1. Un financement « à la répartition proportionnelle »

11 Le législateur camerounais met en place un financement modulé sur le déploiement de chaque parti politique ou candidat sur le terrain. En effet, tant pour le financement des partis politiques que celui des campagnes électorales [23], le financement est calqué soit sur le nombre de sièges dont ils sont titulaires dans les différentes assemblées politiques, soit sur les listes de candidatures investies pour chaque élection, soit enfin sur les résultats finaux obtenus.

12 Le choix d’un financement à la répartition proportionnelle dit de « stricte proportionnalité », par ailleurs abondamment sollicité par de nombreux législateurs [24] au détriment de l’option de la « stricte égalité » qui préconise un traitement égal de tous les partis et candidats bénéficiaires, peut trouver justification dans la volonté du législateur d’arrimer les fonds alloués aux différents protagonistes à leur réel ancrage populaire et à leur réel poids politique au sein de la société. Dans cette optique, on peut affirmer qu’il s’agit d’un financement équitable, bien que non égalitaire.

13 Cependant, nonobstant cette vertu, un principal reproche peut être formulé à l’encontre de cette option, à savoir qu’elle contribue à figer les situations acquises en permettant aux grands partis de toujours dominer et en condamnant les petits partis à demeurer confinés au second rôle [25]. À ce titre, l’un des objectifs majeurs de l’idée de l’institution d’un financement public de la vie politique qui est constitué par le désir de réduire les inégalités et de permettre une bataille électorale entre différents protagonistes sur une base égalitaire se trouve sacrifié. C’est pourquoi certains pays, rares certes, réussissent à combiner les deux options dans un dispositif complexe, mais plus équitable. Ainsi, en Hongrie, par exemple, 25 % de l’argent de l’État pour les activités organisationnelles courantes sont répartis également entre les partis qui ont obtenu un siège au parlement, alors que les 75 % restants sont distribués sur la base des voix obtenues lors du premier tour des élections au parlement [26]. Ce système se révèle légèrement avantageux pour les petits partis.

2. Un financement plus ou moins universel

14 Il s’agit de déterminer à quelle échelle le financement est distribué. Sur la question de l’universalité du financement public, une double tendance se dégage de la réforme entreprise par le Code électoral : d’une part, l’assiette des bénéficiaires du financement s’élargit (a), d’autre part les conditions pour en bénéficier demeurent rigides (b).

3. Un financement public indirect discret

21 Le financement dit indirect est constitué d’une participation tacite de l’État tant au fonctionnement des partis politiques qu’aux dépenses des campagnes électorales. C’est dans des dispositions éparses que ce mode implicite de financement public peut être trouvé. C’est le cas de la loi de 1990 sur les partis politiques dont l’article 15 pose : « les partis politiques ont accès aux médias audiovisuels de service public dans les conditions fixées par voie réglementaire ». Cette disposition fixe donc la participation de l’État à la communication des partis politiques dont on sait qu’elle occupe une place de choix à la fois dans le programme et dans les dépenses de fonctionnement. Olivier Duhamel dira à cet effet que « la télévision fait l’élection [34] ».

22 C’est aussi le cas de certaines dépenses liées au déroulement des campagnes électorales, comme celles nécessaires pour la confection des documents électoraux, visées par l’article 284 (1) puis reprises à l’article 294 (1) du Code électoral [35], ainsi que les emplacements gratuits pour leur affichage [36] et qui sont, in fine, supportées par l’État : bulletins de vote, affiches de campagne, etc. C’est enfin, outre la rémunération des élus [37], le cas des avantages et des facilités octroyés aux groupes parlementaires qui, bien qu’ils visent d’abord la garantie de la qualité du travail parlementaire, ne s’apparentent pas moins à un financement indirect de partis politiques. Au Cameroun, les groupes parlementaires sont prévus par la Constitution elle-même. Mais les avantages et facilités à eux octroyés sont régis par les règlements intérieurs de l’Assemblée nationale et du Sénat. Ainsi, en dehors des avantages personnels octroyés aux différents membres des commissions, celles-ci ont droit à un local de service et à un secrétariat dont la composition fait l’objet d’un arrêté du bureau de la chambre [38].

1. Les enjeux liés au financement privé de la vie politique

24 Les enjeux liés au financement privé de la vie politique sont réels et énormes car ils consistent, d’une part, à éviter la financiarisation excessive de la vie politique et, d’autre part, à soustraire les acteurs politiques des pressions malsaines de tous genres. Ainsi, si l’argent est indispensable pour le fonctionnement des partis politiques et a fortiori pendant les campagnes électorales et référendaires, son abus peut s’avérer nocif pour la démocratie et ainsi jouer exactement l’inverse du rôle qu’il est censé jouer. Comme le reconnaît Yves Meny, « la démocratie, par principe, se règle sur le principe “un homme, une voix”, affirme le traitement égal de tous les citoyens, récuse l’argent comme élément discriminant [40] ». Le risque est en effet de voir une monétisation excessive de la vie politique pouvant déboucher non seulement sur une vie politique exclusivement ouverte aux plus nantis à l’exclusion des autres, mais aussi sur des campagnes électorales où l’argent se substitue aux idées et programmes politiques. Pour Yves-Marie Doublet, « si le déséquilibre entre les ressources et les forces politiques en présence rompt l’égalité des chances, des disproportions de niveaux de dépenses de campagne peuvent retirer toute portée à ce principe [41] ».

25 Aussi, le besoin de soustraire les acteurs politiques des pressions de tous genres vient de ce que les pourvoyeurs de fonds considèrent souvent leur contribution comme des placements devant produire leurs fruits. Il s’agit donc d’éviter que le financement d’un parti politique ou d’un candidat ne soit pas le prétexte des ententes illicites au profit des intérêts particuliers. Dans l’un et dans l’autre cas, il s’agit de minimiser le pouvoir de l’argent.

26 De manière générale, en vue de relever ce défi salutaire pour la démocratie, le dispositif sur le financement privé de la vie politique tient compte de deux actions souvent complémentaires : le contrôle des recettes et le contrôle des dépenses. Le contrôle des recettes se fait traditionnellement soit par le contrôle de l’origine des financements, soit par celui de la nature et de la consistance de ceux-ci, soit par une combinaison des deux procédés. Ainsi, certains pays instaurent un régime des personnes pouvant financer les partis politiques et les campagnes électorales, déterminent la nature des dons et legs pouvant être faits à un parti politique ou un candidat, mais aussi fixent un plafond [42] que ces financements ne pourront excéder [43].

27 Quant au contrôle des dépenses, il vise à « mettre un coup d’arrêt à l’inflation budgétaire des campagnes [44] » ou, pour reprendre les termes de Bruno Genevois, à freiner l’accroissement des dépenses électorales [45]. Alors que certains pays ont opté pour la voie consensuelle avec des partis politiques qui consentent eux-mêmes à réduire leurs dépenses électorales pendant les périodes électorales [46], la grande majorité a fait le choix de la voie législative. En Grande-Bretagne, par exemple, la loi électorale de 1949 modifiée en 1969 et en 1983 institue un plafonnement en tenant compte de la nature de l’élection et la taille de la circonscription. Aux États-Unis, le Federal Election Campaign Act fixe des limites aux dépenses liées à la communication. En France, plusieurs lois instituent également un dispositif contraignant visant le plafonnement des dépenses électorales lors des consultations électorales successivement aux élections nationales et locales à travers la fixation des montants à ne pas excéder, mais aussi l’interdiction de certaines dépenses très onéreuses [47]. Le législateur camerounais évolue en marge de cette dynamique.

2. La négligence du financement privé par le législateur

28 En matière de financement privé, il existe, au Cameroun, un dispositif juridique encore embryonnaire. Il s’agit donc d’une question insuffisamment traitée par le législateur. Le caractère insuffisant vient d’abord de la modestie des dispositions y relatives. Si, en effet, la loi de 2000 précitée était absolument muette sur la question, c’est dans deux autres textes que sont la loi de 1990 relative aux partis politiques et le Code électoral de 2012 qu’il faut chercher les bribes de réglementation y relatifs. Cette insuffisance vient ensuite de la partialité de ces dispositions, car seul est consacré, au titre du financement privé de la vie politique, le dispositif de contrôle des recettes, lui-même très partiellement traité, à l’exclusion du contrôle des dépenses.

29 Malgré le principe de la liberté dans le fonctionnement des partis politiques posé par l’article 2 de la loi de 1990 relative aux partis politiques la légère réglementation sur le financement privé de la vie politique vient y poser quelques infléchissements. Ainsi, l’article 13 de la loi de 1990 fixe le régime des dons et legs susceptibles d’être faits en faveur des partis politiques et y exclut, sur le plan matériel, les biens autres que mobiliers, et sur le plan personnel, les personnes non installées sur le territoire national. Cette dernière exclusion a par ailleurs été confirmée par le Code électoral en son article 278 (1) : « il est interdit à un parti politique de recevoir des subsides et des financements provenant de personnes, d’organisations, de puissances étrangères et/ou d’État étranger ». Si aucun risque n’est à craindre de l’autofinancement des partis politiques, on ne peut en dire autant du financement externe. Le recours incontrôlé à ce dernier peut en effet avoir pour conséquence ou pour but de créer une sorte d’obligation morale de la part des partis politiques envers les donateurs qui pourraient ainsi réclamer en contrepartie des avantages législatifs, matériels ou de toute autre nature aux partis dirigeants ou aux partis d’opposition en cas d’accession au pouvoir [48]. C’est donc cette entente contre nature et nocive pour la bonne gouvernance qu’il convient d’éviter à travers l’institution d’un financement privé contrôlé dans son origine [49].

30 Pour le reste, tant la loi de 1990 que le Code électoral renvoient l’un à un acte réglementaire qui devra fixer les quanta annuels maximums de ces legs et dons ainsi que les modalités pratiques de leur recouvrement et l’autre à « un texte particulier » qui devra réglementer le financement privé des partis politiques et les campagnes électorales et référendaires [50]. Ces deux textes, qui devront apporter les précisions nécessaires pour compléter le régime de ce financement privé, font défaut à ce jour, ce qui confirme le caractère incomplet de ce dispositif.

31 Le législateur semble donc reléguer à un second plan cette autre source de financement qui pourtant, dans les faits et dans la grande majorité des pays, constitue une source de financement importante. L’importance quantitative du financement privé de la vie politique débouche sur son importance qualitative, certains spécialistes n’y voyant rien de moins qu’une « question d’égalité politique [51] ». Le législateur ne fait aucun cas des questions comme le contrôle de la consistance des financements reçus ou le plafonnement des dépenses pourtant toutes importantes pour maintenir une certaine équité dans le débat électoral. Le défaut d’institution d’une mesure tendant à réduire les dépenses électorales a donc pour conséquence de rompre l’équilibre des moyens, d’instituer une sorte de suffrage censitaire sournois [52] avec des conséquences dommageables sur le jeu politique [53].

1. Le dispositif de transparence

34 L’exigence de transparence découle de la nécessité d’assurer une traçabilité des transactions financières liées au financement de la vie publique en vue de mieux apprécier sa conformité avec les dispositions en vigueur et ainsi, « favoriser la crédibilité des partis et de la classe politique dans l’opinion publique [54] ».

35 Le contrôle de cette exigence de transparence est assuré par une commission déjà prévue par la loi de 2000 et reprise dans le Code électoral en son article 277 (1), dont le rôle est de « vérifier sur pièces que l’utilisation, par les partis politiques et les candidats des fonds à eux alloués est conforme à l’objet visé » par le Code. L’institution d’un tel contrôle est de l’ordre des choses lorsqu’on sait que « l’aide financière de l’État entraîne ipso facto son contrôle [55] », quelle que soit la forme ou la nature que prend cette aide. Cette commission a été créée en application de la loi de 2000 par un décret du 8 octobre 2001.

36 L’article 277 (2) du Code électoral institue une obligation des partis politiques et candidats bénéficiaires des financements, de tenir une comptabilité y afférente. Visant à assurer une clairvoyance dans les dépenses engagées avec les financements reçus, cette exigence a également pour but de susciter une gestion rigoureuse des fonds reçus. Ils ont ensuite l’obligation de déposer auprès de la Commission, « dans les soixante jours qui suivent la fin de l’exercice budgétaire, un compte d’emploi des fonds reçus, assorti des pièces justificatives ». Ce délai de deux mois nous semble anormalement long et ne se justifie pas. En effet, l’exigence de tenir une comptabilité afférente à l’utilisation des fonds reçus devrait normalement mettre ces bénéficiaires en état de fournir ce compte d’emploi ainsi que les pièces justificatives dans un délai moins long. Le risque ici est celui de laisser assez de temps à des bénéficiaires peu scrupuleux de procéder à la falsification des documents en vue de justifier leurs dépenses. D’autant qu’aucune exigence quant à la certification des comptes n’est faite par le texte, alors qu’une telle exigence aurait pour effet de renforcer les garanties de transparence. En effet, la certification par des commissaires aux comptes ou par des comptables a l’avantage de s’assurer de la véracité des inscriptions contenues dans le compte [56], étant entendu que le commissaire aux comptes ou le comptable qui s’aviserait à certifier un faux compte s’exposerait à des sanctions diverses.

37 Concrètement, dans son rôle de vérification de la destination des fonds, la Commission peut, en tant que de besoin, exiger à tout moment la production des documents financiers et comptables aux bénéficiaires des financements publics [57]. Bien plus, elle peut créer des comités de contrôle ayant des buts spécifiques dans des délais prescrits. Il s’agit pour elle de pouvoir mettre sur pied des équipes pouvant procéder à des enquêtes en cas de suspicion de violation des dispositions en vigueur.

38 La Commission a ainsi pour objectif de faire un travail préliminaire, d’enquêter en vue de préparer et de simplifier le travail du juge qui serait saisi par la suite. Cependant, tel qu’elle est organisée au Cameroun, la Commission n’offre pas toutes les garanties d’une efficacité complète dans sa mission.

2. Les limites du dispositif de transparence

39 Les limites de ce dispositif sont en réalité congénitales à l’organe qui est chargé de garantir cette transparence. Pour un auteur, l’idéal en la matière serait « un organisme indépendant de supervision disposant des ressources humaines et matérielles nécessaires ainsi que des pouvoirs d’enquête nécessaires pour procéder à un contrôle approfondi, efficace et impartial [et pouvant] appliquer des sanctions administratives et signaler les infractions pénales et fiscales à la police et aux autorités judiciaires et fiscales pour enquête [58] ». L’observation de l’organisation et du fonctionnement de la Commission n’offre pas toutes ces garanties.

40 En effet, primo, à part l’absence de qualification exigée pour ses membres [59], son statut ne nous semble pas de nature à lui permettre un meilleur rendement. Il y a d’abord cette absence d’indépendance organique qui caractérise la Commission. Sorte d’excroissance de l’administration chargée du contrôle supérieur de l’État, la Commission n’est, en effet, pas comme c’est la pratique partout ailleurs, une autorité administrative indépendante dans la mesure où elle agit sous son couvert [60]. De même, elle est dépourvue d’un budget propre, son fonctionnement étant greffé au budget de l’Administration chargée du contrôle supérieur de l’État dont les structures compétentes assurent en outre le secrétariat. Cette tutelle dans laquelle le décret place la Commission censée jouer un rôle aussi important ne peut que lui desservir et impacter sur son rendement et son efficacité. Une indépendance organique et fonctionnelle serait sans nul doute autrement plus indiquée.

41 Il y a ensuite la qualité même de ses membres [61] qui peut être sujette à caution dans la mesure où ils sont tous des hauts cadres de l’administration de l’État, ce qui ne va pas sans soulever le problème devenu épineux de leur indépendance [62]. Le risque est d’autant plus réel lorsqu’on sait que la grande majorité des agents publics est partisane et reste inféodée au parti au pouvoir.

42 Secundo, les suites de l’action de la Commission sont également de nature à amenuiser son efficacité. En effet, cette action peut se solder par deux issues possibles, les deux n’étant par ailleurs pas exclusives l’une de l’autre : le constat éventuel des violations de la loi d’une part et le rapport annuel de ses activités d’autre part. Concernant le premier point, la lettre du décret précité peut prêter à équivoque, puisqu’elle se borne à affirmer que la Commission peut, « en cas de nécessité, faire constater les cas de détournements de fonds publics alloués », ce qui peut diversement être compris. Est-ce à dire qu’elle ne peut le faire elle-même et qu’elle doit obligatoirement recourir à d’autres structures pour le faire ? Ce serait à coup sûr amputer la Commission de ses bras que de ne pas lui permettre de constater elle-même les cas de violation de la loi dont elle contrôle l’application. Il convient donc d’écarter cette éventualité et comprendre cette disposition dans son esprit. Par contre, on note bien l’absence d’un mécanisme destiné à faire produire aux constats de la Commission tous les effets qui peuvent lui être attachés. Aucune conséquence automatique n’est rattachée aux constats de détournements des fonds publics de financement par les bénéficiaires, car la Commission n’a aucune obligation de transmettre les résultats de ses investigations aux juges pénal et électoral. C’est dire que la constatation par la Commission d’une violation de la loi par un parti ou un candidat peut ne pas déboucher sur une action juridictionnelle si celle-ci décide de ne pas saisir l’une des juridictions ci-dessus citées ou si, même saisies, elles décident de ne pas y accorder de suite [63]. La saisine automatique des juges pénal et électoral par les constats de violation de la législation en vigueur de la Commission serait un meilleur gage d’efficacité.

43 S’agissant du rapport de ses activités, l’article 14 du décret ne lui donne pas le droit de le publier elle-même, mais l’oblige à l’adresser au président de la République. L’absence de possibilité offerte à la Commission de rendre public elle-même son rapport donne l’impression d’une Commission qui n’a pas les mains libres pour son action [64], d’autant plus que le texte ne précise pas si la présidence de la République doit le publier et sous quels délais cela doit être fait. La transparence des transactions financières des acteurs politiques est pourtant conditionnée, entre autres mesures, par la divulgation de ces transactions et leur mise à la disposition du public [65].

44 Enfin, ce sont les modalités pratiques du travail de la Commission qui peuvent lui être reprochées, car bien que le décret y fasse allusion, certaines questions comme celle de la procédure devant la Commission restent entières [66].

45 En plus de ces imperfections qu’il faudra corriger, la réglementation sur le financement privé de la campagne électorale devra s’accompagner d’une réglementation adaptée visant à garantir la transparence des transactions financières issues du financement privé. Ce mode de financement a en effet la particularité d’être moins traçable, plus diversifié, et plus exposé au financement occulte. Dans le monde, le dispositif visant la transparence dans les transactions financières est constitué, outre des exigences de posséder une comptabilité y afférente et de déposer un compte de ces transactions, du reste déjà posées par la réglementation existante, des mesures comme les principes d’unicité des comptes, de séparation entre le gestionnaire et le comptable à travers la désignation d’un mandataire de compte, le principe de spécificité des comptes [67], la surveillance du patrimoine des élus [68], etc.

1. L’existence des sanctions pénales

47 L’idée de sanction pénale découle tout d’abord de l’interdiction itérative formulée par le législateur selon laquelle « les fonds provenant du financement public sont des deniers publics. Le financement public dont bénéficient les partis politiques ou les candidats ne peut être source d’enrichissement personnel [71] ». Le risque est en effet réel dans un contexte où les détournements sont en passe de devenir la règle et la gabegie une activité favorite des gestionnaires de crédit. En plus, la politique étant souvent considérée comme un moyen d’enrichissement personnel [72], les détournements des fonds alloués pour le financement de la vie politique risquent fort de ne pas demeurer de simples éventualités [73]. L’institution des sanctions pénales participe donc de la volonté du législateur non seulement de punir les fautifs mais aussi, et surtout, à travers des peines sévères, de dissuader ceux qui seraient tentés de le faire. Pour reprendre Guy Carcassonne, la crainte doit stimuler la vertu [74].

48 Le régime des sanctions pénales aux infractions est régi par l’article 292 du Code électoral qui renvoie lui-même à l’article 184 du Code pénal pour la sanction contre « toute personne qui, agissant en son nom ou pour le compte d’un parti politique, utilise les fonds reçus dans le cadre du financement public à des fins autres que celles prévues » par la loi. Les peines fixées par cet article vont d’un emprisonnement de cinq ans à un emprisonnement à vie, selon l’importance de la somme détournée.

49 À l’observation, le régime de la sanction aux infractions de la législation sur le financement de la vie politique au Cameroun s’avère être lui aussi incomplet. En effet, seule est sanctionnée l’utilisation à d’autres fins des financements publics, alors que plusieurs autres motifs peuvent bien aussi être contrôlés et sanctionnés. La législation camerounaise n’institue donc qu’un simple contrôle de la destination des fonds, laissant de côté le contrôle de l’exécution des autres exigences posées par elle-même et qui peuvent faire l’objet de sanctions autres que pénales [75].

2. L’inexistence des sanctions d’autres natures

50 La nécessité des sanctions autres que pénales découle d’abord de celle de sanctionner les violations des autres exigences posées par le législateur. L’enjeu ici est de mettre un terme à la logique univoque du contrôle de la seule destination des fonds mis en place par l’institution des sanctions pénales, à travers la mise en place d’un contrôle tendant à s’assurer du respect de toute la législation en la matière. Ainsi, aux exigences de tenir une comptabilité et de déposer un compte relatif aux dépenses des fonds reçus, n’est attachée aucune sanction, ni sur le défaut de respect de ces exigences, ni sur le retard de leur production. Bien plus, le complément de législation relative au financement privé de la vie publique, appelé de tous nos vœux, devra s’accompagner du contrôle et de la sanction du non-respect des exigences tant substantielles que formelles y afférente : non-respect des exigences sur les origines du financement, sur le plafonnement des dépenses électorales, sur les obligations de transparence comme les principes d’unité des comptes, de spécialité des comptes ou encore de séparation entre le gestionnaire et le comptable des comptes, etc. Il est donc question de quitter le terrain du contrôle de la simple destination des fonds pour celui, plus efficace, d’un contrôle global intégrant les exigences liées à la moralité, à la loyauté et à la transparence de la vie publique dans son ensemble.

51 Par ailleurs, il est souhaitable que la gamme de sanctions s’enrichisse pour prendre en considération des sanctions d’autres natures que pénales, notamment pécuniaires et surtout électorales [76]. Les sanctions pécuniaires pourraient, par exemple, consister à rembourser des sommes perçues, ou à ne pas payer le prochain financement dû [77], ou encore à suspendre le parti politique ou le candidat en cause pour les échéances à venir [78].

52 Quant aux sanctions électorales, elles nous semblent de l’ordre des choses, car il est incompréhensible que des violations des dispositions électorales ne donnent pas lieu à des sanctions électorales. Ainsi, les cas de détournements des fonds de financement tout comme le non-respect des exigences liées au financement privé ainsi qu’à toutes les exigences de transparence devraient pouvoir être punis des sanctions électorales comme l’annulation des élections ou la déchéance du concerné en cas d’élection du candidat en cause, et une inéligibilité temporaire prononcée par le juge électoral. Le dispositif actuel en place maintient ainsi le juge électoral à l’écart du contentieux du financement de la vie politique alors qu’ailleurs c’est ce dernier qui donne le mieux un sens à ces dispositions.

53 La combinaison de toutes ces sanctions produira sans doute, à côté des sanctions pénales déjà disponibles, un effet dissuasif certain, mais surtout conduirait à instituer un régime plus complet du financement de la vie politique avec la mise en place d’un contrôle pluridimensionnel.

54 Il convient cependant de souligner l’existence d’un contrôle du financement public indirect de la vie politique que constitue la participation des médias publics à la communication des partis politiques et des candidats, notamment en période électorale. Ce contrôle est assigné à un organisme particulier dénommé le Conseil national de la Communication (CNC) qui a pour rôle, entre autres missions, de veiller à « l’égalité d’accès aux médias, notamment en période électorale » ainsi qu’au « respect par les médias, des principes de transparence, de pluralisme et d’équilibre » [79]. Il faut déplorer tout de même le rôle trop effacé de cet organe qui peine à remplir cette mission nonobstant les violations notoires de ces dispositions par les médias publics qui font la part belle, presque à plein temps, au parti au pouvoir.