A – Une méthode somme toute classique, bien que rarement engagée

8Le critère déterminant, sur lequel se fonde le revirement de jurisprudence (v. infra, partie I, B), est l’intention du législateur. Autrement dit, la question posée est simple et claire : à l’origine, le législateur a-t-il entendu exclure la responsabilité de l’État du fait des conséquences dommageables résultant de l’application de la loi du 10 juillet 1976 ? Est ici mise en œuvre la méthode issue de la jurisprudence désormais classique Société anonyme des produits laitiers « La Fleurette » [6], laquelle revenait, comme on le sait, sur le principe d’irresponsabilité de l’État législateur (CE, 11 janvier 1838, Duchâtellier, Rec. p. 7, à propos du monopole fiscal de la fabrication de tabacs).

9Il est remarquable que, si l’affaire est à juste titre célèbre – reconnaissant la rupture de l’égalité des citoyens devant les charges publiques [7] – la méthode formulée a peu été appliquée jusque-là par la Haute juridiction. Les cas sont au bout du compte rares [8].

10En l’espèce, le juge administratif considère aussi bien les travaux préparatoires de la loi que son objet et ses termes [9] : « Considérant qu’il ne ressort ni de l’objet ni des termes de la loi du 10 juillet 1976, non plus que de ses travaux préparatoires, que le législateur ait entendu exclure que la responsabilité de l’État puisse être engagée en raison d’un dommage anormal que l’application de ces dispositions pourrait causer à des activités – notamment agricoles – autres que celles qui sont de nature à porter atteinte à l’objectif de protection des espèces que le législateur s’était assigné ».

11Par l’application de cette méthode, dans un autre domaine, le Conseil d’État a pu exclure une telle responsabilité pour la loi n° 83-628 du 12 juillet 1983 interdisant certains appareils de jeux [10] au nom de la protection de la sécurité publique et de la répression de la délinquance organisée, ainsi que de la protection de la jeunesse [11]. Tout comme le Conseil constitutionnel qui recourt aussi à cette même méthode pour déterminer si le législateur entend exclure ou non la responsabilité de l’État [12].

12Aussi le juge administratif envisage-t-il le silence de la loi en en tirant, par principe, des conséquences sur ce qu’elle est supposée dire quant à l’égalité devant les charges publiques [13]. L’arrêt Ax’ion est très éclairant sur ce point : pris à propos d’une décision administrative ministérielle de fermeture d’une installation classée pour la protection de l’environnement (un silo à grain) en raison des dangers qu’elle présente de par sa vétusté, l’exploitant a droit à la réparation de son préjudice anormal et spécial car le silence de la loi (loi n° 76-663 du 19 juillet 1976, article 15 codifié à l’article L. 514-7 du Code de l’environnement) ne peut être interprété comme excluant, par principe, la responsabilité sans faute de l’État. La doctrine ne s’y est pas trompée [14]. Aussi cette méthode permet-elle de réaliser « un revirement de jurisprudence, déplaçant la question de la responsabilité de l’État jusqu’à son fondement pour écarter la faute » à un point tel que sa « portée déborde le cas d’espèce pour affermir l’émergence de la responsabilité sans faute de l’État dans le droit de l’environnement en ce qu’il est un système de normes édictées au nom de l’intérêt général et susceptible de rompre l’égalité des citoyens devant les charges publiques » [15].

13Bref, le Conseil d’État fait parler le silence de la loi à la lumière de ce qu’exige l’intérêt général – éclairé par les exigences du principe de l’égalité devant les charges publiques, et qui reste le fondement essentiel de l’engagement de la responsabilité sans faute de l’État [16]. Principe, par ailleurs, de valeur constitutionnelle en ce qu’il est dérivé du principe d’égalité devant la loi [17], et issu de l’article 13 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789 [18].

B – Un revirement caractérisé par une interprétation renversée

14Dans les premiers temps, le Conseil d’État a entendu exclure cet engagement de la responsabilité sans faute de l’État, sur le fondement de la loi du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature. Les mots sont limpides : « eu égard à l’objet en vue duquel les dispositions législatives (…) et les divers textes pris pour leur application ont été édictés, dans l’intérêt général, le législateur a entendu exclure la responsabilité de l’État à raison des conséquences que ces textes peuvent comporter, notamment pour les cultures exposées aux dégâts par les flamants roses » [19]. Aussi les mots du Commissaire du gouvernement dans ses conclusions suivent-ils la même pente : « y a-t-il lieu d’abandonner votre jurisprudence sur les dommages causés par des animaux appartenant à des espèces protégées ? » [20].

15Pourtant, la Cour administrative d’appel ici répliquait une lignée jurisprudentielle bien établie, constante, assurée apparemment. Le revirement du Conseil d’État étonne d’autant plus : « qu’il ne ressort ni de l’objet ni des termes de la loi du 10 juillet 1976, non plus que de ses travaux préparatoires, que le législateur ait entendu exclure que la responsabilité de l’État puisse être engagée en raison d’un dommage anormal que l’application de ces dispositions pourrait causer à des activités – notamment agricoles – autres que celles qui sont de nature à porter atteinte à l’objectif de protection des espèces que le législateur s’était assigné ». Hypothèse identique, même méthode, conclusion différente.

16En effet, par le passé, la Haute juridiction considérait jusqu’alors que l’intention du législateur exprimait la volonté d’exclure l’engagement de la responsabilité étatique. En l’espèce, la solution juridique est inversée, étendant ainsi le champ de la responsabilité sans faute de l’État. Ce revirement de jurisprudence se justifie notamment par une rationalisation des critères d’interprétation de la volonté du législateur – et sans doute par un désir d’équité sociale (v. infra, partie II, C).

17Dans l’arrêt Ministre de l’environnement c. Plan, le Conseil d’État interprète la poursuite par la loi de 1976 d’un but d’intérêt général comme signifiant une intention positive du législateur d’exclure toute possibilité de mise en jeu de la responsabilité de l’État, conformément à la formule posée dans la jurisprudence « La Fleurette » : « que rien, ni dans le texte même de la loi ou dans ses travaux préparatoires, ni dans l’ensemble des circonstances de l’affaire, ne permet de penser que le législateur a entendu faire supporter à l’intéressée une charge qui ne lui incombe pas normalement ; que cette charge créée dans un intérêt général, doit être supportée par la collectivité ».

18L’on pouvait, dans l’interprétation prétorienne de l’arrêt Plan, apporter la controverse car cette conception supposait, a contrario, qu’une telle mise en jeu ne pouvait exister que pour une loi sans finalité d’intérêt général [21]. Étrange quand on sait ce que la dimension mythique de la loi fonde dans les démocraties modernes, au moins depuis l’œuvre de Jean-Jacques Rousseau. Si ce mode de raisonnement était susceptible d’écarter à juste raison une activité allant contre l’objet de la loi de 1976 [22], il paraissait finalement friable dans des cas moins évidents, et bien plus discutables puisque la protection de l’environnement est d’intérêt général [23].

19Cette approche était d’autant plus précaire d’ailleurs que le législateur même prévoyait dans certains cas une indemnisation quand la loi avait un objet d’intérêt général. Par exemple, la loi n° 63-754 du 30 juillet 1963 [24], instituant un plan de chasse pour créer un « nécessaire équilibre agro-sylvo-cynégétique » [25], prévoyait un système d’indemnisation pour les dégâts causés aux récoltes par les sangliers ou les grands gibiers provenant d’une réserve où ils font l’objet de reprises ou d’un fonds où était exécuté un plan de chasse (art. V) [26]. De la même façon, il avait été envisagé, à l’occasion des discussions relatives à la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement [27], de consacrer « le principe de responsabilité de l’État à raison des conséquences dommageables que la législation relative à la protection de l’environnement, notamment en matière d’espèce animale protégée, est susceptible de causer aux personnes et aux biens » [28].

20Sans doute, en l’espèce, la référence à l’intérêt général est-elle éclipsée, si l’on s’appuie sur les Conclusions du commissaire du gouvernement Lamy, par la notion d’équité sociale.

A – La non-contrariété de l’activité à la loi

22Toute la ligne jurisprudentielle n’est toutefois pas renversée. L’exclusion de la responsabilité étatique du fait de la loi, à l’instar de l’arrêt Rouillon précité, persiste en cas d’activité contrevenant à l’objet même de la loi. Cela est bien normal, logique, trempé dans le bon sens. Toute conception contraire pourrait réduire le pouvoir du législateur alors par trop attentif dans la fabrique de la loi à ne pas risquer de multiplier les demandes d’indemnités. À l’impossible nul n’est tenu.

B – L’exigence d’un préjudice grave et spécial

23Pour qu’il soit réparé, le préjudice doit être réparable : « le préjudice résultant de la prolifération des animaux sauvages appartenant à des espèces dont la destruction a été interdite en application de ces dispositions doit faire l’objet d’une indemnisation par l’État lorsque, excédant les aléas inhérents à l’activité en cause, il revêt un caractère grave et spécial et ne saurait, dès lors, être regardé comme une charge incombant normalement aux intéressés ».

24L’arrêt n’innove pas en la matière. Il s’inscrit dans une caractérisation somme toute classique du préjudice, telle que définie dans la jurisprudence « La Fleurette », ou encore pour l’engagement de la responsabilité de l’État du fait des règlements [29] et des conventions internationales régulièrement incorporées dans l’ordre juridique interne [30] – et à rebours, en quelque sorte, depuis qu’est reconnue la responsabilité de l’État « en raison des obligations qui sont les siennes pour assurer le respect des conventions internationales par les autorités publiques, pour réparer l’ensemble des préjudices qui résultent de l’intervention d’une loi adoptée en méconnaissance des engagements internationaux de la France » [31].

25La doctrine considère d’ailleurs que c’est la cause même de la rareté de mise en œuvre de ce type de responsabilité [32].

26Donc la caractérisation du préjudice.

27Il doit être anormal : il n’est pas celui qui serait « inhérent à l’activité en cause, (…) et ne saurait, dès lors, être regardé comme une charge incombant normalement aux intéressés ». Aussi, et on le comprend fort bien, les préjudices subis par les pisciculteurs dans de telles circonstances ne sont pas tous sources d’indemnisation. Seuls ceux qui résultent directement de la prolifération des grands cormorans causée par le bénéfice de la protection législative, et ceux-là seuls, sont indemnisables à condition qu’ils atteignent à un certain degré de gravité.

28Il doit être aussi spécial, en vertu de la théorie de la rupture d’égalité devant les charges publiques [33]. Que le législateur entende faire supporter une charge sur la collectivité est une chose, qu’elle pèse sur certains de façon plus particulière en est une autre. Est spécial ainsi le préjudice subi par un propriétaire causé par une ordonnance prohibant l’expulsion de familles de militaires en Algérie (cf. affaire Bovero précitée), et non, du fait de son grand champ d’application, celui dû à la loi qui interdit les expulsions en hiver [34].

29Le préjudice grave et spécial crée par lui-même une rupture d’égalité causée par la charge excessive qui en résulte. Dès lors, le seuil légal admissible normalement est outrepassé de façon à réduire, voire supprimer le caractère prééminent de l’intérêt général poursuivi par la loi du 10 juillet 1976. C’est là, sans doute, l’intérêt primordial de cet arrêt qui en fait un modèle de casuistique. Il est à noter que la charge qui excède les inconvénients normaux, ou charge excessive au regard de l’intérêt général, dans l’esprit de l’arrêt Couitéas, peut être caractérisée dans diverses situations, comme la réparation du dommage permanent de travaux publics [35] ou encore de règlements légaux [36].

C – La recherche d’un point d’équilibre juste, et sa suite : l’acceptabilité

30Dès lors que la charge est considérée comme excessive, dépassant un seuil de tolérance anormal au regard du principe de l’égalité devant les charges publiques, le sacrifice doit être compensé, en quelque sorte.

31Dans son rapport public Responsabilité et socialisation du risque [37], le Conseil d’État met en lumière le rôle complémentaire du législateur et du juge dans l’évolution de l’extension de la responsabilité sans faute fondée sur la solidarité sociale – confortant cette « conquête », « longtemps demeurée virtuelle et quasiment stérile » et en passe de « devenir pleinement effective, forte et féconde » [38].

32C’est le cas ici. L’arrêt Association pour le développement de l’aquaculture en région Centre et a. donne les fondements juridiques à l’articulation de l’économie et de l’environnement. Il permet de concilier les exigences des activités piscicoles avec les impératifs de préservation de la biodiversité – au risque il est vrai de légitimer les revendications toujours plus nombreuses ; or, « si les principes paraissent extensibles, les moyens financiers ne le sont pas » [39].

33Au-delà de cette crainte, l’arrêt postule, selon nous, l’existence d’un nouveau principe du droit de l’environnement : le principe de l’acceptabilité des risques, se déclinant ici en un principe d’acceptabilité des charges environnementales. Comme l’énonce le Commissaire du gouvernement, « l’indemnisation en cas de dommages anormaux causés par des espèces protégées est (…) non seulement une question d’égalité des citoyens devant les charges publiques, mais aussi plus largement d’équité sociale, en même temps qu’un moyen de bien faire accepter ces mesures de protection de la faune sauvage par les populations particulièrement exposées à leurs nuisances dans certaines parties du territoire » [40]. Par-là, le juge administratif assure, par son interprétation nouvelle née de l’équité, une égalité des citoyens devant les charges environnementales. Peut être compensé sur le fondement de la responsabilité du fait de la loi de 1976, l’équilibre rompu par les conséquences naturelles de la protection octroyée à une espèce sauvage (ou non domestique comme le dit étrangement la loi). Il y a là, en arrière garde, affirmée l’acceptabilité de telles charges au nom de l’intérêt environnemental. Lequel découle de la formulation fondamentale suivante : « Les espaces, ressources et milieux naturels terrestres et marins, les sites, les paysages diurnes et nocturnes, la qualité de l’air, les êtres vivants et la biodiversité font partie du patrimoine commun de la nation. Ce patrimoine génère des services écosystémiques et des valeurs d’usage » (art. L. 110-1, I C. env.).

34En matière environnementale, ce principe d’acceptabilité des risques permet d’une certaine façon de rapprocher responsabilité pour risque et responsabilité pour rupture d’égalité devant les charges publiques. Il permet la satisfaction d’un intérêt général particulier dans des conditions qui, grâce au mécanisme de compensation, sont considérées comme acceptables.

35Aussi c’est en ce contexte favorable que s’inscrit ici le recours, dans les Conclusions Lamy, à la notion d’équité sociale. Clairement émerge une mutualisation du risque, voire une « socialisation », faite de l’équilibre fondé sur l’équité entre l’intérêt général et l’ordre public écologique doté d’une plus grande force attractive face à la prééminence séculaire du premier [41]. Une méthode similaire s’esquisse dans la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme qui cherche un tel point de juste équilibre (fair balance), sur le fondement de l’article 8 (respect de la vie privée, familiale et du domicile), en pesant « les intérêts concurrents de l’individu et de la société dans son ensemble » [42].

36Il est possible de considérer que, du fait de ce mouvement profond qui traverse les sociétés démocratiques, la mutualisation (ou « socialisation ») possède cette vertu même justement d’étendre les cas d’engagement de la responsabilité sans faute de l’État législateur sur le fondement de la rupture d’égalité – forme nouvelle et démocratique qui objective les risques – et contribue de facto à créer en droit un cercle vertueux.

37Cette position a été réaffirmée depuis par le Conseil d’État, toujours dans une affaire liée aux grands cormorans [43].

38Et tel le mot de la fable, elle offre ici une opportune contrepartie à la « pension » des prédateurs – puisque « Tout Cormoran se sert de pourvoyeur lui-même » [44].

39****

40Conseil d’État, Sect., 30 juillet 2003, Association pour le développement de l’aquaculture en région Centre, SCEP du Grand Cerneant, GFA de la Patte de Loup, n° 215957, Rec.

41Considérant qu’à l’appui de leur pourvoi dirigé contre l’arrêt de la cour administrative d’appel de Nantes, les requérants avaient invoqué dans le délai de recours deux moyens tirés, respectivement, de ce que l’arrêt était insuffisamment motivé et de ce qu’en n’usant pas de la possibilité de prendre, dans le respect de la directive n° 79/409/CEE du 2 avril 1979, des mesures dérogatoires appropriées pour limiter le nombre de grands cormorans, l’État avait commis une faute de nature à engager sa responsabilité ; qu’après l’expiration du délai de recours, ils ont invoqué un moyen tiré de ce que, même en l’absence de faute, la responsabilité de l’État était, contrairement à ce qu’avait estimé la cour administrative d’appel, susceptible d’être engagée du fait de la loi du 10 juillet 1976 ; que ce moyen se rattache, tout comme celui tiré d’une faute de l’État, à la contestation du bien fondé de l’arrêt et est ainsi fondé sur la même cause juridique ; qu’il est par suite recevable ;

42Considérant qu’en vertu des articles 3 et 4 de la loi du 10 juillet 1976, relative à la protection de la nature, dont les dispositions ont été successivement reprises aux articles L. 211-1 et L. 211-2 du code rural puis L. 411-1 et L. 411-2 du code de l’environnement, lorsqu’un intérêt scientifique particulier ou que les nécessités de la préservation du patrimoine biologique justifient la conservation d’espèces animales non domestiques (…) sont interdits : 1° la destruction ou l’enlèvement des œufs ou des nids, la mutilation, la destruction, la capture ou l’enlèvement, la perturbation intentionnelle, la naturalisation d’animaux de ces espèces ou, qu’ils soient vivants ou morts, leur transport, leur colportage, leur utilisation, leur détention, leur mise en vente, leur vente ou leur achat (…) ; que la loi renvoie à un décret en Conseil d’État la détermination des conditions dans lesquelles sont fixées, notamment, la liste des espèces animales ainsi protégées, la durée des interdictions qui peuvent être permanentes ou temporaires et les parties du territoire où elles s’appliquent ; qu’il résulte de l’article R. 211-1 du code rural que la liste des espèces protégées est fixée par des arrêtés interministériels qui précisent, en particulier, la nature des interdictions retenues, leur durée et les parties du territoire où elles s’appliquent ;

43Considérant qu’il ne ressort ni de l’objet ni des termes de la loi du 10 juillet 1976, non plus que de ses travaux préparatoires, que le législateur ait entendu exclure que la responsabilité de l’État puisse être engagée en raison d’un dommage anormal que l’application de ces dispositions pourrait causer à des activités - notamment agricoles - autres que celles qui sont de nature à porter atteinte à l’objectif de protection des espèces que le législateur s’était assigné ; qu’il suit de là que le préjudice résultant de la prolifération des animaux sauvages appartenant à des espèces dont la destruction a été interdite en application de ces dispositions doit faire l’objet d’une indemnisation par l’État lorsque, excédant les aléas inhérents à l’activité en cause, il revêt un caractère grave et spécial et ne saurait, dès lors, être regardé comme une charge incombant normalement aux intéressés ;

44Considérant qu’il suit de là qu’en estimant que la loi du 10 juillet 1976 excluait tout droit à réparation pour les personnes auxquelles ses conséquences causeraient un préjudice et en rejetant, pour ce motif, les demandes d’indemnité formées à l’encontre de l’État par des exploitants de pisciculture qui invoquaient les dommages causés à ces élevages par la prolifération des grands cormorans dont la destruction avait été interdite en application de cette loi, la cour administrative d’appel de Nantes a commis une erreur de droit ; que son arrêt doit par suite être annulé ;

45Sur les conclusions tendant au remboursement des frais exposés et non compris dans les dépens :

46Considérant que, dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de faire application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et de condamner l’État à payer à l’ASSOCIATION POUR LE DÉVELOPPEMENT DE L’AQUACULTURE EN RÉGION CENTRE, à la SCEP DU GRAND CERNEANT, à MM. A…, Z…, B…, Y… et à Mme X… une somme totale de 3 000 euros au titre des frais exposés par eux en appel et en cassation et non compris dans les dépens ; qu’en revanche, ces mêmes dispositions font obstacle à ce que l’ASSOCIATION POUR LE DÉVELOPPEMENT DE L’AQUACULTURE EN RÉGION CENTRE, la SCEP DU GRAND CERNEANT, MM. A…, Z…, B…, Y… et C… X…, qui ne sont pas, dans la présente instance, la partie perdante, soient condamnés à payer à l’État la somme que celui-ci demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ;

47Décide :

48Article 1^er : L’arrêt de la cour administrative d’appel de Nantes en date du 3 novembre 1999 est annulé.

49Article 2 : Le jugement de l’affaire est renvoyé à la cour administrative d’appel de Bordeaux.

50Article 3 : L’État versera à l’ASSOCIATION POUR LE DÉVELOPPEMENT DE L’AQUACULTURE EN RÉGION CENTRE, à la SCEP DU GRAND CERNEANT, à MM. A…, Z…, B…, Y… et à Mme X… une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

51Article 4 : Les conclusions de l’État tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et le surplus des conclusions présentées sur ce fondement par l’ASSOCIATION POUR LE DÉVELOPPEMENT DE L’AQUACULTURE EN RÉGION CENTRE, la SCEP DU GRAND CERNEANT, à MM. A…, Z…, B…, Y… et C… X… sont rejetés.

52Article 5 : La présente décision sera notifiée à l’ASSOCIATION POUR LE DÉVELOPPEMENT DE L’AQUACULTURE EN RÉGION CENTRE, à la SCEP DU GRAND CERNEANT, au GFA DE LA PATTE DE LOUP, à MM. A…, Z…, B…, Y…, à Mme X… et au ministre de l’écologie et du développement durable.