a – La reconnaissance de l’échelon régional pour la stratégie de l’État au niveau déconcentré

9Le décret de 2004 fait de la région l’échelon de l’organisation territoriale de l’État, consacré à la stratégie et à la mise en cohérence des politiques de l’État et renforce les pouvoirs du préfet de région. Celui-ci est le « garant de la cohérence de l’action des services de l’État dans la région », « il anime et coordonne l’action des préfets de département » et a « autorité sur les chefs de service déconcentrés » de l’échelon régional (sauf exceptions : éducation, finances, justice). Le préfet de région a seul compétence pour engager l’État vis-à-vis de la collectivité régionale et négocie à ce titre les contrats de plan État-région.

10Dans le cadre des réformes de la RGPP, la région devient le niveau territorial de droit commun du pilotage des politiques publiques. Le décret du 16 février 2010 met ainsi en place la REATE avec des réformes substantielles : le préfet de région devient « responsable de l’exécution des politiques publiques de l’État dans la région » et surtout il obtient l’ « autorité sur les préfets de département » (sauf exceptions) dans la conduite des politiques publiques, ce qui est une rupture historique dans l’histoire préfectorale. Les préfets de département sont, quant à eux, chargés explicitement de la mise en œuvre des politiques publiques au plus près des territoires.

11Pour garantir la cohérence de l’action régionale publique, le même texte fait du préfet le délégué territorial des établissements publics comportant un échelon territorial. Ceux-ci ayant pour l’essentiel des délégations régionales (ANAH, ACSé, ADEME, Agence de Service Civique) c’est le préfet de région qui bénéficie de cet accroissement de compétences.

b – La constitution d’un état-major resserré autour du préfet de région

12Des directions régionales en nombre restreint sont constituées autour du préfet de région par fusion des structures administratives préexistantes. Après le décret de 2004 qui met en place des « pôles régionaux », la REATE de 2010 étoffe l’organisation des services en réduisant à 5 le nombre de directions régionales des administrations déconcentrées sous l’autorité du préfet : les DREAL, DRAAF, DRAC, DRJCRS et DIRECCTE. En 2021 la réforme de l’organisation territoriale de l’État (OTE) issue de la circulaire du Premier ministre du 12 juin 2019 fusionne ces deux dernières directions en une DREETS (économie, emploi, travail et solidarités) ; s’y ajoute la création de la DRAJES (délégation régionale académique à la jeunesse, à l’engagement et aux sports).

13Ces directions régionales ont notamment en charge la stratégie et le pilotage budgétaire. Cependant elles n’ont plus autorité hiérarchique sur les directions départementales, devenues « interministérielles » (en 2010), et désormais placées sous l’autorité des préfets de départements.

c – Le renforcement de la collégialité régionale au sein du CAR

14La responsabilité donnée au préfet de région s’accompagne d’un renforcement du rôle du comité de l’administration en région (CAR) qui réunit les préfets de département et les directeurs régionaux.

15Si les services du rectorat et de la direction régionale des finances publiques (dont le responsable est comptable) ne sont pas juridiquement sous l’autorité du préfet de région, leurs responsables sont membres du CAR et naturellement très proches du préfet de région dans l’action régionale.

16Le directeur général de l’Agence Régionale de Santé (établissement public créé en 2009) qui pilote la politique de santé et de l’offre en région, bien que n’étant pas sous l’autorité du préfet de région, est membre de droit du CAR et le préfet de région préside le conseil de surveillance de l’ARS.

17Le CAR permet au préfet de région d’animer la communauté de l’État en région en le consultant sur un grand nombre de sujets régionaux dont les orientations stratégiques et l’utilisation des crédits.

18Sous l’autorité du préfet de région, le secrétaire général pour les affaires régionales (SGAR), nommé par le Premier ministre, coordonne l’action des services de l’État en région, avec deux pôles : l’un chargé de l’animation des politiques publiques et de la coordination interministérielle et l’autre dédié à la déconcentration, à la modernisation et à la mutualisation.

19La circulaire du Premier ministre du 12 juin 2019 élargit la mission du préfet de région qui préside « un comité interministériel régional des transformations des services publics », avec les directeurs régionaux des établissements public, afin de garantir une stratégie globale cohérente de l’ensemble des réorganisations. Chaque préfet de région est amené à présenter une revue annuelle de la mise en œuvre des politiques publiques de l’État dans sa région auprès du Premier ministre.

20Dans le même esprit, une circulaire du Premier ministre du 19 avril 2021 demande une feuille de route interministérielle aux préfets en chargeant expressément le préfet de région de s’assurer de leur cohérence et d’en faire rapport directement au Premier ministre.

a – Le choix de BOP régionaux

22Contrairement aux idées reçues, l’application de la LOLF favorise la déconcentration, en donnant un pouvoir budgétaire nouveau puisque les BOP offrent au préfet de région une action sur l’ensemble des crédits déconcentrés à la différence du système précédent dans lequel seuls les crédits d’investissement lui étaient soumis.

23Rappelons que le responsable de BOP a le pouvoir de programmer les activités ainsi que de répartir les crédits et éventuellement les emplois entre les unités opérationnelles (les services métiers des départements) et d’assurer la fongibilité asymétrique dans l’hypothèse où des crédits de personnel resteraient disponibles en fin d’année pour abonder les crédits de fonctionnement.

24Pour les quelques 60 programmes ministériels qui comportent une dimension territoriale, la très grande majorité a été déclinée en BOP régionaux (« académiques » pour certains programmes de l’éducation nationale), soit d’emblée en 2006, soit au bout de quelques années pour ceux qui étaient départementaux (deux programmes du ministère de l’agriculture et celui du ministère de l’intérieur en charge des préfectures).

25Ce choix s’explique par la nécessité de disposer d’une taille critique pour les enveloppes de crédits et pour nourrir un dialogue de gestion régulier. Certains programmes ont même choisi des BOP interrégionaux ou zonaux (4 programmes du ministère de la justice et les programmes police et gendarmerie). La DGFIP fait figure d’exception en étant passée de 2 BOP départementaux en 2006, avant fusion DGCP/DGI, à un BOP national.

b – L’accroissement des pouvoirs budgétaires du préfet de région

26Deux évolutions d’ampleur ont vu l’accentuation des pouvoirs de pilotage budgétaire du préfet de région en l’espace de 10 ans.

27La première évolution a fait du préfet de région le seul responsable du pilotage budgétaire des crédits des administrations civiles sous son autorité.

28Le décret de 2004 qui prépare l’entrée en vigueur de la LOLF se borne à indiquer que « les projets de budget des services déconcentrés [les futurs BOP] des administrations civiles de l’État sont soumis pour avis au préfet ». Le décret de 2010 va plus loin en disposant que le préfet de région, sans être le responsable du BOP, « arrête la répartition des crédits mis à sa disposition », le CAR étant consulté sur « l’utilisation de tous les crédits ouverts au profit des services de l’État en région ». Puis le CIMAP du 17 juillet 2013 désigne le préfet de région comme responsable des BOP des programmes des directions régionales placées sous son autorité.

2929 BOP sont ainsi à la disposition du préfet de région des Hauts de France (préfet de région et préfet de zone). Seuls les BOP dits à enjeux (hébergement d’urgence, logement social, immigration et asile, aménagement du territoire, programmes emploi) font réellement l’objet d’un avis circonstancié et sont examinés en pré-CAR.

30Bien évidemment la préparation des BOP se fait dans le cadre d’un dialogue de gestion avec l’échelon départemental et le préfet de département reste l’ordonnateur secondaire de droit des crédits des administrations civiles sous son autorité et met les crédits à la disposition des unités opérationnelles par sa délégation de signature.

31La seconde évolution a permis au préfet de région d’unifier le pilotage de ses propres moyens. Responsable en 2006 de la programmation de ses seuls crédits avec un BOP départemental, le préfet de région devient dès 2010 responsable du BOP régional du programme « Administration territoriale de l’État » en programmant ainsi les activités des préfets de département. Le ministère de l’intérieur a ensuite œuvré pour la création d’un autre programme « Mutualisation des administrations déconcentrées » avec la création de directions départementales interministérielles sous pilotage régional. Créé en LFI 2011, ce programme n’a cessé de s’étendre au fur et à mesure des lois de finances : d’abord composé des crédits de fonctionnement courant des nouvelles directions interministérielles et de l’entretien immobilier, il s’est enrichi en 2013 des crédits et emplois du SGAR, puis des emplois des services d’information en 2016 (SIDSIC) et enfin des crédits de fonctionnement des directions régionales en 2017. Formellement rattaché au Premier ministre dont le responsable de programme était le SGG, ce programme voyait le préfet de région être le responsable de BOP, chaque DDI étant unité opérationnelle.

32Ce processus de concentration des crédits régionaux sur 10 ans s’est achevé en 2020 avec la constitution d’un vaste programme commun « Administration territoriale de l’État », qui fusionne les deux programmes budgétaires précédents ; doté de 2,4 Mds € et 29.000 emplois en LFI 2021, il est sous l’autorité directe du ministère de l’intérieur avec des BOP régionaux.

33Le préfet de région est ainsi responsable unique de la programmation des crédits civils (hors éducation nationale, justice et finances) ce qui représente 1,3 Mds € dans les Hauts de France avec cependant très peu de crédits de personnel lesquels restent gérés au niveau central.

34La circulaire du 12 juin 2019 du Premier ministre rappelle cependant la répartition des missions entre région et département : « c’est à l’échelon départemental que doivent être mises en œuvre les politiques de l’État. C’est cet échelon qui sera privilégié dans la répartition des effectifs, le niveau régional devant rester celui de l’impulsion, de l’évaluation des politiques publiques et de la coordination », ce que confirme la circulaire du Premier ministre 19 avril 2021.

a – Les fonctions support traditionnelles

36Compte tenu d’une taille critique jugée pertinente, l’échelon régional a été principalement retenu par l’État pour développer la mutualisation des fonctions de soutien (achats, RH) voire d’expertise.

37Le décret du 16 février 2010 dispose que le préfet arrête un schéma organisant la mutualisation des moyens et que le schéma départemental doit être conforme aux orientations du schéma régional. Le préfet de région peut constituer un service support partagé intervenant pour le compte de plusieurs ordonnateurs secondaires délégués dans le cadre d’une délégation de gestion.

38La réforme OTE de 2019 opère de fait une mutualisation à deux niveaux : d’une part au niveau départemental avec la constitution de secrétariats généraux communs aux préfectures départementales et aux directions départementales interministérielles pour leurs propres fonctions et d’autre part avec l’identification d’un échelon régional « dédié » pour les fonctions support en ce qui concerne les achats (PFRA), les ressources humaines (PFRH) et l’immobilier (RRPIE).

39Le décret de 25 mai 2009 relatif aux missions du SGAR avait déjà structuré la mutualisation de fonctions support. La plate-forme régionale des achats (PFRA) pilotée par le SGAR permet d’organiser les procédures de consultation et de conclure des marchés interministériels (accords-cadres) pour l’ensemble des administrations et d’assurer la professionnalisation et l’animation de la fonction achats avec un comité régional éponyme. Dans les Hauts de France, des marchés ont concerné la formation, la télésurveillance ou le second œuvre immobilier.

40La plate-forme régionale d’appui interministériel à la GRH (PFRH) assure un rôle d’appui d’animation et d’expertise auprès de services de l’État autour de quelques missions ; mobilité et emploi, conduite du changement et évolution des organisations de travail, formation, GRH et action sociale. Le préfet de région doit approuver un plan interministériel de gestion prévisionnelle en matière de ressources humaines au niveau régional destiné notamment à favoriser la mobilité des agents entre administrations de l’État.

41Le décret de 2010 fait du préfet de région « le responsable de la stratégie immobilière de l’État dans la région » qui approuve les schémas pluriannuels de stratégie immobilières (SPSI) des préfets de département. En 2016 ces schémas ont cédé la place à un schéma directeur immobilier en région (SDIR) qui couvre « l’ensemble des services, qu’ils soient ou non placés sous l’autorité directe des préfets ».

42La circulaire de 2019 anticipe enfin de nouvelles formes de régionalisation, les préfets de région étant incités à mutualiser des procédures au sein de plateformes interdépartementales ou créer des pôles d’expertise.

b – L’exécution financière

43Elle a été régionalisée à l’occasion du déploiement du progiciel comptable Chorus à partir de 2010. L’exercice des tâches matérielles de la fonction d’ordonnateur (engagement, certification du service fait), lié à l’attribution des licences Chorus, a été confié à des centres de services partagés positionnés au niveau régional pour des raisons de productivité. Elle s’est opérée par bloc de ministères, malgré une demande initiale du ministère de l’Intérieur d’en avoir la responsabilité entière : celui-ci forme le bloc 1, l’agriculture et l’écologie sont dans le bloc 2, les finances, les ministères sociaux et la culture dans le bloc 3. L’éducation nationale et la justice ont leur propre CSP au niveau inter-régional.

44Le gouvernement a annoncé la fusion progressive pour 2023 des centres de services partagés et des services facturiers en centres de gestion financière pour ne former qu’une seule entité de la chaîne de la dépense au niveau régional sous l’autorité du comptable.

a – Des acteurs publics unis face à la crise

54L’organisation et les compétences régionales de l’État lui ont permis un pilotage stratégique de l’action économique lors de la crise sanitaire sans se substituer au niveau départemental.

55Pour assumer sa mission d’animation et de coordination des politiques de l’État, le préfet de région dispose des services de l’État régionalisés concernés par l’action économique : le commissaire au redressement productif (en charge des entreprises industrielles) et les services en charge de l’économie et de l’emploi : la DIRECCTE, devenue DREETS en avril 2021 et la direction régionale de Pôle Emploi.

56Pour coordonner l’action publique dans la période intense de la crise, le préfet de région des Hauts de France a réuni dans des « conférences de continuité économique de l’État », avec les préfets de département et les directeurs régionaux, tous les acteurs économiques qui ont quasiment tous une organisation régionale : les URSSAF, la Banque de France, les chambres consulaires (commerce et industrie, agriculture, métiers), l’ordre des experts comptables, la BPI, la Banque des territoires, la fédération bancaire et les organismes d’assurance- crédits ; la collectivité régionale et son président étaient naturellement associés.

57Pour offrir un point d’entrée unique d’accès aux aides pour les entreprises, une démarche commune de communication entre les services de l’État, le conseil régional et la CCI régionale (une régionalisation pionnière dans les Hauts de France) a pris la forme d’une plaquette et d’un numéro téléphonique unique sous l’égide de cette dernière.

58Les services des finances publiques ont pris toute leur part dans l’aide et le conseil durant cette période de crise dans chacun des départements (reports d’échéances fiscales, CCSF, fonds de solidarité, secrétariat du CODEFI). La DRFIP gagnerait à obtenir une compétence accrue en matière d’animation économique pour exercer un rôle pivot de détection, de conseil et d’accompagnement financier des entreprises en difficulté pour mieux assister le préfet de région.

59L’État aura mobilisé pour la seule année 2020 de l’ordre de 9 Md€ dans la région des Hauts de France pour soutenir les entreprises : reports de charge fiscales et sociales, fonds de solidarité, prêts garantis par l’État, prêts participatifs pour les PME….

b – L’affirmation de la compétence économique exclusive de la région

60Les compétences exclusives attribuées aux régions par la loi NOTRé de 2015 dans le domaine économique sont doubles : d’une part « pour définir les régimes d’aides et pour décider l’octroi des aides aux entreprises », sous forme de subventions, de bonifications d’intérêt de prêts ou d’avances remboursables à taux nul ou inférieur au marché et, d’autre part, « pour accorder des aides à des entreprises en difficulté …lorsque la protection des intérêts économiques et sociaux de la population l’exige ».