Éléments d’appréhension de la notion de gouvernance

7Malgré le flou conceptuel et la polysémie qui caractérisent la notion de gouvernance, mot valise peu stabilisé sur un plan théorique, sa diffusion planétaire semble en avoir fait une évidence pour mieux appréhender la complexité de l’action collective contemporaine.

8D’après Marcou (2006), la première occurrence de la notion date du XV^e siècle et revient à un légiste anglais, John Fortescue dans son ouvrage « The governance of England » où il oppose le mode de gouvernance par le contrat de son pays à celui des rois de France qui gouvernaient par la tyrannie et sans égards pour leurs sujets. La notion réapparaîtra à la fin des années 1980 dans les travaux de politistes et sociologues sur les impasses des politiques d’ajustement structurel des pays d’Afrique. Le concept de gouvernance est alors utilisé comme alternative à celui de gouvernement car il ne préjuge pas du lieu, du caractère et de la véritable autorité de décision (P.McCarney et al., 2003) [8].

9Pour la Banque Mondiale à la fin des années 1980, la notion devient normative : on parle de « bonne gouvernance » et elle « désigne la façon dont doit s’exercer un pouvoir légitime en interaction avec les différentes composantes de la société, pour le bien commun » [9].

10Le terme a ensuite fait un retour remarqué dans les pays développés au début du XXI^e siècle où il a suscité une abondante littérature depuis une quinzaine d’années (Osmont A., et al. 2008). Aujourd’hui, la notion de gouvernance est déclinée sous différents angles : gouvernance globale, gouvernance mondiale, gouvernance locale, gouvernance territoriale, gouvernance urbaine, gouvernance de l’eau… En réalité, il existe différents modèles de gouvernance qui ont émergé ces dernières années avec leurs spécificités locales (Mazouz, Tremblay et al., 2005).

11Dans le secteur de l’eau, le terme « gouvernance » s’est diffusé avec la promotion à l’international du modèle de partenariat public-privé (PPP) et notamment du « modèle français de l’eau » considéré alors par les principales institutions financières internationales comme référence par excellence (Banque Mondiale, 2003). Les échecs rencontrés ces deux dernières décennies par ce modèle ont surtout remis à l’ordre du jour la question de la coordination des parties prenantes et du jeu politique dans un contexte multi-acteurs marqué par des divergences d’intérêts, une asymétrie informationnelle et un déséquilibre des rapports de forces qui brouillent et complexifient la conduite des processus de gouvernance.

12Aussi, alors que l’idée d’une gouvernance mondiale de l’eau est débattue, en France où la gestion de l’eau est locale, la notion de gouvernance est en construction à l’échelle des territoires locaux et à l’échelle nationale. Sur la métropole nantaise, le processus par lequel émerge et se construit le modèle de gouvernance de l’eau se fait par paliers face à de nouveaux enjeux.

L’émergence du modèle nantais de gouvernance de l’eau : changement de légitimation et d’instrumentation de l’action publique

13Le management de la régie [10] communautaire de l’eau (RCE) de Nantes-Métropole s’ancre dans un passé où le choix de gestion publique de l’eau remonte à plus d’un siècle dans un contexte global de délégation des services d’eau au privé. Aussi, la légitimation du choix de gestion publique a-t-elle toujours été une préoccupation autant pour le politique que pour le manager public qui devra sans cesse apporter la preuve de la performance du service. Cette justification par la performance comme modalité de légitimation de l’action publique prend des formes différenciées dans le temps (cf. schéma 1) :

• La 1^re période relève de l’avant-restructuration territoriale de la desserte en eau où la légitimation de l’action se fait principalement par la technique, les normes qui s’y réfèrent et les outils de gestion pour l’instrumenter : c’est l’âge de gouvernance par le moyen de la « citadelle technique » ;
• La 2^e période qui démarre avec l’élargissement du territoire d’action du service d’eau en 2001, marque un tournant du mode de justification et d’instrumentation de l’action publique locale : on entre dans l’ère de la « gouvernance urbaine de l’eau ».

Schéma 1

Évolution du management de la performance du service public d’eau à Nantes-Métropole et du mode de légitimation de l’action publique

Évolution du management de la performance du service public d’eau à Nantes-Métropole et du mode de légitimation de l’action publique

14Lorsque la rationalité technicienne suffit à légitimer le système de gouvernance du service public : le modèle de la « citadelle technique ». Le modèle de gouvernance des services publics d’eau qui s’est structurellement imposé et que nous avons qualifié de « citadelle technique » (Tsanga Tabi, 2003), comporte des spécificités propres aux activités publiques en « réseau » qui forment l’arrière-plan contextuel dans lequel s’enracinent les représentations de l’action des acteurs.

15En effet, le management des grands services publics urbains (eau potable, assainissement, électricité…) s’inscrit dans un univers où la prise en charge de l’intérêt général incarné dans l’idéal de santé publique, relève d’un cadre d’action défini par de nombreuses contraintes réglementaires, juridiques et budgétaires à satisfaire. Cette approche règlementée a prévalu tout au long du 1^er siècle (1895-1995) constituant la 1^re période de gouvernance de l’eau à Nantes qui s’opère d’abord par la technique.

16Les outils de gestion de la performance à l’œuvre ressortent alors d’une logique de « rationalisation spécialisée » de l’action (Moisdon, 1997). Les outils de gestion sont les « pilotes invisibles de l’action publique » (D. Lorrain, 2005) et posent la question du « qui gouverne l’eau ? » (Citroni et al., 2007, Massardier, 2011).

17Cette forme de rationalisation technicienne par les outils de gestion prendra une ampleur telle qu’elle surdétermine le management du service et structure a priori les représentations de la performance des acteurs et le mode de légitimation de la gouvernance. Ce modèle perdure pendant près d’un siècle sans remise en cause

18La décennie 90 voit arriver sur la scène nationale de vives controverses suscitées par « l’explosion du prix de l’eau » (rapport Guellec, 1995) qu’autorise la situation de monopole du système. Un mouvement de re-règlementation du secteur de l’eau s’enclenche [11]. C’est dans ce contexte national mouvementé que le service d’eau nantais s’attelle à moderniser le fonctionnement de la citadelle technique. Il s’agit alors de faire évoluer ce système de gouvernance autocentré sur la technique vers un système ouvert au politique et à l’usager bénéficiaire du service. Deux nouveaux outils sont introduits.

• Le contrat d’objectif en 1995 comme premier outil de finalisation de l’action et qui résulte pour la première fois d’une concertation entre le politique et l’ingénieur et inaugure l’émergence d’une relation managériale jusque-là inexistante ;
• L’instrumentation de la performance par l’outil qualité en 1997 comme moyen de prise en compte de l’usager considéré comme le parent pauvre du management des services d’eau.

19L’outil qualité connaîtra ses heures de gloire : la régie de l’eau obtient plusieurs labels qualité et prix régionaux. Toutefois, l’outil « qualité de service » ne remettra pas fondamentalement en cause le mode de légitimation de l’action par la technique.

20L’émergence du modèle nantais de gouvernance de l’eau : lorsque effets de territoire se combinent avec innovation managériale. À partir de 2001, les effets de la reterritorialisation de la desserte en eau combinés à la dynamique d’innovation managériale, vont pleinement jouer dans le processus de restructuration de la gouvernance de l’eau à Nantes Métropole.

21L’amplification des effets d’extension du territoire et de l’offre des services publics urbains. C’est en 2001 lors du passage en communauté urbaine [12] (passage de 4 à 24 communes) que l’idée de gouvernance urbaine s’impose à la hiérarchie politique et managériale avec l’introduction dans le raisonnement, d’un nouveau schéma d’acteurs et de règles d’action.

22

« Qu’est-ce que la gouvernance locale des services urbains de Nantes métropole ? C’est un schéma d’acteurs et un cadre d’action qui forment ce que nous avons appelé le modèle triangulaire, qui est notre socle théorique et qui fait de l’autorité organisatrice un acteur majeur du développement durable local, et pas simplement une autorité de régulation. L’outil qui lui permet de devenir cette autorité organisatrice est la coopération intercommunale, qui lui offre une taille critique, avec des ressources propres et une vraie capacité de négociation en regroupant les compétences transférées et élargissant l’aire d’intervention sous une autorité unique ».

23Les effets de cette reterritorialisation du service se jouent à deux niveaux :

24En premier lieu, le système d’action se complexifie et de nouveaux enjeux qui ne ressortent plus seulement de la rationalité technique sont mis en évidence. L’élargissement du territoire met en scène une nouvelle catégorie d’acteurs (deux opérateurs privés) induisant une mixité des modes de gestion [13]. En second lieu, cette nouvelle configuration de l’action suscite une revalorisation des fonctions de « policy-making » de la nouvelle Communauté Urbaine : comment dorénavant organiser cette mixité des modes de gestion et définir la stratégie du service public à l’échelle du nouveau territoire, développer une capacité d’expertise pour appuyer l’aide à la décision et asseoir le contrôle des trois opérateurs d’eau ?

25Le nouveau chantier de la gouvernance urbaine s’organise autour du thème de « l’autorité organisatrice [14] » et est analysée au sein du « modèle triangulaire » représenté par le triptyque élus-opérateurs-usagers, où le rôle de l’élu, en interactions avec les deux acteurs du triangle, est débattu et traduit en mots d’ordre politiques. Une des premières priorités sera d’harmoniser le prix [15]et le niveau de service à l’échelle de la métropole indépendamment du mode de gestion. La re-formalisation de la politique de l’eau à l’échelle du grand cycle de l’eau [16] est l’épisode le plus récent (2012) de ce réagencement de la gouvernance locale.

26Le second élément majeur qui participe à cette reconfiguration de la gouvernance urbaine de l’eau, se joue au sein même du service d’eau.

Les effets de la dynamique d’innovation managériale

27Alors qu’une commission ad-hoc œuvre à la mise en place de l’objectif de convergence tarifaire de l’eau, une innovation managériale originale est initiée par le service public d’eau. Un programme de recherche-action [17] d’une durée de 5 ans, est conçu courant 2005 entre notre équipe de recherche et la direction de l’eau du service.

28Dans le nouveau contexte de Nantes Métropole, l’outil de recherche-action donne une nouvelle envergure à la question de la performance qui ressort désormais d’un changement de vision d’une partie des acteurs du service. On passe d’une approche du service public perçu comme « objet technique » à une perception du service public considéré comme support « d’un système d’action publique » où la dimension globale de l’action est censée intégrer à la fois le politique et la société dans l’acte de production (Muller, 2000). La performance est mise en questions, c’est la 3^e saison du management de la performance du service public d’eau (cf. graphique 1). De nouveaux enjeux de performance sont inscrits à l’ordre du jour :

• un 1^er enjeu d’efficience dont la mesure est considérée comme condition à la mise en évidence de la performance économique de la RCE, donne lieu à un premier chantier d’évaluation des coûts par la méthode des activités (ABC) [18] ;
• le 2^e enjeu d’actualité de la recherche-action est celui de la démocratisation du fonctionnement de la « citadelle technique ». Il est alors question d’expérimenter un « dialogue citoyen » selon des formes appropriées pour combler ce déficit structurel de la gestion de l’eau. Un travail de thèse est lancé et soutenu en 2010 (Bédu, 2010) [19] ;
• enfin, la durabilité économique du service est le 3^e enjeu important inscrit à l’agenda de la recherche-action. Il vise, via l’instrumentation d’un observatoire local des consommations d’eau, la connaissance et l’analyse prospective des usages en eau.

Du questionnement sur les finalités de la mesure de l’efficience à celui relatif à la spécificité de la gestion publique de l’eau

30Jusque-là, l’appréhension du coût du service n’avait été perçue qu’en termes de conséquence de la logique technico-réglementaire. Le contexte de mixité de gestion change la donne en posant le problème de comparaison de la performance des deux catégories d’opérateurs. L’efficience de la gestion publique de l’eau est posée et le critère du « juste-prix » de l’eau sont pris comme points de repère analytiques pour questionner la performance économique des opérateurs publics et privés. En l’absence d’évaluation et de débat sur ladite performance, penser et mettre en mots la contrainte de l’efficience est un sujet nouveau, difficile à cerner concrètement comme le laisse entendre l’un des responsables hiérarchiques du service :

31

« Le prix de l’eau n’est pas cher s’il est perçu comme juste nécessaire, mais la frontière entre le juste-nécessaire, le nécessaire et le non-nécessaire est dans les faits, rendue très perméable [20] ».

32Il est proposé d’implanter un nouvel outil autour des critères du juste-prix, de l’accessibilité au service, des inducteurs de la consommation de ressources par les activités. Ce déplacement du regard des acteurs n’est pas un fait ordinaire : quelles nouvelles finalités économiques entrevoir dorénavant ? Pour quels types de réajustements ? Ces interrogations interpellent pour la première fois et collectivement les acteurs et réinterrogent leur vision de la performance. Elles questionnent surtout l’identité et de la raison d’être de la RCE. Pour l’ensemble du personnel, il est entendu que l’action du service public cadrée par la rationalité économique inhérente au contexte de l’accès marchand à l’eau, relève cependant de l’idéal de l’intérêt collectif. L’analyse du matériau issu des interviews des agents et des focus-groups permet d’identifier trois scénarii de finalités envisageables (tableau 1 page suivante).

33Certes, la mesure de la performance économique dans les organisations publiques locales n’est pas un phénomène récent, en particulier dans les pays anglo-saxons (Poister T.H, Streib G., 1989, 1994). En Angleterre, l’impact du Nouveau Management Public (NMP) a eu pour effet l’instauration d’un management par le chiffre (Hood, 2007) qui se diffuse dans le secteur de l’eau dès 1990 avec la privatisation des services publics d’eau. Le chiffrage de la performance par l’Ofwat, l’autorité de régulation nationale de l’eau, détaille et rend publique l’activité économique et financière des compagnies d’eau anglaises (sous la rubrique « junereturns » [21]).

Tableau 1

Finalités rattachables à la quête de performance économique de la RCE [22]

Hypothèses des scénarii Nouvelles finalités Scénario 1 Analyse de la productivité par la mesure des coûts sans action sur le prix de l’eau – connaissance du juste prix de l’eau – réajustement organisationnel des activités Scénario 2 Gains de productivité mis en évidence par la mesure des coûts et maintien du prix de l’eau – augmenter le niveau de qualification des agents – dynamiser le dialogue citoyen en organisant un jury-citoyen22 pour activer la relation entre le politique et l’usager Scénario 3 Gains de productivité mis en évidence par la mesure des coûts et baisse du prix de l’eau – baisse de tarif pour les segments de publics défavorisés en vue de favoriser l’accessibilité à l’eau de ces populations

Finalités rattachables à la quête de performance économique de la RCE [22]

34En France, paradoxalement l’efficience de gestion des services publics d’eau a toujours été une question sensible et sujette à controverse car le coût a toujours constitué une rente informationnelle pour les exploitants privés. Les effets attendus en termes d’efficience n’ont guère été convaincants. Jensen et Stonecash (2005) mettent en évidence une réduction des coûts suite au transfert de la gestion d’un service public au privé, mais la contractualisation faisant intervenir des opérateurs publics a aussi abouti à des économies (17 %). D’autres analyses évaluent le niveau moyen d’économies entre 6 et 12 % (Hodge, 1999).

35En fait, c’est le développement d’expertise juridique dans le domaine de la négociation de contrats et l’élaboration d’outils de reconstitution des coûts des services d’eau délégués [23]qui ont contribué au réajustement des prix. Cela a été observé en particulier lors des récentes renégociations des contrats d’eau, et dans certains cas, la baisse du prix renégocié a été telle que la notion de contrats « lowcost » a été évoquée dans la presse. Cependant, l’asymétrie d’information et l’opacité financière des comptes demeurent (Cour des Comptes, 2011). L’une des illustrations symboliques de cette situation est certainement l’absence d’indicateur d’efficience économique dans la liste des indicateurs de performance retenus au niveau national. Le débat sur la mesure et l’origine des gains d’efficience et leurs effets dans l’organisation et la gouvernance de l’eau reste ouvert sur le plan théorique et pratique (Jensen et Stonecash, 2005).

36À Nantes, la réflexion sur les coûts et l’identité propre de l’opérateur public vont amener les acteurs à sonder le contenu « public » de leur action.

Du questionnement sur la « chose publique » aux valeurs : la nécessité d’une axiologie de l’action du service public

37La mise en débat de l’outil de mesure de la performance économique du service public d’eau aura trois niveaux de répercussions.

38La confrontation de l’outil ABC à l’outil qualité et la reconfiguration des outils de mesure de la performance du service. Alors qu’il est question dans le cadre de la démarche « ABC » d’identifier le socle des activités opérationnelles et stratégiques du service pour piloter la performance, la cellule qualité ayant déjà mis au point sa cartographie des processus, discute l’intérêt de reproduire l’exercice. La confrontation conduit à la simplification de l’existant. La modélisation « ABC » faisant passer le modèle initial de 21 à 7 processus sera retenue comme base à la mise en cohérence des outils de mesure de la performance (cf. schéma 2).

Schéma 2

Reconfiguration des outils de mesure et de management de la performance dans le cadre du nouvel espace de gouvernance du service public d’eau

Reconfiguration des outils de mesure et de management de la performance dans le cadre du nouvel espace de gouvernance du service public d’eau

39La réflexion sur le fondement public de la performance du service et l’identification des valeurs publiques de l’eau. Si la mixité des modes de gestion et leur mise en compétition est intéressante comme principe de gouvernance, l’homogénéisation des prestations de service et du prix de l’eau prescrite par le politique ne rend pas leur comparaison possible au regard des critères du prix et du service rendu à l’usager.

40Il faut alors reconsidérer la liaison causale entre l’action et les critères de jugement de son utilité en dehors de la rationalité en moyens qui jusque-là avait cadré l’action. Il en résulte une réflexion sur le contenu de la « chose publique » et une revendication d’un type nouveau, la « publicitude » (Moore 1995 ; Bozeman, 1987, 2007 ; Gibert, 1994) du service public qui va trouver une traduction dans l’idée de référentiel d’évaluation du service public (cf. schéma 2).

41Une enquête qualitative est réalisée sur la base de focus-groupes en vue d’identifier collectivement les valeurs ressortant de la « publicitude » du service public d’eau. Deux des valeurs publiques fondamentales constituant le socle de la publicitude du service [24] sont présentées dans l’encadré 2. Elles rendent compte d’une nouvelle vision de la gouvernance « publique » de l’eau.

42La re-formalisation de la trame de gouvernance du service public : les quatre pôles du dispositif de gouvernance de l’eau en construction à Nantes. Sur un plan analytique, l’effet miroir que joue la recherche-action pour le service apporte des éléments originaux à la compréhension des enjeux de gouvernance de l’eau et des questions d’organisation et de pilotage qui en découlent. Ainsi, quatre éléments structurants de la gouvernance publique de l’eau ressortent de la fertilisation croisée entre les éléments empiriques issus de la recherche-action et la littérature spécialisée sur la gouvernance (cf. schéma 3) :

Schéma 3

Caractérisation du modèle de gouvernance publique de l’eau en construction sur la métropole nantaise

Caractérisation du modèle de gouvernance publique de l’eau en construction sur la métropole nantaise

431. Le premier niveau structurant du dispositif de gouvernance formé par le haut de la pyramide, est constitué par le pôle des valeurs portant et garantissant le système. Dans le système d’acteurs, ce pôle est celui qui implique en premier lieu l’autorité organisatrice et situe la dimension politique de la gouvernance. Cette dimension est affirmée au sein des grandes métropoles comme Bordeaux, le Grand Lyon, Rennes ou Paris [25] qui rendent compte de l’instauration d’un leadership de type politique dans la trame de la gouvernance locale se manifestant par le développement de compétences propres de policy-making et d’expertise pour asseoir le pilotage du service.

442. Le second pôle de la gouvernance qui représente la société civile et notamment les usagers-citoyens du service public d’eau renvoie à la dimension démocratique du dispositif de gouvernance. Le renforcement de la dimension politique de la fonction gouvernante passe également par l’activation du dialogue citoyen entre l’autorité organisatrice et les habitants. Ce volet démocratique de la gouvernance est le plus grand défi posé à la citadelle technique qui considère l’usager comme un profane [26]. Ce processus d’ouverture de la construction de politique publique à la société civile, doit être apprécié par rapport à la notion de bien commun et d’intérêt général qui ne peut être réduit à l’agrégation d’intérêts particuliers. D’où la nécessité d’un référentiel commun reflétant une axiologie de l’action dont les valeurs traduisent une norme supérieure, un idéal, une équivalence générale et universelle (Bolstanski et Thévenot, 1991) sur laquelle fonder l’évaluation de la « chose publique ».

453. Le troisième pôle relève de la dimension gestionnaire du système de gouvernance, dont les outils de management et d’évaluation de la performance de la politique publique locale de l’eau font partie. Ce volet fait intervenir les opérateurs managers du service public d’eau (publics et privés). Dans le projet de gouvernance nouvelle du service public, la fonction des outils intervient à deux niveaux :

• les outils de mesure de la performance doivent permettre d’ouvrir le dialogue de gestion aux citoyens en vue d’activer la relation autorité organisatrice-usagers ;

46En effet, si l’ouverture de la citadelle technique aux usagers en est à ses balbutiements à Nantes Métropole [27], le défi posé à la mesure de la performance repose sur sa capacité à susciter un débat public de fond sur l’eau qui a fait défaut jusque-là. Le système de reporting interne à l’œuvre a toujours fonctionné en vase clos alimenté par la production d’indicateurs de performance focalisée sur les résultats immédiats (les output) : qualité de l’eau au robinet, permanence de service, taux de fuite des réseaux, taux d’impayés…

47Or, le remodelage en cours de la gouvernance de l’eau n’est possible que s’il s’appuie, d’un point de vue pratique, sur des indicateurs de redevabilité qui relèvent du politique et qui se préoccupent des « outcome » du service public. Ce sont ces indicateurs qui traduisent l’impact du service public d’eau sur les citoyens et la société (Smith P., 1990 ; Gibert, 2000 ; Trosa, 2004) : équité d’accès au service public d’eau, maintien au service des populations vulnérables, justeprix de l’eau… Cette distinction analytique entre output et outcome qui renvoie selon Gibert (1986) à l’image de la 1^re fonction de production (output) et de la 2^nde fonction de production (outcome) spécifique à l’action publique, n’est pas chose aisée et demeure l’un des points récurrents du débat sur l’analyse de la performance du secteur public (Gibert, 2003). Ainsi, une nouvelle dimension de l’outil de mesure de la performance transparaît, celle d’un usage situé dans une optique de légitimation de type sociétale de la gestion de l’eau (Brooks, 2002).

• les outils de mesure de la performance doivent rendre compte de la dimension publique de la performance du service d’eau.

48Dans le nouvel espace de gouvernance, l’utilité sociale des outils de mesure de la performance ne pouvait se penser sans une mise en relation avec un énoncé de l’axiologie de l’action rendant compte de la multi-dimensionnalité des enjeux de gouvernance et fondée sur une rationalité en valeurs au sens weberien du terme, i.e. entendue ici comme un idéal à atteindre. Cette nouvelle exigence suppose un dépassement de la seule logique de reporting interne pour intégrer les outcome et les valeurs sous-jacentes dans le reporting externe [28].

494. Enfin, entre l’autorité organisatrice et les opérateurs managers, nous faisons apparaître la catégorie particulière des acteurs détenteurs « d’expertise ». L’expert étant celui qui « détient un savoir particulier dans un milieu professionnel. Spécialiste reconnu, il tire sa compétence spécifique de son expérience, des acquis d’une longue pratique … » Lascoumes (2005). Cette fonction ici est assurée par une bureaucratie administrative pour les activités de fabrication des politiques publiques, et par la Direction de l’eau pour les activités de maitrise d’ouvrage du service d’eau. Lorsque l’harmonisation du prix de l’eau a été mise en œuvre, c’est ce pôle d’acteurs experts qui a été le maître d’œuvre de ce chantier. À côté des savoirs-experts traditionnels des corps d’ingénieur propres aux métiers de l’eau et dominants dans les process de décision stratégique, on voit se développer, une nouvelle expertise indispensable de type « managériale ».

50Au final, en mettant en avant la dimension politique de la gouvernance qui implique à la fois l’acteur politique et l’usager, la recherche-action fait émerger l’interrogation sur les valeurs publiques. Ce repositionnement du système de gouvernance au niveau des valeurs et de sa dimension politique renvoie à des enjeux de nature éthique dans le système de gouvernance publique. L’OCDE en 2000 y voyait « la clef de voûte d’une bonne gouvernance ». Certes, le nouvel équilibre en construction n’est pas en rupture catégorique avec la logique inhérente à la citadelle technique « dont il ne saurait s’affranchir complètement [29] ». Dans un système d’action où les managers publics en position d’experts sur le plan technique et financier, ont eu tendance à influencer la formulation des objectifs et des moyens à mettre en œuvre, ce nouvel équilibre relève d’une hybridation des logiques anciennes et des logiques nouvelles. L’exercice du sens des responsabilités par le politique et à sa capacité d’arbitrage en faveur des priorités définis collectivement (i.e. impliquant l’usager en amont de la décision) conditionnera l’effectivité de ce réagencement.

Les enseignements de la mise en œuvre de l’outil qualité : l’illusion d’une gouvernance par les seuls indicateurs de performance

52Au-delà du rôle classique de rationalisation et de formalisation de l’action dont procède toute forme d’instrumentation gestionnaire (Cochoy et al., 1998 ; Segrestin, 1996, 2004), le bilan nantais de la démarche qualité et les premiers retours de la démarche ABC, montrent la difficulté des outils gestionnaires à libérer la citadelle technique de son inertie et de l’anomie organisationnelle dans la gestion de l’eau.

53Si certains auteurs ont vu dans le management par la qualité, les éléments d’un renouveau du modèle bureaucratique (Emery, 2009), à Nantes Métropole, les effets en partie bénéfiques de cet outil (culture de gestion participative, changements organisationnels autour de la relation à l’usager [30], formalisation d’une charte locale d’obligations du service public d’eau [31], systématisation de la mesure de la performance) restent mitigés. Le ressenti global des agents, en réalité privés de marge de manœuvre budgétaire, est celui d’une « solitude » des pilotes de processus.

54

« C’est une fausse prise de responsabilité …. où on ne nous donne pas la capacité hiérarchique de décider. On te répond que c’est ton problème, tu te débrouilles avec la qualité ».

55Les autres critiques bien connues renvoient au modèle mécaniste de l’organisation sous-tendu par la démarche qualité (Lambert G., Ouedraogo N., 2006) [32] dont la justification en termes de performance se fonde sur les moyens. Dans les faits, ce constat n’est pas neuf dans le monde de l’eau. L’outil qualité « encastré » dans les rationalités techniques n’a pas réformé le fonctionnement du service, car le changement attendu en faveur de l’usager du service, parent pauvre de la citadelle technique ne s’opère pas. L’instrumentation de la performance par l’intermédiaire de l’outil qualité ne s’exerce qu’en faveur d’une vision consumériste de l’usager excluant la figure de « l’usager-citoyen », figure plus collective et nécessaire à l’exercice des exigences démocratiques de l’action publique. Or, sur un plan théorique, il est établi que l’usager du service public ne saurait être réduit à la figure imposée du « client » (Warin, 1997, Jeannot, 1998 ; Clarke, Newman et al., 2007). Plus encore, le rejet du dogme du client-centrisme renvoie à une revendication du caractère de bien public et essentiel de l’eau pour lequel la figure de client est inappropriée (Tsanga Tabi, 2006).

56Par ailleurs, la figure de client comme argument de modernisation dans un contexte de monopole naturel non régulé où l’usager est captif, n’est pas pertinente. Si l’usager du service public d’eau change de nom, il n’y a pas de quoi crier victoire pour l’usager, car « la véritable victoire du client, c’est la fin des monopoles » (Dupuy, 1998). Dans notre cas, l’argument du client ignore les enjeux du juste-prix et du dialogue citoyen. Le management de la performance par le prisme de la qualité n’intervenant que dans le cadre de la relation opérateur-usager, il ne règle pas « les problèmes de qualité » éventuels relevant du relationnel élu-usager ou du relationnel élu-opérateurs susceptibles d’affecter la satisfaction de « l’usager-client » [33]. Ce détournement par les acteurs de l’usage des indicateurs à des fins propres est un phénomène connu dans le monde du management (Boussard, 2001 ; Gibert, 2000).

57Une telle approche ne peut aboutir qu’à une lecture étriquée de la gouvernance de l’eau, ne rendant pas compte de la multi-dimensionnalité des enjeux de gouvernance qui suppose au minimum un « processus de coordination des acteurs, des groupes sociaux et d’institutions en vue d’atteindre des objectifs définis et discutés collectivement » (Le Galès, 2006). Or, le bilan de la réalité de la participation des citoyens à la prise de décision publique dans l’eau est mitigé (Pflieger 2007, Bédu 2010) tandis que les effets de cette participation lorsqu’elle est effective, restent difficiles à évaluer. Aussi, l’évaluation de la réalité et des bénéfices attendus de la gouvernance est bien plus exigeante que la production des résultats de la 1^re fonction de production (output) du service public. Le risque posé par cette approche de la gouvernance est l’enfermement du dialogue citoyen au niveau des output sans ouverture aux enjeux éthiques, sociaux et politiques qu’induit l’idée de gouvernance publique de l’eau.

L’enclenchement de la dynamique du « carré » de la gouvernance publique de l’eau à Nantes Métropole reste à venir

58L’énoncé de performance publique auquel conduit l’outil de mesure de l’efficience du service public d’eau et qui permet d’équiper le système de gouvernance de l’eau en valeurs publiques, est une idée que les acteurs de la métropole nantaise doivent s’approprier et dont l’apprentissage reste à faire.

59L’un des éléments clés de la trame de gouvernance publique de l’eau en émergence à Nantes Métropole est cette réalité difficile à ignorer aujourd’hui : celle d’un système ouvert et multidimensionnel. D’où la nécessité d’une mise en ordre de cette multi-dimensionnalité au sein du relationnel du « carré » de la gouvernance. Les valeurs publiques de l’eau identifiées participent à cette mise en ordre et en particulier à l’introduction du sens de l’action publique dans le système de gouvernance. Or, s’il y a un élément de fond qui fait défaut au système de gouvernance de l’eau instauré au niveau national, c’est bien celui de l’idéal de gouvernance à réaliser, des valeurs et du sens de l’action stratégique, nouveau défi de tous les instants. En effet, ainsi que le fait remarquer Segrestin (2004) : « la fuite en avant dans l’ordre des valeurs est l’un des plus grands ressorts du travail managérial, … Il en est toujours ainsi, car toute innovation de poids requiert un changement de perception, l’invention de nouvelles figures mentales ». Les valeurs publiques dans le système de gouvernance de l’eau en émergence, sont d’abord une innovation par la force des idées, point de départ et ferment du changement.

60Or, entre le temps du changement et l’adaptation au changement d’univers de l’action, il y a cette phase de résistance au changement qui coexiste avec la réflexion sur les nouveaux outils et sa maturation. Si les premiers calculs de coûts par activités au sein du service public de l’eau ont permis une analyse de la productivité qui a plutôt rassuré la direction de l’eau, il ne s’agit pas seulement de rendre les agents plus « cost-consciousness » (Groot et Budding, 2004). L’information sur le coût du service et sa mesure ont vocation à rendre visible la valeur économique du service public pour établir le juste-prix censé refléter la valeur de justice dans le cadre de la politique tarifaire. Cette donnée sur le coût est censée rendre visible « l’agrégat si convoité qu’est la rente de monopole » (Ruffat, 2000) au travers des gains de productivité. Comment alors amener les opérateurs d’eau privés du système d’action à rendre compte de leurs coûts en toute transparence ? C’est un autre des défis de gouvernance à relever.

61L’autre difficulté opérationnelle de mise en œuvre du nouvel outil ABC réside dans la mise en pratique de la nouvelle convention collective de transversalité interne et de décloisonnement du fonctionnement que les agents se sont appliqués à construire. Le dépassement des barrières hiérarchiques et la prise en compte des données non techniques dans le dialogue de gestion interne en est seulement à ses débuts. La volonté de transversalité se heurte à la tendance au repli sur les objectifs propres des acteurs qu’on observe également dans le cadre des réformes des autres grands réseaux de service public (Poupeau, 2010).

62Par ailleurs le remodelage en cours du système de gouvernance du service public d’eau à Nantes Métropole a particulièrement mis en évidence la place et le rôle de l’acteur politique dans l’activation et la défense des valeurs de gouvernance. Celui-ci est impliqué à ce titre à trois niveaux :

• en termes de savoir faire manifesté dans son aptitude à gérer des demandes et des problèmes publics ;
• en termes de savoir être [34], i.e. dans ses capacités à incarner les valeurs de la gouvernance (crédibilité, intégrité, sens de ses responsabilités politiques…) ;
• enfin, le troisième défi réside dans la capacité de l’autorité organisatrice à activer la relation élu-citoyens du « carré » du système d’acteurs. Si la faisabilité technique de l’activation de cette relation par le moyen d’ateliers-citoyens a été démontrée (Clémence Bédu, 2010), le véritable défi reste celui du risque politique qu’induit tout engagement au niveau des valeurs (Rhodes et Wanna, 2006).