ministères de l’Éducation nationale, de la Jeunesse, des Sports et de l’Enseignement supérieur, Bilan d’activité 2022, p. 13.
• [51]
  V., par ex., lors de l’affaire « Cahuzac » : AN, rapp. n° 1408, fait au nom de la commission d’enquête relative aux éventuels dysfonctionnements dans l’action du gouvernement et des services de l’État, notamment ceux des ministères de l’Économie et des Finances, de l’Intérieur et de la Justice, entre le 4 décembre 2012 et le 2 avril 2013, dans la gestion d’une affaire qui a conduit à la démission d’un membre du gouvernement, 2013, audition d’Amélie Verdier, directrice de cabinet du ministre délégué au budget, p. 174.
• [52]
  Les arguments juridiques font partie des arguments rhétoriques mobilisés lors des réunions interministérielles (D. Dulong, P. France, J. Le Mazier, « À quoi riment les “RIM” ? Les réunions interministérielles ou l’ordinaire du travail gouvernemental », RFAP 2019, n° 171, p. 704).
• [53]
  J. Chevallier, « La place de l’administration dans l’élaboration des normes », Dr. et société 2011, n° 79, p. 626.
• [54]
  « État d’urgence : Thomas Andrieu, DLPAJ, détaille le cadre juridique à AEF », dépêche n° 511563, 30 nov. 2015 ; AN, rapp. n° 3784, fait en application de l’article 145-5 du règlement au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, sur le contrôle parlementaire de l’état d’urgence, 25 mai 2016, audition de T. Andrieu, directeur des libertés publiques et des affaires juridiques, p. 142.
• [55]
  « “La crise sanitaire a révélé l’intérêt d’une plus forte centralisation de la fonction juridique”, 3 questions à Charles Touboul, directeur des affaires juridiques des ministères sociaux (DAJMS) », JCP G 2021, p. 606.
• [56]
  AN, rapp. n° 3784, fait en application de l’article 145-5 du règlement au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, sur le contrôle parlementaire de l’état d’urgence, 25 mai 2016, audition de T. Andrieu, directeur des libertés publiques et des affaires juridiques, p. 140.
• [57]
  L’article L. 112-2 du Code de justice administrative permet aux ministres de consulter le Conseil d’État « sur les difficultés qui s’élèvent en matière administrative ». Le Conseil d’État réalise alors une consultation juridique, présentée sous la forme d’un avis.
• [58]
  Le nombre d’avis sur questions est systématiquement indiqué dans les rapports annuels d’activité du Conseil d’État. Toutefois, ce nombre correspond au total des avis donnés sur questions, en confondant les questions posées par le gouvernement et celles adressées par des collectivités d’Outre-mer. En 2022, le Conseil d’État a rendu 12 avis sur questions, contre 13 en 2021, 8 en 2020 et 15 en 2019.
• [59]
  Secrétariat général du gouvernement, Guide de légistique, 3^e éd., 2017, La documentation française, p. 133.
• [60]
  Le recensement des avis rendus publics par le gouvernement entre 2013 et 2023 montre que le Conseil d’État peut être consulté sur des questions totalement inédites, telles que la réglementation des nouvelles technologies (par ex., CE, avis, 20 oct. 2020, n° 401214, avis relatif à l’usage de dispositifs aéroportés de captation d’images par les autorités publiques) ; sur des questions politiquement sensibles, telles que l’abandon du projet de Notre-Dame-des-Landes (CE, ass., avis, 26 avr. 2018, n° 394398, avis relatif à diverses questions de droit des concessions dans le contexte résultant de l’annonce, le 17 janvier 2018, par le Premier ministre de la décision du gouvernement de renoncer au projet d’aéroport de Notre-Dame-des-Landes et de procéder à un réaménagement de l’aéroport de Nantes-Atlantique) ou encore sur des questions à fort enjeu pratique et financier, telles que le régime des contrats administratifs (CE, avis, 15 sept. 2022, n° 405540, avis relatif aux possibilités de modification du prix ou des tarifs des contrats de la commande publique et aux conditions d’application de la théorie de l’imprévision).
• [61]
  P. Gonod, « À propos de l’article R. 137-3 du Code de justice administrative », in L’intérêt général, Mélanges en l’honneur de Didier Truchet, 2015, Dalloz, p. 249.
• [62]
  J.-P. Costa, Le Conseil d’État dans la société contemporaine, 1993, Economica, « Mieux connaître », p. 150 ; Cour des comptes, Le recours par l’État aux conseils extérieurs, 2014, p. 42
• [63]
  CE, Le renforcement du potentiel juridique des administrations de l’État, 1983, étude non publiée, annexe I « Liste des missions juridiques ».
• [64]
  Selon l’arrêté du 31 décembre 2020, relatif aux missions et à l’organisation du secrétariat général, le service des affaires juridiques et internationales « assure la liaison avec la mission juridique du Conseil d’État au sein du ministère » de la Culture.
• [65]
  AN, rapp. n° 4928, 19 janv. 2022, relatif aux différentes missions confiées par l’administration de l’État à des prestataires (outsourcing), 2022.
• [66]
  Sénat, rapp. n° 319, 4 mars 2015, fait au nom de la commission des finances sur l’enquête de la Cour des comptes relative au recours par l’État aux conseils extérieurs ; Sénat, rapp. n° 578, 16 mars 2022, fait au nom de la commission d’enquête sur l’influence croissante des cabinets de conseil privés sur les politiques publiques sur « Un phénomène tentaculaire : l’influence croissante des cabinets de conseil sur les politiques publiques ».
• [67]
  Cour des comptes, Le recours par l’État aux conseils extérieurs, 12 mars 2015 ; Cour des comptes, Le recours par l’État aux prestations intellectuelles de cabinets de conseil, 10 juill. 2023.
• [68]
  Depuis le projet de loi de finances pour 2022, le gouvernement consacre un jaune budgétaire au « recours aux conseils extérieurs ».
• [69]
  Sénat, Commission d’enquête sur les cabinets de conseils, Compte rendu de la séance du 5 janvier 2022, audition de M^me Claire Landais, Secrétaire générale du gouvernement.
• [70]
  P. Deumier, « Quand la loi est rédigée par des prestataires privés », RTD civ. 2020, p. 58 ; B.-L. Combrade, « Faut-il s’inquiéter de l’externalisation de l’évaluation législative ? », AJDA 2018, p. 2417.
• [71]
  Sénat, rapp. n° 578, Un phénomène tentaculaire : l’influence croissante des cabinets de conseil sur les politiques publiques…, audition de M. Marc Papinutti, directeur général des infrastructures, des transports et de la mer, p. 168.
• [72]
  A., 9 juill. 2008, art. 2.2.3., NOR : DEVK0815773A, portant organisation de l’administration centrale des ministères chargés de la transition écologique, de la cohésion des territoires et de la mer, dans sa version en vigueur à la date de l’élaboration du projet de loi « mobilités ».
• [73]
  Comme aux ministères de l’Éducation nationale et de l’Enseignement supérieur et aux ministères économiques et financiers.
• [74]
  Comme aux ministères sociaux.