1« Ces “petits” tribunaux forcés de fermer », titrait le journal La Voix du Nord dans son numéro du 30 décembre 2009 en confirmant la fermeture prochaine de 178 tribunaux d’instance, dont quatre dans la région (sans compter celle, redoutée, du tribunal de grande instance d’Hazebrouck) et en relatant en pages intérieures les résistances ou combats d’arrière-garde menés ici ou là pour tenter de stopper une réforme de la carte judiciaire, sans doute nécessaire, mais dont la conduite fut pour le moins expéditive pour ne pas dire, comme certains l’ont fait, menée « à la hussarde ». D’autres organes de la presse régionale se sont livrés à des commentaires de la même veine et l’on peut dire que les organisateurs de nos journées ont été bien inspirés d’inscrire à leur programme cette question des territoires judiciaires qui a autant occupé et préoccupé le justiciable d’aujourd’hui qu’elle a parcouru l’histoire de la justice. Sur ce chapitre, la Révolution propose un champ d’étude particulièrement riche en même temps qu’elle donne un écho très audible à nos débats contemporains : période charnière au cours de laquelle on aura tout imaginé et tout tenté pour inventer et reconstruire une nouvelle justice après avoir fait – ou cru faire – « table rase » du passé, elle offre une grande diversité de situations vécues, au cours desquelles on sera passé du plus petit au plus grand dénominateur commun, où l’on aura bafoué puis retrouvé la notion de hiérarchie juridictionnelle, où se seront mêlées considérations politiques puis économiques, bref au terme desquelles la dure réalité aura contraint... de passer du simple à l’économe !

2La confection d’une carte judiciaire à la fois neuve et acceptée par le corps social [1] va englober la décennie révolutionnaire tout entière, de l’Assemblée constituante jusqu’au Directoire et, même au-delà, jusqu’à l’an VIII. Les constituants, dans leur entreprise de reconstruction, auront voulu trouver la meilleure dimension possible entre le justiciable et l’institution, le ressort le plus adapté aux nécessités quotidiennes pour la meilleure réponse possible à sa demande, sans se soucier ou sans en imaginer le coût pour les finances publiques. C’est une caractéristique essentielle de leur réforme, les constituants n’ont pas voulu séparer la carte judiciaire de la carte administrative, la première devait se mouler dans la seconde. Ainsi, c’est sur un espace géographique complètement réinventé que les hommes de 1789-90 vont bâtir en même temps de nouvelles structures administratives et de nouveaux cadres judiciaires. Sur quelles bases ? Plusieurs logiques s’affrontaient, ou même s’opposaient à travers des projets anciens et des propositions nouvelles qui furent examinés, comme celui du comte d’Argenson qui, déjà, en 1764, utilisait le terme de département, ou celui du physiocrate Dupont de Nemours (Mémoire sur les municipalités), des esquisses plus récentes où l’esprit géométrique dominait, l’idée étant que la France devait être divisée en espaces égaux de façon à niveler les disparités et les hiérarchies de l’ancien temps, des canevas enfin qui mettaient en avant le facteur démographique. Deux projets principaux vont servir de base aux débats de la Constituante. Le premier, présenté par l’abbé Sieyès et Thouret, élaboré sur un fondement géographique, découperait la France en carrés de 72 kilomètres de côté en partant de Paris comme centre pour former 80 carrés départementaux qui seraient rognés sur les frontières. Une logique poussée à l’extrême puisque chaque carré devait être ensuite divisé en 9 circonscriptions égales, carrées elles aussi, de 24 kilomètres de côté, formant les districts. La seconde ébauche, formulée par d’autres députés, était à l’inverse fondée sur un critère humain, le pays étant divisé en 710 « grandes communes » composées chacune de 7 000 citoyens actifs.

Une justice de « proximité », entre idéal et réalité

3Entre ces deux visions de la future administration et de la justice à venir, la conciliation était difficile, sinon impossible. Les discussions furent très vives, mais la volonté commune était de régénérer complètement l’aire du royaume, ce qui excluait tout arrangement et déterminera le choix du critère géographique, bien que pendant longtemps l’autre point de vue ait paru devoir l’emporter. La division territoriale fut définitivement adoptée et le décret du 3 mars 1790 établit 83 départements, 547 districts et 6 000 cantons. Tel était dessiné le cadre administratif dans lequel allait s’intégrer la nouvelle justice, une justice de proximité, proche des hommes et des réalités. Un justiciable devait pouvoir se rendre au chef-lieu judiciaire et en revenir en une seule journée, son affaire jugée. Le dogme nouveau était à la simplicité, à la clarté et à la lisibilité, à la facilité d’accès d’instances sobres et sans prétention autre que celle d’accommoder des citoyens dont l’obstination procédurière n’avait pu se suffire de toutes les conciliations et de tous les arbitrages antérieurs que le législateur avait disposés sur leur chemin. C’était le territoire du district qui convenait le mieux dans cette perspective, la dimension judiciaire la meilleure semblait avoir été trouvée, les tribunaux de district, par souci de simplicité et de proximité, étaient à double usage comme instances de premier degré et de deuxième degré, puisque l’appel d’ancien style était supprimé au profit de l’appel dit circulaire, un tribunal de district devant être choisi parmi les sept autres situés dans le voisinage pour servir de juridiction d’appel.

4Il y avait dans cette construction bien connue une part d’utopie explicable par le contexte, même si elle peut nous paraître surprenante venant de ces juristes expérimentés qui peuplaient la Constituante. En tout cas, eux avaient la conviction, en se séparant en 1791, d’avoir créé un ensemble cohérent, administratif et judiciaire, qui, en rompant avec le passé, garantirait l’avenir. On était allé de l’extrême complication de l’Ancien Régime à la simplicité limpide des temps nouveaux, dans leur esprit une « cité idéale » avait été bâtie ! Les citoyens, femmes et enfants compris, étaient d’ailleurs venus en nombre assister à l’installation de ces nouveaux tribunaux, d’après les gazettes de l’époque, ils avaient écouté emplis d’espérance les discours officiels et attendu en confiance les marques du changement et l’abandon de ce langage latinisé qui contribuait à l’opacité de la justice. Et pourtant, la réalité n’était pas très éloignée, une « cité réelle » n’avait cessé d’accompagner, de côtoyer, voire de se mettre en travers de cette « cité idéale », de diverses manières. Déjà, quand on avait procédé au découpage administratif en départements, districts et cantons, les négociations avaient été des plus farouches pour la délimitation des nouvelles circonscriptions ; les espoirs, les craintes devant le bouleversement des habitudes, les vieilles rivalités urbaines réanimées, les innombrables interventions auprès des autorités pour obtenir le chef-lieu de la circonscription, plus de 10 000 lettres, mémoires et adresses de villages s’étaient manifestés avec une telle insistance que le Comité de Constitution avait même pensé à instituer des responsabilités alternatives partagées ! Les historiens ont souvent noté cette montée du chauvinisme des villes. Le débat sur l’emplacement des tribunaux prolongea ces discussions, des inimitiés communales se sont réveillées, comme aujourd’hui on s’est battu pour avoir un tribunal, chaque petite ville a réclamé son district. Mais ce sont aussi de vieilles rancœurs à l’égard de la magistrature qui se sont manifestées à ce moment-là. Sans doute était-il bon de rapprocher la justice du justiciable mais un homme important de cette époque comme Prugnon n’a pas manqué de dire les dangers qu’il y avait à ce que les tribunaux de districts ne deviennent des présidiaux en miniature. On a rappelé que rendre la justice n’était que la deuxième dette de la société envers les citoyens, la première étant d’empêcher les procès ! Finalement c’est la lassitude qui l’a emporté et si le district a été retenu, c’est essentiellement pour des raisons politiques et pratiques. Il n’était en effet pas dangereux et, surtout, ce qui a définitivement calmé les esprits et refroidi les belligérants, c’est que l’Assemblée nationale décida de transférer les dépenses de justice « comme dépenses locales à la charge de chaque district »…

Une « superfétation dangereuse »

5Transportons-nous quelques années plus tard, sous le Directoire, quand les illusions se seront dissipées et que la « cité réelle » aura quasiment recouvert la « cité idéale » de la Constituante, en 1795, lorsque les considérations économiques prirent la première place, lors de la réorganisation judiciaire. Des hommes comme Boissy d’Anglas, un ancien avocat au parlement de Paris élu aux états généraux que l’on avait peu vu sous la Constituante et la Convention mais qui allait maintenant se montrer et devenir membre du Comité des Onze, des gens comme lui ont alors dénoncé le trop grand nombre de circonscriptions, désormais considéré comme nuisible aux administrés alors qu’il était quelques années plus tôt la garantie d’une bonne justice, et aggravant chaque jour le déficit financier. Il suffit de relire la relation des débats préparatoires à la réorganisation judiciaire pour se convaincre du changement d’atmosphère. Furent mis en cause les départements, mais surtout les districts. Les premiers souffraient selon les uns d’une « division trop multipliée » (Delahaye), ce que contestaient d’autres députés, surtout soucieux de défendre l’intérêt local. C’est toutefois vers les districts que convergèrent la plupart des offensives. « Il y a longtemps – dixit le député Salengro – que je suis convaincu […] de la parfaite inutilité des districts » (19 messidor, an III). « Rouages superflus » chez certains, là où d’autres voyaient un corps « très dispendieux », les districts firent les frais d’une volonté politique qui vit dans la réduction du personnel administratif l’allègement des dépenses publiques et le fait de « donner à l’administration une marche plus rapide », autant de nécessités pour un meilleur fonctionnement des institutions.

6La justice fut au centre des discussions durant l’été 1795. Le recul du temps était alors suffisant pour considérer que les tribunaux de district n’étaient plus utiles et qu’ils pourraient être remplacés par un tribunal civil situé au chef-lieu de chaque département. Dans son discours préliminaire de présentation de la constitution de l’an III (la fameuse constitution « Babebibobu »), le 5 messidor, Boissy d’Anglas le dit clairement : « Nous avons cru ne devoir rien changer à la division actuelle de la France… [Mais] les 547 districts, les 44 000 municipalités étaient une superfétation dangereuse : cette immensité d’administrations, toutes agissant à la fois trop souvent dans des directions contraires, presque toujours sans subordination, était dans le corps politique un germe d’anarchie et de mort… » Aussi conviendrait-il, selon lui, de revenir à la circonscription du canton et de supprimer les districts et leurs tribunaux « jugeant en dernier ressort les uns par rapport aux autres, composés de 5 juges presque sans ressort, le plus souvent sans occupation… La Constituante le fit par crainte de créer des corps redoutables (trop près des parlements)… Nous, près de l’anarchie, devons en fortifier les ressorts et créer un tribunal par département ». Une telle réforme aurait « l’avantage de ne pas conserver une foule de fonctionnaires oisifs, de diminuer la dépense, même en augmentant les traitements, de donner aux citoyens investis du pouvoir judiciaire assez d’occupations pour profiter des lumières de l’expérience, de faciliter au peuple les moyens de faire les meilleurs choix, en lui demandant un bien plus petit nombre ». Moins de districts, c’était assurément moins de magistrats et plus généralement moins d’administrateurs, d’autant moins d’ailleurs que le service des administrations de district – comme le redoutait Eschassériaux le jeune – étant gratuit, on trouverait « peu de citoyens » qui délaisseraient « leurs propres affaires » pour se livrer à des fonctions « fort pénibles » et non rémunératrices. Les districts trouvèrent néanmoins quelques défenseurs, comme ce Delecloy criant « Craignez le mécontentement d’un grand nombre de citoyens si vous supprimez les districts » ou ce Boudin estimant la réforme impraticable et souhaitant, au moins pour son département, de se borner à en réduire le nombre. Objections insuffisantes devant le besoin de faire des économies souligné une fois de plus par Boissy d’Anglas et la nécessité de supprimer des rouages inutiles et des corps dangereux.

7Avec tout cet argumentaire, le Comité des Onze se montra suffisamment convaincant pour que les conventionnels intègrent cette disposition dans le texte constitutionnel. Ainsi, la constitution de 1795 est-elle finalement plus innovante qu’on ne l’imagine. Certaines juridictions, qui symbolisaient l’esprit de la Constituante, comme les tribunaux de famille, furent sacrifiées sur l’autel de la professionnalisation de la justice, et supprimées par la loi du 9 ventôse an IV (29 février 1796). Le raisonnement ne fut cependant pas poussé jusqu’à son terme puisque l’arbitrage, autre grande idée de 1791, était maintenu. À la recherche d’une justice proche, simple et bon marché – conforme à un impératif toujours actuel –, cette orientation infra-judiciaire demeurait une priorité, au même titre que la conciliation (art. 215). Cambacérès fut l’un de ceux qui en parla le mieux, lui qui suggéra de régler toutes les affaires civiles par l’arbitrage, estimant que les seules qui ne seraient pas achevées de cette façon iraient devant le juge de paix pour conciliation ou, à défaut, de jugement. L’article 211 de la Constitution est toutefois nuancé, il retient la pratique, mais sans l’assortir d’une possibilité d’appel ni d’un recours en cassation sauf si « les parties ne l’ont expressément réservé ». Boissy d’Anglas avait ouvert la brèche. Convaincu que les citoyens étaient « assez éclairés sur leurs vrais intérêts », en préconisant l’interdiction de l’appel, il évitait que le juge professionnel s’ingère dans la procédure d’arbitrage. La justice était ainsi rendue aux citoyens.

Des ressorts tout neufs

8Le découpage judiciaire de l’an III valorisait le département, surtout en matière de justice civile. Pour remplacer des tribunaux de district, les conventionnels instituèrent un tribunal civil par département (art. 216), composé de vingt juges au moins et de cinq suppléants « pris parmi les citoyens résidant dans la commune où siège le tribunal », tous élus pour cinq ans. Chacune de ces juridictions, dont le siège était fixé au chef-lieu de département, était composée en sections. Elle statuait en appel sur les décisions rendues en premier ressort par les juges de paix, les arbitres ainsi que par les tribunaux de commerce. La constitution de 1795 a préservé le système de l’appel circulaire, mais a dû adapter le mécanisme à la nouvelle organisation judiciaire. Désormais, l’appel des jugements rendus par un tribunal civil était confié au « tribunal civil de l’un des trois départements les plus voisins » (art. 219 ; décret du 19 vendémiaire an IV, art. 28). À côté de ces premières mesures, la tendance restait à la préservation d’une hiérarchie judiciaire ayant fait ses preuves, notamment s’agissant du juge de paix, désormais à la tête d’un ressort qualifié d’arrondissement.

9L’organisation judiciaire en matière pénale était préservée, elle aussi, dans sa structure bâtie autour de la classification tripartite des infractions. Elle s’adaptait à son tour aux modifications de la carte administrative, ce qui provoqua quelques changements affectant d’abord le tribunal de police municipale. C’est le code des délits et des peines, et non le titre VIII de la constitution de 1795, qui mentionne le nouveau cadre de cette juridiction. Désormais, « il y a un tribunal de police dans l’arrondissement de chaque administration municipale » (art. 151). Il faut semble-il comprendre, là où le législateur reste un peu flou, que les circonscriptions de ces juridictions pénales mineures, appelées désormais arrondissements, pénalisaient un certain nombre de communes qui « perdent de leur singularité » et « sont réunies et placées sous la surveillance d’une seule administration municipale ».

10Au niveau de la justice correctionnelle, le département abritait maintenant, selon son importance, de trois à six tribunaux correctionnels situés, là encore, dans un arrondissement judiciaire (art. 233 de l’acte constitutionnel). Chaque audience du tribunal correctionnel était présidée par un magistrat issu du tribunal civil de département. À la tête de la juridiction pour six mois, il siégeait aux côtés de deux juges de paix, cela illustrant la volonté de rendre l’organisation judiciaire plus rationnelle. Au niveau du département subsistaient les tribunaux criminels aux compétences élargies sensiblement avec le jugement des appels formés contre les décisions des tribunaux correctionnels.

11Quant au Tribunal de cassation, qui n’avait pas la confiance de la Convention, les articles le concernant dans la constitution de l’an III témoignaient « de la même fidélité d’ensemble au modèle de la constitution de 1791 », son unicité préservée et étendue au-delà des mers, ses compétences maintenues de même que le référé obligatoire au corps législatif en cas de conflit avec les juges du fond, un mécanisme de contrôle des juges prévu par l’article 262, et enfin la garantie de son indépendance vis-à-vis du législatif affirmée dans l’article 264 de la Constitution.

12En définitive, la carte judiciaire mise en place par les thermidoriens donne bien le reflet des changements intervenus depuis l’été 1789, depuis la construction de cette « cité idéale » à laquelle les constituants, souvent critiqués en l’an III, voulaient croire. À l’époque, des ressorts judiciaires restreints entretenaient l’illusion d’une justice de proximité. Les constituants ne s’en étaient pas ou peu souciés, mais l’expérience avait montré que cette proximité avait un coût que le Directoire ne voulait plus supporter, ce qui le conforta à passer « sans transition à un vaste espace, trop vaste ». F. Chauvaud montre ainsi qu’en 1795 les critiques commençaient déjà à poindre, reposant sur le constat « que l’on éloigne la justice des justiciables, que la nouvelle carte judiciaire a peut-être quelque qualité mais qu’elle sera très rapidement encombrée ». La pratique confirme ces premiers reproches, avec des juridictions civiles bientôt « au bord de l’asphyxie » et une justice qui, plus généralement, « s’éloigne des plaideurs » et « donne le sentiment de mépriser la souffrance et le désespoir des justiciables ». À partir de l’an VI, affluent de toute la France des protestations sur les vices de l’organisation judiciaire : « Partout on veut une justice prompte, peu dispendieuse et surtout proche afin qu’on puisse aller au tribunal et revenir chez soi, même dans les journées d’hiver, entre deux soleils ! »