1En 1999, lors du sommet européen de Tampere, les États membres de l’Union européenne (UE) décident la mise en place d’une politique commune en matière d’asile et d’immigration. Dès 2002, dans le cadre de la politique de lutte contre l’immigration dite clandestine, ils se fixent pour objectif d’accroître les expulsions de personnes sans droit au séjour au sein d’un État membre et d’améliorer leur collaboration en fixant des normes communes.

2La même année, un plan pour la gestion des frontières extérieures de l’Union est adopté, et plusieurs « vols communs pour l’éloignement » sont organisés à l’échelle intergouvernementale. En 2004, l’UE se dote d’une agence pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres : Frontex. Au nom de l’efficacité des mesures de renvois groupés et de la réduction des coûts – notamment pour les petits États européens [1] –, cette agence devient l’outil privilégié des expulsions mutualisées.

3Très vite, Frontex joue un rôle opérationnel majeur dans la politique sécuritaire européenne en matière migratoire. Son but est de surveiller et de protéger les frontières maritimes, aériennes et terrestres de l’Europe, et de coordonner les expulsions grâce à l’organisation de vols « conjoints » au départ de plusieurs États membres. Le tout, pour un budget général qui a augmenté de plus de 1 600 % en 13 ans [2], passant de 19 à 330 millions d’euros entre 2006 et 2019.

4En 16 ans d’existence, les compétences, les responsabilités et le budget de Frontex vont se démultiplier au point de faire de ce prestataire de services, de plus en plus autonome et puissant, une véritable « agence d’expulsion » [3] de (puis) l’UE.

5Dès sa création, Frontex est chargée d’aider à l’organisation et au financement des « opérations conjointes de retour » décrites, en 2004, comme « l’organisation de vols communs pour l’éloignement, à partir du territoire de deux ou plusieurs États membres, de ressortissants de pays tiers faisant l’objet de mesures d’éloignement individuelles » [4].

6Le règlement (CE) n° 2007/2004 portant création de l’agence Frontex en 2004 et la directive européenne dite « Retour » de 2008 [5] – qui fixe des règles communes pour le renvoi de ressortissant·es de pays tiers depuis le territoire de l’UE – vont constituer le cadre légal de ces opérations d’expulsions. Différents règlements vont, par la suite, réviser son mandat et renforcer ses compétences en matière de renvois conjoints. Son degré de « performance » ira croissant avec l’expansion de son budget et de ses responsabilités.

Une « performance » opérationnelle exponentielle

7La première opération d’expulsion collective assistée par Frontex est organisée en 2006 depuis l’Autriche pour le renvoi de huit personnes [6]. Dès 2007, l’agence donne un coup d’accélérateur en coordonnant l’expulsion de 428 personnes via 13 vols groupés. Son budget comme le nombre de renvois effectués augmentent de 100 % entre 2008 (801 personnes renvoyées via 15 vols groupés pour un budget de 2 M€) et 2009 (1 622 personnes renvoyées via 32 vols groupés pour un budget de 4 M€ [7]).

8Puis, presque curieusement, la « machine » ralentit. En 2010 « seules » 1 917 personnes sont renvoyées (+ 18 % par rapport à 2009), dans le cadre de 38 opérations conjointes, alors que le budget de l’agence a plus que doublé pour atteindre 9 M€ (+ 125 %). Dès 2011, à l’occasion de la première révision de son mandat [8], Frontex est autorisée à acquérir ou louer son propre matériel en vue d’augmenter le nombre d’opérations de retour.

9En 2015, 3 500 personnes sont expulsées via les « charters » Frontex (+ 82 % en cinq ans) pour un budget de 11 M€ (+ 175 %).

10En septembre 2016, en vue de répondre à la crise politique qui secoue l’UE [9], Frontex voit son mandat à nouveau révisé pour devenir l’agence européenne de garde-côtes et de garde-frontières [10]. Elle joue désormais un rôle central dans l’expulsion, érigée en priorité.

11L’agence peut désormais organiser des opérations de « retour » qui ne relèvent donc plus de la seule initiative des États membres. Son rôle est renforcé en matière d›obtention des documents de voyage des personnes renvoyées. Un centre européen pour les retours est créé, avec une réserve de contrôleurs des retours forcés, d’escortes et de spécialistes, ainsi qu’une réserve d’intervention rapide de 1 500 garde-frontières issu·es des États membres. Est également officialisé le recours aux « opérations de retour par collecte », pourtant initiées dès 2015 [11], dans lesquelles moyens de transport et agents d›escorte sont fournis par le pays d’expulsion.

12En contrepartie de ses nouveaux pouvoirs, et dans le cadre de la procédure de suivi de ses opérations d’expulsion, Frontex doit adopter un énième code de conduite [12]. Est également instauré un mécanisme interne de plainte en cas de violation des droits durant une opération Frontex ; seules les plaintes écrites, étayées par des violations concrètes, sont admissibles.

13Les nouveaux attributs de Frontex ont un impact direct sur ses « performances » en matière d’expulsion. Ses responsabilités comme son « efficacité » augmentent à la mesure du budget dédié, qui passe de 11 à 40 millions entre 2015 [13] et 2016. Cette année-là, Frontex aide à l’expulsion de près de 10 700 personnes, soit plus du triple de l’année précédente, via 232 vols conjoints (+ 251 %).

14En 2019, alors même que rien ne le justifie [14], une troisième révision de son mandat [15] renforce à nouveau les moyens financiers, techniques et humains de l’agence (corps permanent de 10 000 garde-frontières d’ici 2027). Ses pouvoirs en matière d’expulsions sont accrus [16] et certains de ses pouvoirs d’exécution étendus pour s’assimiler à ceux des garde-frontières nationaux. Si l’agence peut autoriser ou non l’entrée à la frontière de l’UE, elle ne peut, en théorie, délivrer de laissez-passer européens qui restent de la compétence des États-membres, également responsables du bien-fondé de la décision de retour. Si Frontex ne peut préparer les décisions d’expulsion, elle voit son rôle renforcé dans l’identification des personnes faisant l’objet d’une mesure d’expulsion, la collecte des informations nécessaires à la mise en œuvre effective des expulsions et l’obtention des documents de voyage auprès des autorités consulaires des pays de renvoi, sans plus de détails sur ce que cela suppose. Enfin, seront désormais présents sur l’ensemble des vols conjoints d’expulsion des « contrôleurs des droits fondamentaux », nouvelles figures censément indépendantes (même si statutairement intégrées à Frontex [17]), qui s’ajoutent ou se substituent aux contrôleurs des retours, rattachés à l’agence.

15En 2019, 15 850 personnes sont renvoyées par l’agence [18] (+ 350 % en quatre ans) pour un budget dédié de 63 M€ [19].

16Entre 2006 et 2019, plus de 71 330 personnes ont ainsi été expulsées via des vols conjoints Frontex. L’Allemagne, l’Italie, la France et la Belgique sont les États membres ayant le plus recours à ces opérations. Selon l’agence, les principaux pays de renvoi sont l’Albanie, la Tunisie et la Géorgie [20], du fait sans doute de leur proximité géographique (coûts réduits), d’une coopération déjà fructueuse en matière d’expulsions ou d’une volonté de rapprochement avec l’UE [21]. Il est bien plus difficile d’expulser vers des pays plus éloignés ou dont la diaspora est suffisamment puissante pour peser sur les autorités de leur pays d’origine.

17Aujourd’hui, Frontex dit apporter son soutien à près de 10 % des expulsions effectuées au sein de l’UE [22], mais le Conseil souhaite accroître encore son rendement... et donc son budget (ou l’inverse ?) : « L’objectif des États pour 2021-2027 est de faciliter le retour de 50 000 personnes par an » [23] pour un budget d’environ 250 M€ annuels. L’implication croissante de l’agence dans les opérations de renvoi forcé pose pourtant de nombreuses questions.

Expulsions collectives, violences à l’abri des regards

18La légalité des renvois groupés de personnes d’une même nationalité coordonnés par Frontex est contestable au regard des textes protégeant les droits humains (Convention européenne des droits de l’Homme, Charte européenne des droits fondamentaux) qui prohibent les expulsions collectives. Les États membres se défendent en considérant que ces vols conjoints sont une mise en œuvre collective de retours individuels et individualisés. Ces charters Frontex légitiment et banalisent pourtant une pratique contraire aux droits fondamentaux [24].

19Les renvois forcés sont l’un des moyens matériels les plus violents des politiques migratoires européennes. Migreurop, comme d’autres [25], le pointait déjà en 2011 : « Régulièrement, certains témoignages d’expulsés font état de violences se traduisant par des humiliations, des insultes, de l’agressivité, des coups jusqu’au tabassage durant les tentatives d’embarquement : [...] jambes sanglées et poignets menottés, la bouche parfois recouverte pour empêcher la personne de parler ou hurler, quand ce n’est pas l’usage de sprays paralysants qui empêche de crier » [26]. En août 2018, une enquête conjointe [27] dénonce de nombreux cas de violences lors de vols conjoints d’expulsion coordonnés par Frontex : expulsion de mineur·es seul·es par voie aérienne, en dépit des recommandations de l’officier des droits fondamentaux de l’agence ; personnes expulsées sous sédatifs en violation des réglementations internationales. Des observateurs du Comité de prévention de la torture du Conseil de l’Europe (CPT) ont également rapporté les mesures coercitives – jugées « excessives » – lors d’un vol conjoint coordonné (et contrôlé) par Frontex depuis l’Allemagne vers l’Afghanistan, en août 2018 : « Trois escortes retenaient le rapatrié derrière son siège et un officier d’escorte était assis de chaque côté de lui. Un sixième agent d’escorte s’agenouillait sur les genoux et le haut des jambes du rapatrié, utilisant son poids pour le maintenir assis. Au bout d’une quinzaine de minutes, ce sixième agent d’escorte a saisi les parties génitales de la personne de retour avec sa main gauche et les a serrées à plusieurs reprises pendant des périodes prolongées pour que la personne renvoyée se calme [28]. »

20Selon la directive « Retour » et le règlement de l’agence, toutes les opérations d’expulsion doivent faire l’objet d’un suivi et d’un rapport au directeur exécutif de Frontex, à l’officier des droits fondamentaux, ainsi qu’aux autorités nationales compétentes. Dans un souci de transparence, l’agence doit, dans son rapport d’activités annuel, évaluer les « résultats » de ces retours et en rendre compte. Pourtant, dans son rapport d’activités 2018, Frontex ne fait aucune mention de l’« incident » dénoncé par le CPT qui ne lui aurait pas été rapporté, pas même par ses agents présents à bord [29]... Sur 345 opérations conjointes de retour, 230 ont été contrôlées [30] et seuls 3 « rapports d’incident grave » (sur 10 plaintes enregistrées) ont été traités par le Bureau chargé des droits fondamentaux en 2018 et rendus publics [31] (3 sur 15 en 2017 [32]). Pour EuObserver, cela pose « des questions sur la fiabilité et l’indépendance des observateurs et des escortes de retour, ainsi que sur la sincérité des efforts internes de Frontex pour endiguer tout abus [33] ». Avis en partie partagé par le CPT, qui considère que les « dispositions actuelles [mises en place par Frontex dans les vols conjoints de retour] ne peuvent être considérées comme un mécanisme de surveillance externe indépendant [34] ». De plus, les codes de conduite existants ne sont pas juridiquement contraignants et, s’ils sont censés s’appliquer à « toutes les personnes impliquées dans les activités de Frontex », il y a lieu de s’interroger sur leur applicabilité aux agents non européens qui participent à certaines opérations. Par ailleurs, il n’existe toujours pas de mécanisme de plainte effectif pour dénoncer les violations des droits commises par Frontex elle-même dans les pays où elle opère, le dispositif actuel ne permettant pas d’engager la responsabilité de l’agence devant une juridiction indépendante.

21Le directeur de Frontex a toutefois la possibilité de suspendre ou de mettre un terme à une opération en cas de violations des droits. Malgré les allégations de violences éclaboussant ses agents [35], dont Frontex a catégoriquement démenti toute implication ou complaisance [36], une telle décision n’a jamais été prise, « ce qui diminue la crédibilité de l’agence [37] », voire illustre sa complicité, selon le directeur du Forum consultatif des droits de l’Homme de Frontex [38].

22À la suite de ces accusations de violences, le Secrétaire général de la Cour européenne des droits de l’Homme a rappelé la nécessité de soumettre les agences européennes à un contrôle judiciaire externe indépendant et la responsabilité juridique de Frontex « liée par les lois de l’UE » [39].

Irresponsabilité juridique

23À ce jour, il n’existe aucun moyen de garantir le respect des droits des personnes expulsées car aucun suivi post-expulsion n’existe au niveau étatique. Pourtant, les pays tiers de renvoi ne sont pas soumis aux mêmes obligations que les pays européens en matière de respect des droits de l’Homme, et il existe une responsabilité extra-territoriale des États membres concernant les risques – souvent avérés – de traitements inhumains ou dégradants après l’expulsion. Malgré cela, par deux fois (en 2016 et 2019), la Commission a tenté d’élargir le mandat de Frontex à des renvois organisés par des États hors UE vers d’autres États tiers. Sans succès jusqu’ici face à l’opposition ferme du Parlement européen, colégislateur.

24Frontex s’est autonomisée au fil des ans : elle peut organiser des charters conjoints d’expulsion de sa propre initiative, avec son propre équipement et personnel, et en contrôler elle-même le bon déroulement. Véritable agence de renseignements, elle traite et partage les données personnelles des personnes migrantes visées.

25En parallèle, les différentes révisions de son mandat n’ont apporté aucune solution au problème structurel de sa non-responsabilité juridique. Ce qui contraste avec sa croissante capacité d’action, malgré des cas avérés de violations des droits durant ses opérations, commises dans un contexte politique et juridique d’impunité croissante.

26L’activité de Frontex – comme celle de tous les garde-frontières – pose finalement la question de la banalisation de la « violence illégitime » des États et de l’UE.