Conclusions

24M. G., M. C. et le Syndicat des propriétaires producteurs forestiers de Franche-Comté vous demandent d’annuler les articles 4 et 5 de l’arrêté n° 47 du 29 mai 2009 par lequel le préfet de Haute-Saône a fixé les dates d’ouverture et de clôture de la chasse et, pour certains animaux, des conditions spécifiques de chasse pour la campagne 2009-2010 dans le département.

25Dans ce dossier, la fédération départementale des chasseurs de la Haute-Saône intervient au soutien du préfet. M. G. et M. C. sont tous les deux titulaires d’un plan de chasse au chevreuil pour la saison 2009-2010 et sont autorisés tous les deux à prélever trois animaux dont un minimum de deux durant la saison. Vous écarterez donc la fin de non-recevoir opposée par la seule fédération départementale des chasseurs et tirée de ce que MM. G. et C. n’auraient pas d’intérêt à agir contre l’arrêté contesté parce qu’ils seraient titulaires de droits de chasse sur des superficies modestes. Il est bien évident que l’intérêt à agir d’un chasseur contre un arrêté réglementant l’exercice de la chasse ne dépend nullement de l’emprise au sol de son droit de chasser…

26Un mot sur le Syndicat des propriétaires producteurs forestiers de Franche-Comté : le préfet lui oppose une fin de non-recevoir tirée de l’absence d’intérêt lui donnant qualité pour agir. Aux termes de l’article 2 des statuts de ce groupement : « Le syndicat a pour objet, d’une part, la protection et la défense des droits et des intérêts tant collectifs qu’individuels, économiques et moraux, des propriétaires producteurs forestiers privés de Franche-Comté, d’autre part, la sauvegarde et la gestion durable de la forêt privée comtoise ». Cet objet social est vaste, trop vaste pour que la condition de pertinence de l’intérêt à agir soit remplie vis-à-vis d’un règlement de chasse. C’est la raison pour laquelle vous avez jusqu’à présent refusé de recevoir les requêtes de cette organisation lorsqu’elles étaient dirigées contre des arrêtés préfectoraux relatifs à la chasse [1].

27Votre position sur ce point peut s’expliquer par une décision de la cour administrative d’appel de Lyon [2], laquelle avait jugé qu’un groupement portant le nom d’ « association de défense des propriétaires agricoles et forestiers d’Ambierle » n’avait pas qualité lui donnant intérêt pour agir contre un arrêté préfectoral portant agrément d’une association communale de chasse agréée. L’objet de cette association était alors « d’assurer, par tous moyens, la défense des intérêts collectifs et/ou individuels des propriétaires agricoles et forestiers de la commune d’Ambierle ainsi que de faire toutes opérations tendant ou concourant à la réalisation de cet objet » et la Cour avait estimé qu’un objet social aussi large, qui tend à la défense des adhérents de l’association en tant que propriétaires agricoles et forestiers de la commune d’Ambierle, leur donnant ainsi vocation à contester notamment tout projet ou toute opération qui affecterait leur droit de propriété dans des domaines aussi variés que l’agriculture, l’environnement, l’urbanisme ou encore la fiscalité, sans viser précisément la protection de leurs droits de chasse, ne lui permettait pas de contester l’agrément d’une association communale de chasse agréée.

28Si l’on devait faire un parallèle, on pourrait comparer notre espèce à celle d’une association de commerçants qui vous demanderait l’annulation d’un permis de construire un bâtiment à usage de commerce. On voit bien en quoi ce futur bâtiment pourrait gêner les intérêts défendus par cette association mais, eu égard à l’objet de l’acte contesté, qui n’est pas une autorisation d’équipement commercial, elle ne justifie pas d’un intérêt à agir qui soit pertinent [3]. Votre position était donc jusqu’à présent cohérente avec la jurisprudence, pourtant nous vous proposerons de la faire évoluer étant donné que la situation du Syndicat des propriétaires producteurs forestiers de Franche-Comté n’est plus la même que par le passé. En effet, ce dernier est un des membres de la commission départementale de la chasse et de la faune sauvage [4], ce qui ne peut pas, selon nous, vous laisser indifférent. Et, précision importante, l’arrêté contesté était bien soumis à l’avis obligatoire et préalable de ladite commission puisqu’en vertu de l’article R. 424-6 du Code de l’environnement : « La chasse à tir est ouverte pendant les périodes fixées chaque année par arrêté du préfet, pris sur proposition du directeur départemental de l’agriculture et de la forêt après avis de la commission départementale de la chasse et de la faune sauvage et de la fédération des chasseurs, et publié au moins vingt jours avant la date de sa prise d’effet ». Or, le Conseil d’Etat juge que le membre d’un organe consultatif est, en cette seule qualité, recevable à contester les actes administratifs qui ont été pris suite à la consultation de cet organe [5]. Les choses ne sont pas différentes pour une personne morale qui siège par l’intermédiaire de ses représentants dans un organisme consultatif [6]. Vous devrez donc rejeter la fin de non-recevoir opposée par le préfet et appuyée par la fédération départementale des chasseurs de la Haute-Saône.

29Avant d’envisager le fond de l’affaire, vous devrez écarter deux moyens de légalité externe. Un premier moyen consiste à soutenir que l’arrêté attaqué aurait été pris au terme d’une procédure irrégulière puisque si la commission départementale de la chasse et de la faune sauvage s’est bien réunie le 20 mai 2009 et a pu débattre de l’avis qu’elle était chargée de donner sur l’arrêté en litige, cet avis n’aurait pas été matérialisé. Comme nous avons pu le voir au stade la recevabilité, l’avis de la commission, avant que les décisions querellées ne soient prises, était obligatoire et il ressort effectivement de la jurisprudence que l’avis d’un organe consultatif doit être matérialisé [7]. Mais en l’espèce, le préfet vous a produit l’avis rendu le 25 mai 2009 par la commission départementale de la chasse et de la faune sauvage sur le projet d’arrêté d’ouverture-clôture de la chasse pour la saison 2009-2010. Le moyen sera donc écarté.

30Un second moyen, qui pourrait être rapproché du vice d’incompétence, est tiré de ce que le préfet aurait renoncé à l’exercice des pouvoirs qui lui sont dévolus par l’article L. 425-15 du Code de l’environnement étant donné qu’il n’aurait pas réellement arrêté le plan de gestion du sanglier mais se serait contenté d’adhérer au plan proposé par la fédération départementale des chasseurs du département. Le moyen n’est pas dénué d’intérêt lorsque l’on sait de quelle façon sont préparés et adoptés les arrêtés préfectoraux relatifs à la chasse. Mais il n’a de pertinence que vis-à-vis de l’article 7 de l’arrêté contesté lequel dispose qu’ « en application de l’article L. 425-15 du Code de l’environnement, les modalités de gestion de l’espèce sanglier sont celles figurant dans le plan de gestion départemental, présenté par la fédération des chasseurs et joint en annexe ». Les articles 4 et 5 de l’arrêté du 29 mai 2009 sont sans rapport avec cette question or, dans notre espèce, ce sont les seules dispositions contestées. Le moyen est donc inopérant.

31Sur le fond :

32La méconnaissance de l’article L. 425-15 du Code de l’environnement est à nouveau avancée mais pour une raison différente. En vertu de cet article : « Sur proposition de la fédération départementale ou interdépartementale des chasseurs, le préfet inscrit, dans l’arrêté annuel d’ouverture ou de fermeture de la chasse, les modalités de gestion d’une ou plusieurs espèces de gibier lorsque celles-ci ne relèvent pas de la mise en œuvre du plan de chasse ». Les plans de chasse ont été institués par la loi n° 63-754 du 30 juillet 1963 pour créer un équilibre agro-sylvo-cynégétique. Le dispositif a été refondu avec la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux. En vertu de l’article L. 425-6 du Code de l’environnement, le plan de chasse détermine le nombre minimum et maximum d’animaux à prélever sur les territoires de chasse. Il tend à assurer le développement durable des populations de gibier et à préserver leurs habitats, en conciliant les intérêts agricoles, sylvicoles et cynégétiques. Ce type de plan est obligatoire pour certaines espèces de grand gibier comme par exemple le chevreuil.

33Les requérants soutiennent ainsi que l’article 4 de l’arrêté contesté méconnaît l’article L. 425-15 précité puisqu’en interdisant la chasse du gibier les mardi et vendredi, cet article aurait mis en œuvre des « modalités de gestion » du gibier, modalités de gestion qui auraient dû figurer dans un plan de chasse pour les espèces de grand gibier mais n’auraient pas pu être inscrites dans l’arrêté annuel d’ouverture et clôture de la chasse.

34L’article 4 de l’arrêté contesté dispose que : « En application de l’article R. 424-1 du Code de l’environnement, la pratique de la chasse à tir est interdite le mardi et le vendredi sauf jours fériés, à l’exception de la chasse au gibier d’eau et aux oiseaux de passage ». Pour être complet, disons que l’article R. 424-1 du Code de l’environnement précité permet au préfet, dans l’arrêté annuel d’ouverture-clôture de la chasse et afin de favoriser la protection et le repeuplement du gibier, d’interdire l’exercice de la chasse d’une ou plusieurs espèces ou d’une catégorie de spécimen de ces espèces en vue de la reconstitution des populations, de limiter le nombre des jours de chasse voire de fixer les heures de chasse du gibier sédentaire et des oiseaux de passage [8]. En fait, le moyen pose la question plus générale de la compatibilité de l’article R. 424-1 du Code de l’environnement avec l’article L. 425-15 du même code.

35Par le passé, le Conseil d’Etat a d’abord précisé, sous l’empire des articles 371 et 373 de l’ancien Code rural, que l’existence d’un plan de chasse d’une espèce ne faisait pas obstacle à ce que le ministre de l’Environnement continue de fixer, pour chaque département, la période durant laquelle est autorisée la chasse de ladite espèce [9]. Ainsi, bien que le plan de chasse ait pour objet de fixer un nombre d’animaux à abattre, il ne fait pas disparaître l’intérêt qui s’attache à la détermination précise de la date d’ouverture et de clôture de la chasse. Plus proche des dispositions qui nous occupent, le Conseil d’Etat, dans une autre affaire, a jugé que l’existence d’un plan de chasse n’empêchait pas le ministre d’encadrer le droit de chasse en interdisant par exemple la chasse en battue ou traque ainsi que l’emploi de chiens pour la chasse du mouflon et du chamois [10]. Dans cette espèce, le Conseil d’Etat avait précisé, dans le droit fil d’une jurisprudence déjà ancienne [11], que la formulation générale de l’alinéa 1 de l’article 373 de l’ancien Code rural [12] conférait au ministre la possibilité de prendre toutes les mesures d’ordre cynégétique nécessaires pour atteindre les buts définis par la loi. Toutefois, l’article L. 425-15 du Code de l’environnement, créé par la loi du 23 février 2005 précitée, n’existait pas encore et surtout les dispositions de l’article 373 de l’ancien Code rural appliquées par le Conseil d’Etat étaient de nature législative alors que l’article R. 424-1 du Code de l’environnement est de nature réglementaire [13].

36Plus récemment, la cour de Lyon a pris position sur la combinaison des articles L. 225-1 [14] et R. 224-7 du nouveau Code rural [15]. L’article L. 225-1 du nouveau Code rural était alors relatif au plan de chasse [16] et l’article R. 224-7 était l’équivalent de l’actuel article R. 424-1 du Code de l’environnement [17]. S’inspirant certainement de la jurisprudence précitée du Conseil d’Etat, la Cour avait alors jugé que les dispositions de l’article R. 224-7 précité ouvraient au préfet la possibilité de limiter dans le temps la chasse du gibier, même lorsqu’il existait un plan de chasse substituant le nombre des animaux à tirer à la période annuelle de chasse [18]. Mais l’article L. 425-15 du Code de l’environnement n’existait pas non plus lorsque la Cour s’est prononcée. Son éventuelle méconnaissance n’a donc pas pu être discutée. Par ailleurs, l’article L. 225-1 du nouveau Code rural n’a pas été transféré ultérieurement dans le Code de l’environnement, il a été abrogé par une ordonnance n° 2000-914 du 18 septembre 2000 et les dispositions relatives au plan de chasse ont été refondues par la loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux, celle-là même qui a créé l’article L. 425-15 précité… La question nous semble donc nouvelle eu égard à la rédaction très précise de l’article L. 425-15, laquelle prise a contrario pourrait laisser à penser que le préfet ne peut pas inscrire, dans l’arrêté annuel d’ouverture ou de fermeture de la chasse, les modalités de gestion d’une espèce de gibier soumise à un plan de chasse.

37Le moyen tel qu’il est formulé pose deux questions :

38– L’interdiction de chasser les mardi et vendredi est-elle une « modalité de gestion » d’une espèce de gibier au sens de l’article L. 425-15 du Code de l’environnement ?

39– Dans le cas où la réponse à la première question est positive, doit-on pour autant considérer que toutes les modalités de gestion d’une espèce de gibier soumise à plan de chasse doivent nécessairement figurer dans ce plan et non dans l’arrêté annuel d’ouverture-clôture de la chasse ?

40L’article L. 425-15 fait partie du chapitre V du titre II du livre IV du Code de l’environnement. Le titre II est relatif à la chasse et son chapitre V est intitulé « Gestion ». Au sein de ce chapitre, l’article précité constitue la section V intitulée « Plan de gestion cynégétique ». Il ressort des travaux préparatoires de la loi du 23 février 2005 que l’article L. 425-15 précité a d’abord été adopté pour donner une base légale au plan de gestion cynégétique [19], qui n’était jusque-là mentionné qu’à l’article L. 421-7 du même code [20] alors qu’il était couramment utilisé. Pour faire simple, on peut dire que le plan de chasse est façonné par l’administration et a pour seul objet la régulation des espèces de grand gibier. A l’inverse, le plan de gestion cynégétique ne concerne que le « petit gibier » (y compris toutefois le sanglier). Il est constitué d’un ensemble de règles librement consenties par les chasseurs et reprises au plan réglementaire par le préfet. Enfin le plan de gestion cynégétique a un objet plus large que le plan de chasse puisqu’il peut permettre d’aborder des questions relatives à la gestion des habitats, à l’agrainage ou aux modalités de prévention et de financement des dégâts occasionnés par le gibier.

41Il nous paraît difficile d’affirmer que l’interdiction de chasser les mardi et vendredi ne participe pas à la gestion d’une espèce de gibier. Ce type de mesure pourrait parfaitement figurer dans un plan de gestion cynégétique voire un plan de chasse. Dans le même temps, il ne nous semble pas que l’article L. 425-15 du Code de l’environnement doive être interprété comme interdisant au préfet d’inscrire dans son arrêté annuel d’ouverture-clôture de la chasse certaines modalités de gestion des espèces de gibier soumises à plan de chasse. En effet, comme nous l’avons dit, l’article n’a été conçu que pour permettre la mise en œuvre de plans de gestion cynégétique pour le gibier qui n’est pas soumis à plan de chasse. Mais l’article n’a pas été créé pour limiter les pouvoirs que tient le préfet de l’article R. 424-1 du Code de l’environnement. D’ailleurs, ce dernier article se rattache aux articles L. 424-1 et suivants qui font partie du chapitre IV relatif à « l’exercice de la chasse », alors que l’article L. 425-15 fait partie du chapitre V relatif à la « gestion ». Il n’y a donc aucune contradiction entre ces deux dispositions. Par conséquent, l’article 4 de l’arrêté n° 47 du 29 mai 2009 n’a pas méconnu l’article L. 425-15 du Code de l’environnement.

42A ce stade, il nous reste à vous parler d’un dernier moyen dans cette affaire. Les requérants soutiennent que les articles 4 et 5 de l’arrêté querellé seraient en fait des mesures de police injustifiées et disproportionnées tant au regard des nécessités de la sécurité publique que des impératifs de protection de la faune. Rappelons que l’article 4 de l’arrêté contesté interdit dans le département, sur le fondement de l’article R. 424-1 du Code de l’environnement [21], la pratique de la chasse à tir le mardi et le vendredi sauf jours fériés, à l’exception de la chasse au gibier d’eau et aux oiseaux de passage. Quant à l’article 5, il fait application de l’article R. 424-2 du Code de l’environnement [22] de la façon suivante : « La chasse en temps de neige est interdite à l’exception : de la chasse au gibier d’eau, avec ou sans chien d’arrêt, dans les marais non asséchés, sur les lacs, étangs, rivières, canaux et réservoirs, le tir au-dessus de la nappe d’eau étant seul autorisé, sous réserve de disposer du droit de chasse sur celle-ci ; de la chasse au grand gibier permise uniquement les samedi, dimanche et jours fériés ; de la chasse à courre et de la vénerie sous terre ; de la chasse du renard, du ragondin et du rat musqué tous les jours chassables ».

43Le moyen pose en premier lieu la question de la nature de votre contrôle. Les requérants assimilent le droit de chasse à une liberté publique et vous invitent à procéder à l’égard des dispositions discutées à un contrôle normal sur le principe de la mise en œuvre des articles R. 424-1 et 2 mais surtout à un plein contrôle de proportionnalité des mesures prescrites sur le modèle de l’arrêt du Conseil d’Etat Benjamin [23]. Il est vrai que l’article L. 420-1 du Code de l’environnement stipule que « le Gouvernement exerce la surveillance et la police de la chasse ». La police de la chasse est toutefois une police dite « spéciale » en ce sens que par opposition à la police « générale », elle n’a pas pour objet le maintien de l’ordre public. A l’origine, on peut dire que son objet était de préserver les récoltes et d’éliminer les animaux sauvages les plus dangereux pour l’élevage voire l’homme. Depuis cet objet a changé et tend plutôt vers la conservation du gibier et l’équilibre agro-sylvo-cynégétique visé par l’article L. 420-1 du Code de l’environnement.

44Le contrôle exercé par le juge sur une mesure de police administrative est double : il porte en premier lieu sur sa nécessité puis, si besoin est, sur son étendue. En principe, vous exercez un contrôle normal sur le premier point encore qu’il existe toujours des exceptions [24]. Par contre, votre contrôle peut être limité à l’erreur manifeste d’appréciation ou au contraire aller jusqu’à un contrôle de stricte proportionnalité sur le deuxième point. Le contrôle de l’adéquation de la mesure de police aux faits qui l’ont motivée prend en principe la forme d’un plein contrôle de proportionnalité pour les mesures de police générale [25]. Mais ce contrôle n’est jamais systématique à l’égard d’une mesure prise au titre d’une police « spéciale ». Par exemple, la police des débits de boissons est une police spéciale et le Conseil d’Etat a récemment maintenu un contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation sur la durée d’une fermeture administrative d’un débit de boisson ordonnée par le préfet en vertu de l’article L. 3332-15 du Code de la santé publique [26]. En matière d’environnement, les polices spéciales sont nombreuses. Dans le registre des installations classées, le juge exerce un contrôle normal sur le principe, déterminé par le ministre sur le fondement des dispositions de l’article 7 de la loi n° 76-663 du 19 juillet 1976 modifiée selon lesquelles il peut prévoir « les règles générales et prescriptions techniques » applicables à certaines catégories d’installations classées, d’une distance minimale entre les installations de stockage de déchets ménagers et les immeubles occupés par des tiers. Par contre, il a choisi d’exercer un contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation sur la détermination par le ministre de la distance minimale entre les installations de stockage et les immeubles occupés par des tiers [27]. De même, il vous appartient d’exercer un contrôle restreint sur la décision fixant le nombre de bêtes à abattre dans un cheptel à des fins de police sanitaire [28]. On peut encore en rapprocher la police des animaux errants [29] où le Conseil d’Etat ne procède qu’à un contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation de la durée du délai de garde des chiens ou chats non identifiés trouvés errants ou en état de divagation dans les départements d’outre-mer [30].

45Pour fixer le niveau de votre contrôle, vous devez tenir compte du droit auquel la mesure de police porte atteinte. Le droit de chasser ne fait pas partie en tant que tel du bloc de constitutionnalité, c’est seulement un attribut du droit de propriété [31]. Vous devez également tenir compte de l’intérêt général de protection de l’environnement qui motive la décision de police et de la technicité du domaine réglementé. Sous l’empire de l’article R. 224-7 du nouveau Code rural [32], il nous semble que la cour administrative de Lyon a procédé à un contrôle normal de l’adéquation de la mesure de police aux faits qui l’ont motivée [33] alors que le TA de Lille s’était limité à un contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation [34]. Eu égard à la technicité de la matière et à la marge de manœuvre assez large qui se trouve confiée au préfet par les dispositions du Code de l’environnement, nous vous proposerons d’en rester à un contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation.

46Le premier étage de votre contrôle devrait suffire à annuler l’article 4 de l’arrêté n° 47 du 29 mai 2009. En effet, cet article a été pris en application de l’article R. 424-1 du Code de l’environnement lequel n’autorise le préfet à limiter les jours de chasse qu’afin de favoriser la protection et le repeuplement du gibier. Or le préfet de la Haute-Saône ne vous apporte aucun élément sur ce dernier point lequel est fermement mis en doute par les requérants. L’article sera donc annulé, la mesure de police n’étant pas justifiée.

47En ce qui concerne l’article 5 de l’arrêté du 29 mai 2009, ce dernier entend apporter des dérogations au principe de l’interdiction de la chasse par temps de neige posé par l’article R. 424-2 du Code de l’environnement. Les requérants le contestent sous deux angles. Ils estiment que l’interdiction de chasse par temps de neige n’est pas justifiée. Mais cette interdiction procède directement de l’article R. 424-2 du Code de l’environnement de sorte qu’il appartient aux requérants de vous démontrer en quoi le principe de l’interdiction de la chasse par temps de neige ne serait pas justifié, ce qu’ils ne font pas. Et les requérants contestent également l’étendue des dérogations qui ont été apportées par le préfet au principe de l’interdiction de la chasse par temps de neige. Ici non plus, ils ne vous apportent aucun élément qui permettrait de penser que les dérogations apportées au principe seraient entachées d’une erreur manifeste d’appréciation.

48Par ces motifs, nous concluons à l’annulation de l’article 4 de l’arrêté n° 47 du 29 mai 2009 et au rejet du surplus de la requête.