Admissions en non-valeur

1Des admissions en non valeur non justifiées par une décision de l’ordonnateur et en l’absence du visa du contrôleur financier, engagent la responsabilité du comptable. Si le visa de l’ordonnateur figure sur la fiche de signature du mandat auquel était jointe la demande d’admission en non-valeur et sur le bordereau de mandat, la Cour considère, de jurisprudence constante, que les pièces d’ordonnancement ne peuvent se substituer aux pièces d’engagement. [C. comptes, 13 juin 2019, Établissement de communication et de production audiovisuelle de la défense, n° 2019-1580].

Amende pour retard dans la production des comptes

2Les dysfonctionnements ayant affecté l’application informatique comptable peuvent être retenus à titre de circonstance atténuante mais ne peuvent conduire la Cour à exonérer totalement le comptable de sa responsabilité dans la production tardive des comptes financiers. [C. comptes, 18 avril 2019, Centre hospitalier du Haut-Anjou - Château-Gontier (Mayenne), n° 2019-1037]. V. déjà C. comptes, 4 juill. 1996, École normale de garçons d’Antony : Rev. Trésor 1997. 34.

3Le comptable n’a pas indiqué les raisons de « l’impossibilité de produire le compte financier de façon dématérialisée » invoquée au cours de l’instruction ; son successeur à l’agence comptable de la chancellerie des universités de Rennes a été en mesure de déposer sous format dématérialisé, via l’infocentre de la direction générale des finances publiques, les comptes financiers dans les délais réglementaires. La Cour relève enfin que l’impossibilité d’une dématérialisation du compte financier, avancée par le comptable, pouvait être palliée par son dépôt au greffe de la Cour sur support papier. [C. comptes, 20 mai 2019, Chancellerie des universités de Rennes (Ille-et-Vilaine), n° 2019-1164].

4Le retard de production du compte financier provient d’un effacement - par erreur du service informatique - de toutes les données présentes sur un serveur ; outre la perte des données informatiques, d’autres circonstances sont à l’origine de la non-transmission du compte financier à ce jour, notamment le manque d’effectifs de l’agence comptable, la nomination d’un administrateur provisoire de l’université de Paris-III en janvier 2019 et le blocage de l’université par des étudiants et personnels grévistes empêchant l’accès aux locaux. Le comptable s’est engagé, pour pallier l’impossibilité d’une dématérialisation du compte financier, à procéder à son dépôt au greffe de la Cour sur support papier. Ces circonstances justifient le prononcé d’une amende pour retard à un taux très modéré. [C. comptes, 20 mai 2019, Université Sorbonne nouvelle Paris III, n° 2019-1181].

Circonstances atténuantes ou exonératoires de responsabilité

5Des surcoûts qu’aurait entrainé une relance du recouvrement de créances ne sont pas des motifs de nature à justifier l’inaction d’un comptable public dans l’exercice de sa mission de recouvrement des créances de l’organisme dont il a la charge ; le juge constate logiquement un manquement avec préjudice. [C. comptes, 19 mars 2019, Agence des systèmes d’information partagés de santé (ASIP Santé), n° 2019-0468]. V. déjà C. comptes, 15 oct. 2015, CH Yves Le Foll à Saint-Brieuc, n° 72702.

6Une erreur de saisie commise par l’ordonnateur qui porterait sur le type de dépense codé dans l’application Hélios ne saurait dégager le comptable de sa responsabilité. [C. comptes, 6 juin 2019, Office intercommunal de tourisme du Pays Mer Esterel (Var), n° 2019-1513]. Un comptable public ne peut s’exonérer de toute responsabilité lorsque le recouvrement n’a pas été possible en arguant du fait que cette compétence était exercée par les services de l’ordonnateur (en l’espèce, déclaration de créance et demande de relevé de forclusion). [C. comptes, 13 juin 2019, Centre national d’études spatiales (CNES), n° 2019-1325].

7Si le comptable est tenu à un devoir d’obéissance hiérarchique vis-à-vis de la DGFIP, il est d’abord tenu d’appliquer les dispositions notamment de la loi du 23 févr. 1963 et du décret du 7 nov. 2012 (GBCP) ; le Parquet insiste sur ce point en considérant que c’est au juge qu’il appartient d’interpréter le droit. Les instructions de l’administration ne disent le droit que sous le contrôle du juge qui ne peut voir son office limité par l’interprétation préexistante de l’administration. Autrement dit, s’il existe une divergence d’interprétation entre une position jurisprudentielle et une instruction de la DGFIP, il appartient à cette dernière de saisir le juge de cassation. [C. comptes, 27 juin 2019, Commune de la Cornuaille devenue Commune nouvelle de Val d’Erdre Auxence, n° 2019-1639].

Contrôle sélectif de la dépense

8Le contrôle sélectif constitue un mode dérogatoire au contrôle exhaustif des dépenses, lequel demeure applicable pour toutes les dépenses qui ne sont pas expressément mentionnées dans le plan de contrôle comme devant être contrôlées « par échantillon » ou comme devant faire l’objet d’une « partie » seulement des contrôles prévus par le RGBCP. [C. comptes, 14 févr. 2019, Synd. intercommunal de restauration collective (SIRC) de Rouen-Bois-Guillaume, n° 2019-0222. C. comptes, 27 juin 2019, Département de Lot-et-Garonne, n° 2019-1588. C. comptes, 27 juin 2019, Commune de la Cornuaille devenue Commune nouvelle de Val d’Erdre Auxence, n° 2019-1639]. Le contrôle hiérarchisé, ou sélectif, ne peut signifier une absence de contrôle de la dépense ; en effet, la justification d’une absence totale de contrôle sur les paiements en cause est incompatible avec la notion de contrôle hiérarchisé ou sélectif de la dépense. [C. comptes, 28 mars 2019, Commune de Craponne (Rhône), n° 2019-0772].

9Selon le Parquet, l’appréciation que doit porter le juge sur le respect des règles de contrôle sélectif de la dépense ne peut être conditionnée à l’efficacité du contrôle puisque, par définition, si le juge en vient à s’interroger sur le plan de contrôle, c’est qu’il y a eu manquement qui a causé un préjudice financier. La demande du ministère public d’infirmer le jugement s’agissant de l’appréciation qui a été faite par les premiers juges du respect des règles de contrôle sélectif de la dépense sera toutefois rejetée par la Cour dès lors que la comptable appelante ne sollicite de la part du juge d’appel aucune décision de nature à remettre en cause l’appréciation portée par le juge de premier ressort sur le respect des règles de contrôle sélectif de la dépense. Ainsi, le moyen soulevé par le ministère public ne constitue pas un moyen d’ordre public ; dès lors, le juge d’appel ne saurait, sans statuer ultra petita, se prononcer sur ce point. [C. comptes, 18 avril 2019, Régie Villa Méditerranée (Bouches-du-Rhône), n° 2019-1003].

10Faute de précision temporelle, de nature à permettre d’identifier avec précision les dépenses qui pouvaient, conformément au plan de contrôle, ne pas faire l’objet de diligences précises, il ne sera pas possible, en cas de paiement irrégulier, de considérer que ledit plan de contrôle a bien été respecté, de façon à permettre la remise gracieuse totale d’un débet éventuel. [C. comptes, 20 mai avril 2019, Université de Lyon 3 Jean Moulin - Lyon (Rhône), n° 2019-1247].

Imputation

11Le comptable ne peut se prévaloir de l’absence de comptabilisation des installations de l’organisme en cause comme immobilisations au bilan de l’établissement pour justifier l’imputation en dépenses de fonctionnement de travaux réalisés sur ces mêmes installations. La Cour constate l’absence de préjudice financier dès lors, comme le relève le Parquet, que les crédits d’investissement n’étaient pas insuffisants pour couvrir cette dépense. [C. comptes, 13 juin 2019, Établissement de communication et de production audiovisuelle de la défense, n° 2019-1580].

Manquant en monnaie ou en valeurs

12Les obligations auxquelles l’agent comptable est tenu, aux termes du I de l’art. 60 de la loi du 23 févr. 1963, en matière de garde et de conservation des fonds et valeurs, supposent qu’il soit à même de justifier à tout moment de la réalité des dépôts et cautionnements inscrits à l’actif de l’organisme public dont il tient la comptabilité ; en ne conservant pas ou en ne reconstituant pas les pièces justificatives des dépôts et cautionnements appartenant à l’établissement public, l’agent comptable a commis un manquement à ses obligations. [C. comptes, 8 mars 2019, Chambre départementale d’agriculture de l’Aveyron, n° 2019-0552].

13Des écritures faisant apparaître d’indéniables désordres comptables ne traduisant pas un manquant en valeurs ne sont pas de nature à mettre en jeu la responsabilité du comptable. [C. comptes, 18 juin 2019, Direction départementale des finances publiques de l’Essonne, n° 2019-1562].

Pièces justificatives

Préjudice financier

28Il est aisé de constater que le caractère objectif du jugement des comptes des comptables par le juge financier a été sensiblement atténué par la possibilité donnée au juge d’apprécier l’existence d’un préjudice financier résultant du manquement du comptable et de déterminer le montant de la somme non rémissible. En l’espèce, la Cour met explicitement sur le même plan l’appréciation des circonstances “atténuantes” invoquées par le comptable et les conditions d’appréciation du préjudice : les arguments en défense invoqués par le comptable, qui ne constituent pas des cas de force majeure et résultent de circonstances extérieures à la ligne de compte, ne peuvent être appréciés par la Cour, au cas par cas, que dans la mesure où elle constaterait qu’un manquement du comptable n’a pas causé de préjudice financier à l’université de Strasbourg ; en revanche, seul le ministre en charge des comptes publics pourrait les prendre en considération, dans le cadre d’une demande de remise gracieuse, si la Cour constituait le comptable débiteur. [C. comptes, 15 avril 2019, Université de Strasbourg (Bas-Rhin), n° 2019-0944].

Primes, indemnités, rémunérations accessoires

48Les établissements d’enseignement supérieur fournissent décidément un matériau riche au juge des comptes pour apprécier les conditions dans lesquelles sont attribuées les primes, indemnités et rémunérations accessoires. La jurisprudence récente a ainsi rappelé que, de par leurs fonctions mêmes, le directeur général des services et l’agent comptable d’un établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel doivent être regardés comme respectivement chargés de la conduite de la politique et des actions de formation continue, pour le directeur, et de leur gestion financière et comptable, pour l’agent comptable, sans que ces fonctions puissent apparaître comme étrangères à leur activité principale et à ce titre, justifier un traitement particulier et une gratification complémentaire. Ces agents ne peuvent ainsi bénéficier du versement de l’indemnité pour participation aux travaux de formation continue prévue à l’article D. 714-61 du code de l’éducation (C. comptes, 1^er févr. 2018, Université de Nice : Gestion et fin. publ. 2018 n° 4 p. 156. 28 sept. 2018, Université de Toulouse II, n° 2018-2420 : Gestion et fin. publ. 2018 n° 6 p. 152. 26 nov. 2018, Université d’Artois, n° 2018-3499 : Gestion et fin. publ. 2019 n° 2 p. 157). Même solution, s’agissant du versement de la prime “formation continue” : à des agents de sécurité ne participant en rien à l’organisation ou aux actions de la formation continue [C. comptes, 15 avril 2019, Conservatoire national des arts et métiers (CNAM), n° 2019-0953] ; au directeur et à l’assistante du service de formation continue. [C. comptes, 20 mai avril 2019, Université de Lyon 3 Jean Moulin - Lyon (Rhône), n° 2019-1247].

49La même jurisprudence s’applique à la prime d’intéressement à la recherche, pour services rendus lors de leur participation à des opérations de recherche scientifique prévues dans des contrats ou conventions. En effet, l’art. 1^er du décret n° 85-618 du 13 juin 1985 prévoit que « l’intéressement ne peut être versé que pour une opération achevée », et l’art. 2 que « le montant total de l’intéressement réparti entre les agents ayant participé de manière individuelle ou collective à une opération ne peut excéder 50 % du montant disponible au titre de celle-ci. Le montant disponible est égal à la différence entre le total des ressources acquises à l’établissement et le total des charges nécessaires à la réalisation de l’opération. Le montant disponible au titre de l’opération est attesté par l’agent comptable, qui s’appuie sur une comptabilité d’analyse des coûts » ; cette réglementation ne permet donc pas d’attribuer une prime mensuelle permanente d’un montant fixe, et sans production de la référence à une ou des opérations précises auxquelles le bénéficiaire aurait participé. [C. comptes, 15 avril 2019, Université Lille 3 (Nord), n° 2019-1033]. Le décret n° 85-618 du 13 juin 1985 modifié par le décret n° 98-65 du 4 février 1998 s’interprète, de façon claire, comme visant seulement les personnels permanents de l’établissement qui organisent les opérations de recherche et concluent les contrats et conventions. Si l’auteur du décret avait voulu inclure parmi les bénéficiaires de l’intéressement des intervenants extérieurs qui sont, de manière habituelle, pris en compte dans les établissements publics d’enseignement supérieur et de recherche en tant que « vacataires » ou « non permanents », il aurait utilisé un terme moins restrictif que celui de « personnels permanents ». Les textes postérieurs (décret n° 2010-619 du 7 juin 2010 et circulaire n° 2011- 0011 du 9 juin 2011) ont, a contrario, inclus ces personnels en indiquant de manière explicite qu’aucune distinction de nature statutaire n’étant prévue, ce décret concernait l’ensemble des personnels qui travaillent dans une unité ou service de l’établissement, y compris les non-titulaires [C. comptes, 15 avril 2019, Université de Toulouse 1 (Haute-Garonne), n° 2019-1062].

50Au-delà de ces aspects, d’autres irrégularités sont mises en lumière par le juge des comptes, traduisant une légèreté certaine des autorités universitaires dans le déploiement des régimes indemnitaires, en particulier au profit de l’agent comptable de l’établissement. En l’espèce, celui-ci avait en effet accepté d’ouvrir sa caisse, à son propre profit et à celui du Directeur général des services de l’Université, en paiement de vacations fondées sur l’article 1^er du décret n° 2003-1009 du 16 octobre 2003 relatif aux vacations susceptibles d’être allouées aux personnels accomplissant des activités accessoires dans certains établissements publics d’enseignement supérieur. S’agissant du DGS, les vacations en cause étaient justifiées par sa participation aux dossiers d’« accompagnement à la création de l’École supérieure du Professorat et de l’Éducation (ESPE) », de « manifestation pour les 40 ans de l’université » et d’« accompagnement du dossier IDEX ». La Cour insiste sur deux aspects : primo, aucune pièce ne précise la nature ni les modalités de la participation du directeur général des services à ces dossiers ; secundo, rien n’établit que, dans leur contenu ou leurs caractéristiques, les évènements évoqués présentent un caractère inédit qui engendrerait, pour le directeur général des services d’une grande université, une activité accessoire distincte de son activité principale, par nature protéiforme.

51S’agissant des vacations ayant bénéficié à l’agent comptable, elles étaient fondées sur le dossier du rapprochement de l’Université avec l’École supérieure de journalisme de Lille (ESJ). Or, une nouvelle fois, rien ne montre que les documents produits lors de l’instruction, y compris les notes d’analyse de la situation financière de l’ESJ, aient été préparés par l’agent comptable. Si la demande d’étude sur l’ESJ que l’agent comptable a adressée à la DRFiP Nord Pas de Calais a permis à l’université d’obtenir des informations, le rôle de l’agent comptable s’est limité à intercéder auprès d’une administration pour obtenir des informations. L’agent comptable, a également reçu un complément de rémunération au titre de vacations relatives à l’« accompagnement des dossiers IDEX ». Or, aucun élément n’a été produit à l’appui de la démonstration du caractère accessoire et distinct de son activité principale des actions qui auraient justifié lesdites vacations, si ce n’est la fiche de poste de l’agent comptable. Cet argument est sans portée juridique, la fiche de poste, qui, en outre, ne comporte pas une liste exhaustive des tâches assumées par le comptable au titre de son activité principale, étant dépourvue de valeur réglementaire ; au demeurant, le caractère forfaitaire et récurrent de ces versements présente toutes les caractéristiques d’un complément pérenne de rémunération insusceptible de se rattacher au versement de vacations prévues par le décret du 16 oct. 2013. [C. comptes, 15 avril 2019, Université Lille 3 (Nord), n° 2019-1033].

52Que faut-il déduire de ce qui précède ? Que les rémunérations en cause étaient largement fictives et ont permis à l’Université, de façon totalement irrégulière, de majorer la rémunération des intéressés. Or, les conséquences de ce constat restent bien insuffisantes : si la question du préjudice financier subi par l’Université est réglée par la mise en débet de l’agent comptable, celle de l’imputabilité reste entière : c’est l’Université qui a mis en place ce système de rémunérations en choisissant, sciemment ou non, des dispositifs juridiquement irréguliers. L’ordonnateur a donc eu un rôle majeur sans que jamais la question de sa responsabilité ne soit évoquée ; cette affaire témoigne ainsi, une nouvelle fois, de l’absolue nécessité d’une refonte du régime de responsabilité des gestionnaires publics, les conditions mêmes de l’usage de l’argent public ne pouvant se satisfaire d’approximations aussi flagrantes.

53Le code de la santé publique, en son article R. 6152-27, précise que le praticien peut accomplir, sur la base du volontariat, au-delà de ses obligations de service hebdomadaires, un temps de travail additionnel donnant lieu soit à récupération, soit au versement d’indemnités de participation à la continuité des soins, et le cas échéant, d’indemnités de temps de travail additionnel. L’arrêté du 30 avril 2003 relatif à l’organisation et à l’indemnisation de la continuité des soins et de la permanence pharmaceutique dans les établissements publics de santé et les établissements publics d’hébergement pour personnes âgées dépendantes détaille les conditions d’application du dispositif : « après accord du directeur, les praticiens concernés peuvent figurer au tableau de service prévisionnel pour effectuer des périodes de temps de travail additionnel afin d’assurer la permanence des soins conformément au contrat de temps additionnel qu’ils ont signé ». Il n’a pu être fourni en l’espèce ni les contrats d’engagement des agents concernés, ni les tableaux de services mensuels et détaillés attestant par praticien et par mois le quantum vérifiable de temps de travail additionnel ayant dépassé les obligations de service hebdomadaires. La présence d’un bordereau de mandats signé de l’ordonnateur ne saurait à elle seule satisfaire à la nécessité de produire une pièce justifiant le paiement d’indemnités précisément affectées par date et par bénéficiaire [C. comptes, 18 avril 2019, Centre hospitalier du Haut-Anjou - Château-Gontier (Mayenne), n° 2019-1037].

54Par une délibération « relative à la gratification de l’agent comptable », la session de la chambre départementale d’agriculture de la Mayenne a décidé « d’accorder une gratification de 1/12ème du salaire brut versé annuellement à l’agent comptable par adjonction de service ». Mais l’agent comptable en cause est un agent de la direction générale des finances publiques (DGFiP), fonctionnaire de l’État ; il ne bénéficiait donc pas du statut du personnel des chambres d’agriculture. Par conséquent, la session de la chambre d’agriculture n’avait pas compétence pour établir le versement de la gratification litigieuse ; il en résulte logiquement un manquement avec préjudice. [C. comptes, 17 mai 2019, Chambre départementale d’agriculture de la Mayenne, n° 2019-1310].

Recettes

Régies d’avances et de recettes

60Dès lors que le régisseur a obtenu remise gracieuse et que le juge constate l’absence de faute ou de négligence du comptable assignataire, la responsabilité de ce dernier ne peut être engagée. [C. comptes, 14 mars 2019, Centre communal d’action sociale (CCAS) d’Antibes (Alpes-Maritimes), n° 2019-0576]. V. déjà C. comptes, 23 sept. 2004, Centre international d’études pédagogiques, n° 40420 : Rev. Trésor 2005. 300. C. comptes, 6 déc. 2004, Université Joseph Fourier de Grenoble I, n° 41149 : Rev. Trésor 2006. 65. L’arrêté créant une régie doit être précis sur les dépenses autorisées ; toutefois, s’agissant des régies à l’étranger, l’art. 10 du décret n° 92-681 du 20 juill. 1992 dispose que « sauf dérogation expresse accordées par le ministre du budget, peuvent être payés par l’intermédiaire d’une régie (…) 5° Pour les opérations à l’étranger, toute autre dépense nécessaire au bon fonctionnement du service situé à l’étranger ». Par suite, l’utilisation d’une régie pour payer des frais de location d’un véhicule avec chauffeur, bien que non prévus par l’acte ayant créé la régie, ne peut entraîner la mise en jeu de la responsabilité du comptable. [C. comptes, 13 juin 2019, Centre national d’études spatiales (CNES), n° 2019-1325].

Responsabilité du fait d’autrui

61Des réserves formulées en termes généraux peuvent être de nature à dégager la responsabilité du comptable dès lors que le comptable prédécesseur avait sollicité l’admission en non-valeur du titre litigieux, admettant ainsi le caractère irrécouvrable de ce titre. Les réserves du comptable entrant mentionnent, pour ce titre, « poursuites inopérantes admission en non-valeur demandée ». Quand bien même la demande d’admission en non-valeur n’a pas été suivie d’effet, cette réserve était motivée par le caractère irrécouvrable de la créance et, partant, par le caractère nécessairement vain des poursuites ; ainsi, cette réserve était suffisamment précise et motivée. [C. comptes, 14 mars 2019, Centre hospitalier intercommunal de Rocher-Largentière (Ardèche), n° 2019-0578].

62Les DDFiP et DRFiP sont responsables de la gestion des comptables subordonnés (C. comptes, 16 déc. 1985, TPG de la Corrèze : Rec. C. comptes 149. 20 mars 2003, TPG de la Haute-Savoie : Rev. Trésor 2004. 201). Plus généralement, tout comptable est responsable des comptables subordonnés placés sous son autorité (C. comptes, ch. réun., 16 janv. 2008, Caisse de crédit municipal de Lyon : Gestion et fin. publ. 2009. 448). Le comptable supérieur manque à ses propres obligations tant qu’il s’abstient d’engager la responsabilité du comptable secondaire ayant commis le manquement (C. comptes, 19 oct. 2016, Direction des résidents à l’étranger et des services généraux, n° 2016-3183 : Gestion et fin. publ. 2017 n° 2 p. 153). En l’espèce, la responsabilité du comptable supérieur est engagée pour n’avoir pas engagé la responsabilité d’un comptable secondaire, pour défaut de déclaration dans les délais, au passif d’une procédure de redressement judiciaire, de créances de taxe sur la valeur ajoutée. Il aurait dû, sans délai, mettre en jeu la responsabilité du comptable secondaire en émettant à son encontre un ordre de versement ; en s’en abstenant, et en prenant en charge l’admission en non-valeur, il a substitué sa responsabilité propre à celle du comptable secondaire. [C. comptes, 24 mai 2019, Direction départementale des finances publiques (DDFIP) de la Manche, n° 2019-1190].

Appel

63Selon le Procureur général près la Cour des comptes, le jugement dont appel ayant été rendu sur conclusions conformes, il n’appartenait pas au procureur financier de faire appel de ce jugement mais, le cas échéant, au Procureur général. La Cour relève cependant que l’art. L.242-6 CJF n’assortit d’aucune restriction la possibilité ainsi ouverte aux procureurs financiers près les chambres régionales des comptes d’élever appel des jugements rendus par ces juridictions ; en particulier, la circonstance que le jugement entrepris a été rendu sur conclusions conformes n’est pas de nature à limiter la portée des dispositions de l’article L.242-6. [C. comptes, 28 mars 2019, Commune de Craponne (Rhône), n° 2019-0772].

64L’appel peut valablement ne porter que sur le fait que la chambre a jugé que les sommes dont le comptable a été déclaré débiteur ne pouvaient faire l’objet d’une remise gracieuse totale en raison du non respect du plan de contrôle. [C. comptes, 27 juin 2019, Département de Lot-et-Garonne, n° 2019-1588].

Contradictoire

65La Cour considère que des comptables de fait présumés ne peuvent se plaindre d’avoir fait l’objet d’auditions dans le cadre d’une procédure contentieuse d’examen des comptes du comptable public de l’organisme en cause (C. Comptes, 5 janv. 2018, ONIAM : Gestion et fin. publ. 2018 n° 4 p. 146). En effet, ces auditions répondaient aux formes exigées par le CJF et cette procédure était distincte de l’instance de gestion de fait qui a commencé avec les notifications du réquisitoire du procureur général près la Cour des comptes. La Cour ajoute que les droits de la défense et notamment le principe du contradictoire ne s’appliquent qu’à cette phase contentieuse. Le Parquet précise que l’instruction des deux procédures a été confiée à des magistrats différents, les deux dossiers ayant été instruits en parallèle et sans lien entre eux. Le rapport ayant mis en débet le comptable public n’est pas versé au dossier de la gestion de fait, pas plus qu’un quelconque procès-verbal d’audition des avocats présumés comptables de fait. [C. comptes, 12 avril 2019, Office national d’indemnisation des accidents médicaux (ONIAM), n° 2019-812].

66Un point qui n’a pas été relevé dans le rapport mais qui conditionne la solution au fond doit être soumis à la contradiction ; dans cette hypothèse, la Cour considère qu’il y a lieu de rouvrir l’instruction et de surseoir à statuer sur la charge litigieuse dans l’attente d’un rapport complémentaire. [C. comptes, 19 avril 2019, Direction départementale des finances publiques (DDFIP) de la Seine-Saint-Denis (Seine-Saint-Denis), n° 2019-1063].

Débet

67La responsabilité du comptable public est engagée du seul fait du paiement irrégulier et à concurrence de la totalité des dépenses en cause. Le juge des comptes peut toutefois - il ne s’agit que d’une faculté - limiter le débet au montant du seul trop-payé, notamment si celui-ci se déduit de la simple rectification d’un calcul de liquidation ou si le comptable fournit les éléments permettant de le déterminer. [C. comptes, 14 févr. 2019, Synd. intercommunal de restauration collective (SIRC) de Rouen-Bois-Guillaume, n° 2019-0222]. V. déjà, CE, 30 déc. 2013, Min. Budget, comptes publics et réforme de l’État (CNIL), n° 359287 : Gestion et fin. publ. 2015 n° 7 p. 158. C. comptes, 27 juill. 2017, EPCS « Paris Sciences et Lettres-Formation », n° 2017-2332 (charge n° 1) : Gestion et fin. publ. 2018 n° 2, p. 151).

Débet administratif, débet juridictionnel

68La circonstance qu’une décision administrative de mise en débet d’un comptable public est intervenue en raison d’un manquement du comptable à ses obligations ne saurait faire obstacle à ce que le juge des comptes se prononce sur l’existence du même manquement et mette en jeu, le cas échéant, la responsabilité du comptable dans les conditions prévues au VI de l’art. 60 de la loi du 23 févr. 1963, alors même que le ministre chargé du budget aurait déjà accordé une remise gracieuse à l’intéressé dans le cadre de la procédure de débet administratif. La décision du juge des comptes définit alors complètement, à la date à laquelle elle est rendue, la mesure dans laquelle la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable public demeure engagée au titre de ce manquement. [C. comptes, 19 mars 2019, Direction départementale des finances publiques (DDFIP) du Gers, n° 2019-0584. C. comptes, 24 mai 2019, Direction départementale des finances publiques (DDFIP) des Pyrénées-Atlantiques, n° 2019-1270].

Forme des jugements et arrêts

69Selon le 4^e alinéa de l’article R. 242-10 CJF en vigueur à la date du jugement, seul applicable aux chambres régionales des comptes, « le jugement [de la chambre régionale des comptes] mentionne la date de l’audience publique et celle à laquelle il a été prononcé ». A tort, le jugement entrepris ne mentionne pas la date de son prononcé ; toutefois, au cas d’espèce, cette date est expressément mentionnée, comme a pu le constater lui-même l’appelant, sur le page relative audit jugement accessible depuis le site internet de la chambre régionale des comptes ; l’irrégularité formelle constatée par le requérant a ainsi été corrigée [C. comptes, 11 avril 2019, Commune de Bar-le-Duc (Meuse), n° 2019-0878].

Impartialité

70Le Parquet rappelle que, conformément à l’avis des Chambres réunies du 14 juin 2000, ceux des membres de la Cour qui auraient participé aux délibérations desquelles est résulté l’arrêt cassé, s’abstiendront de siéger en Chambres réunies pour statuer sur l’arrêt de renvoi. [C. comptes, 8 avril 2019, Gestion de fait des deniers de la commune d’Épinal (Vosges), n° 2019-0723].

71Des comptables de fait présumés invoquaient une violation du principe d’impartialité au motif que la Cour des comptes avait, précédemment à l’instance de gestion de fait, évoqué les faits litigieux dans son rapport public annuel. On sait que, depuis l’affaire “Labor Métal”, le rapport public de la Cour ne doit pas contenir d’insertions qui pourraient laisser à penser que des affaires portées ensuite devant la Cour dans le cadre de ses fonctions juridictionnelles, auraient pu être préjugées à ce stade, portant ainsi atteinte au principe de la présomption d’innocence (CE, ass., 23 févr. 2000, Labor Métal, n° 195715 : Lebon 83 ; GAJF, 6^e éd., n° 12 ; RFDA 2000. 435, concl. Seban ; Rev. Trésor 2000. 682). La jurisprudence ultérieure, toute de finesse et de subtilité, a toutefois considérablement atténué la portée du principe ainsi posé. En effet, le seul fait qu’une affaire ait été relatée dans le rapport public ne suffit pas à caractériser l’existence d’un préjugement dès lors que l’insertion se borne à exposer les faits sans expressément procéder à leur qualification juridique comme constitutifs d’une gestion de fait (C. comptes, ch. réun., avis, 14 juin 2000, Cne de Nice-Perrin et de la SARL Deltana : Rev. Trésor 2001. 352 ; RFDA 2001. 1113. CE, 24 févr. 2003, Perrin et Deltana, n° 227945 : Lebon 49 ; Rec. C. comptes 167 ; Rev. Trésor 2004. 139 ; RFDA 2004. 815). La même solution a été retenue s’agissant d’un rapport ayant fait état « d’irrégularités financières dans l’emploi des subventions de l’État » à la charge d’une association, donné une description des principales irrégularités commises et indiqué qu’une procédure de gestion de fait a été ouverte, sans porter aucune appréciation sur la gravité des faits et l’imputation personnelle des responsabilités (CE, 10 mai 2004, Chavanat, n° 251090 : Lebon T. 642 ; Rec. C. comptes 2004. 145 ; Rev. Trésor 2006. 150 ; RFDA 2005. 660. C. comptes, 25 sept. 2006, Caisse de crédit municipal de Lyon : Rec. C. comptes 25 ; Rev. Trésor 2007. 505 ; AJDA 2007. 1346). En l’espèce, la Cour relève que le rapport public indiquait que « l’établissement a confié sans base légale à ses avocats le recouvrement des décisions de justice. Il compte régulariser pour l’avenir le dispositif par une convention de mandat, de manière discutable et sans même procéder au préalable à un inventaire de ses créances en croisant les états transmis par les avocats avec les fichiers contentieux ». Selon la Cour, seul un paragraphe évoquait en cinq lignes la question du recouvrement des créances sur décisions de justice, ce qui ne peut être considéré comme une relation particulièrement circonstanciée d’une affaire complexe ; ce paragraphe n’évoquait pas d’éventuelles conséquences dommageables du dispositif critiqué et ne contenait aucune appréciation sur la gravité des faits et l’ampleur des sommes en cause. Enfin les auteurs des irrégularités présumées n’étaient ni nommés ni facilement identifiables. Aucune violation du principe d’impartialité ne peut ainsi être constatée. Dont acte. [C. comptes, 12 avril 2019, Office national d’indemnisation des accidents médicaux (ONIAM), n° 2019-812].

Monopole des poursuites

72L’enclenchement de la procédure contentieuse de mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire d’un comptable est subordonné à une décision du représentant du ministère public, prenant la forme d’un réquisitoire. Dans ce cadre organisé dans le respect des exigences d’un procès équitable et du caractère contradictoire de la procédure, le juge des comptes ne peut statuer que sur les éléments retenus par le ministère public, éventuellement étendus par un réquisitoire supplétif. Dès lors, un vice qui affecte la régularité de la procédure de jugement quant au périmètre de la saisine doit être relevé d’office par le juge d’appel. En l’espèce, par le jugement entrepris, la chambre régionale des comptes a statué au-delà du réquisitoire du procureur financier, sans disposer d’un réquisitoire supplétif ; elle a ainsi méconnu sa compétence ainsi que le monopole des poursuites dévolu au ministère public. [C. comptes, 28 mars 2019, Commune de Chambéry (Savoie), n° 2019-0767].

73Le Conseil d’État a considéré que les dispositions de l’article L. 242-1 CJF, qui n’ont pas déjà été déclarées conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel, sont applicables au litige au sens et pour l’application de l’article 23-5 de l’ordonnance du 7 nov. 1958. Le moyen tiré de ce que ces dispositions, en tant qu’elles instituent au profit du ministère public près les juridictions financières un monopole des poursuites et font ainsi obstacle à ce qu’une collectivité publique puisse contester devant l’une de ces juridictions les manquements du comptable lui ayant causé un préjudice lorsque de tels manquements n’ont pas été visés dans le réquisitoire du ministère public, portent atteinte au droit à un recours juridictionnel effectif garanti par la Constitution, protégé par l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, soulève une question présentant un caractère sérieux. Par suite, il y a lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité invoquée. [CE, 10 mai 2019, Commune de Sainte-Rose, n° 424115].

74Le Conseil constitutionnel a validé le monopole des poursuites confié au ministère public alors même qu’il était soutenu que les dispositions du CJF porteraient une atteinte substantielle au droit à un recours juridictionnel effectif et aux droits de la défense en interdisant aux collectivités territoriales victimes d’une erreur du comptable public de soumettre au jugement des CRC d’autres griefs que ceux retenus par le ministère public, les privant ainsi de toute possibilité d’exercer un recours auprès des juridictions financières pour obtenir l’indemnisation de leur préjudice. Le Conseil considère que l’art. 60 de la loi du 23 févr. 1963 instaure, dans l’intérêt de l’ordre public financier, un régime spécial de responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics devant les juridictions financières, dès lors qu’est constaté un déficit, une recette non recouvrée ou une dépense irrégulièrement payée. Même si ce régime spécial de responsabilité des comptables publics peut conduire à l’indemnisation des préjudices subis par les collectivités publiques, son objet principal est, dans l’intérêt de l’ordre public financier, de garantir la régularité des comptes publics. Au vu de cet objet, il était loisible au législateur de confier au ministère public près les juridictions financières un monopole des poursuites en la matière. En outre, le législateur a expressément prévu à l’art. 60 de la loi du 23 févr. 1963 que ce régime spécial de responsabilité n’est pas exclusif de la responsabilité des mêmes comptables attachée à leur qualité d’agent public. Dès lors, les collectivités publiques victimes d’une faute du comptable ont la possibilité, si le ministère public près les juridictions financières n’a pas entendu saisir la chambre régionale des comptes de cette faute et de toutes ses conséquences, d’agir en responsabilité, selon les voies du droit commun, contre l’État ou contre le comptable lui-même. [Cons. const. 5 juill. 2019, n° 2019-795 QPC].

Motivation des jugements et arrêts

75Le jugement entrepris ne rappelle pas les observations des parties ; en l’état, il n’est donc pas possible de savoir si leurs arguments ont ou non été pris en compte. Même si certains motifs peuvent être considérés comme se rattachant à certains des arguments invoqués à charge ou à décharge, il n’est pas dit pourquoi d’autres n’ont pas été évoqués ; ce faisant, les dispositions de l’art. R. 242-13 CJF relatives à la rédaction des jugements n’ont pas été respectées. [C. comptes, 14 févr. 2019, Syndicat mixte de l’Orchestre national des Pays de la Loire (ONPL) - Angers (Maine-et-Loire), n° 2019-0214]. V. déjà C. comptes, 14 déc. 2017, Hôpital local de Marines, n° 2017-3762 : Gestion et fin. publ. 2018, n° 4, p. 159.

Observations des Chambres régionales des comptes

76La procédure contradictoire prévue à l’art. L. 241-1 en cas de demande de rectification des observations d’une CRC sur la gestion d’une collectivité territoriale, a été déterminée avec précision par le pouvoir réglementaire, dans l’intérêt des personnes mises en cause, selon les modalités détaillées par les dispositions de l’art. R. 241-31, dans sa rédaction applicable au litige. Ces modalités, qui permettent aux personnes concernées, ayant pris connaissance des passages du rapport d’observations définitives les concernant, de présenter leurs observations et leurs demandes de rectification par écrit, puis oralement lors d’une audition par la CRC, satisfont entièrement, s’agissant d’une décision non juridictionnelle, aux exigences du caractère contradictoire de la procédure, quand bien même, hormis le droit d’accès prévu par l’article R. 241-13 au stade des observations provisoires, le demandeur n’a pas accès à l’intégralité du dossier au vu duquel la CRC se prononce sur sa demande, en particulier à la réponse des personnes auxquelles elle a été communiquée par la CRC. Le caractère contradictoire de la procédure en cause ne saurait, par ailleurs, impliquer la communication au demandeur du rapport du magistrat instruisant sa demande ou des conclusions du procureur financier. [CE, 24 avril 2019, n° 409270 : AJDA 2019. 908].

Office du juge

77Dès lors que les créances litigieuses se sont trouvées prescrites au cours d’exercices non poursuivis par le réquisitoire et pour lesquels les comptables alors en poste sont aujourd’hui déchargés du fait de la loi, il ne peut, en tout état de cause, être reproché au comptable de défaut de diligences de recouvrement ou de mise en recouvrement. [C. comptes, 19 mars 2019, Direction des finances publiques (DFIP) de Nouvelle-Calédonie, n° 2019-0598].

Publicité des audiences

78Le principe de publicité des audiences devant les CRC est posé par l’art. L. 242-4 CJF ; dès lors qu’il n’est pas contesté que l’accès à la salle d’audience est resté possible pendant toute la durée de l’audience, celle-ci est bien demeurée publique alors même que la porte de la salle au cours de l’audience a été fermée en raison de bruits provenant de l’extérieur de la chambre. [C. comptes, 18 avril 2019, Centre hospitalier du Haut-Anjou - Château-Gontier (Mayenne), n° 2019-1037].

Réquisitoire du ministère public

79Si le juge est tenu par les charges soulevées dans le réquisitoire, un jugement n’est pas entaché d’irrégularité au seul motif qu’ayant engagé la responsabilité du comptable sur l’un des motifs visés au réquisitoire, a mentionné « au surplus » un autre motif. [C. comptes, 11 avril 2019, Commune de Bar-le-Duc (Meuse), n° 2019-0878].

80Le ministère public n’est pas limité, pour les éléments qu’il retient dans son réquisitoire, par ceux relevés par le rapporteur de la phase non contentieuse du jugement des comptes ; il peut poursuivre d’autres présomptions de charge qu’il a lui-même relevées, lorsque leur fait générateur est intervenu au cours d’un exercice soumis au contrôle de la Cour. [C. comptes, 19 avril 2019, Direction départementale des finances publiques (DDFIP) des Hauts-de-Seine (Hauts-de-Seine), n° 2019-1031].

Détention ou maniement sans titre

81Dans l’affaire ONIAM (V. ci-dessous “Qualification des deniers”), le ministère public avait requis l’ouverture d’une procédure de gestion de fait à l’encontre d’un certain nombre d’avocats chargés par l’établissement public du recouvrement amiable des créances et de recouvrement des recettes sur décision de justice. En effet, six cabinets d’avocat ont été chargés par l’ONIAM de la gestion des contentieux judiciaires par l’intermédiaire de contrats multi-attributaires de prestations juridiques ; après obtention de la décision judiciaire, les avocats obtenaient le paiement des dommages et intérêts et les faisaient encaisser sur leur compte « CARPA » (Caisse des règlements pécuniaires des avocats). La Cour relève que les avocats n’ont pas la libre disposition des sommes qu’ils doivent obligatoirement déposer sur leurs comptes CARPA. Les CARPA disposent également de la maîtrise du délai durant lesquelles les sommes transitent sur le compte de chaque avocat et bénéficient des produits financiers des sommes qui y sont temporairement déposées. Ainsi, les avocats n’avaient que la détention matérielle des fonds publics devant être versées à l’ONIAM sans en avoir la libre disposition ; ils n’ont ainsi joué qu’un rôle passif dans ladite détention et n’ont ni manié ni détenu de façon irrégulière des fonds publics. [C. comptes, 12 avril 2019, Office national d’indemnisation des accidents médicaux (ONIAM), n° 2019-812].

Qualification des deniers

Mandats fictifs

92On se souvient que le Conseil d’État (n° 410817 du 9 juill. 2018, Gestion et fin. publ. 2018 n° 6 p. 159 ; AJDA 2018. 1856, concl. L. Dutheillet de Lamothe ; JCP A 2018. 644) avait cassé l’arrêt de la Cour du 23 mars 2017 (n° 2017-0389 ; Gestion et fin. publ. 2017 n° 6 p. 158) en considérant que l’article 21 de la loi du 28 nov. 1990 permet aux collectivités territoriales d’attribuer un logement de fonction à l’agent occupant un emploi figurant sur une liste arrêtée par l’organe délibérant. « La circonstance que l’agent serait en mesure de se loger par ses propres moyens ne fait, dès lors, pas obstacle à la concession d’un tel logement. » Si la Cour avait jugé que l’attribution du logement ne présentait pas un caractère précaire, le Conseil d’État avait considéré que le seul fait que le bénéficiaire pourrait se maintenir dans les lieux en qualité de propriétaire n’était pas « de nature à rendre fictive la décision d’attribution d’un logement de fonction ». La haute juridiction avait estimé, enfin, que « les seules circonstances que la SCI bénéficiaire des loyers était transparente, en ce que le bénéficiaire du logement en était le gérant et un des associés, et qu’ainsi les sommes en cause devaient être regardées comme lui étant directement versées, ne pouvaient rendre fictifs les mandats adressés au comptable, dès lors qu’il ressort des énonciations de l’arrêt attaqué que la commune louait effectivement le logement à la SCI, que l’avantage consistant en l’attribution d’un logement de fonctions était subordonné à l’exercice des fonctions par l’intéressé et que la cour n’a pas caractérisé un complément de rémunération irrégulier s’ajoutant à cet avantage ». Statuant sur renvoi après cassation, les Chambres réunies se rangent à la décision du Conseil d’État. [C. comptes, 8 avril 2019, Gestion de fait des deniers de la commune d’Épinal (Vosges), n° 2019-0723].

Avantage injustifié à autrui

93L’existence d’un avantage injustifié à autrui suppose que l’organisme en cause ait subi un préjudice financier (CDBF, 11 oct. 2013, Maison de retraite intercom. de Champcevrais, n° 191 : Gestion et fin. publ. 2016 n° 4 p. 157 ; AJDA 2013. 2547. 3 mai 2018, Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC-VG), n° 220-783 : Gestion et fin. publ. 2018, n° 4, p. 162). Ce préjudice doit être avéré, ce qui n’était pas le cas dans la présente espèce. En effet, le fait d’avoir mis fin à des procédures contentieuses (désistement d’appel) sans délibération de la session de la Chambre départementale constitue une infraction aux règles d’exécution des dépenses au sens de l’art. L. 313-4. Cependant, la perte de chance résultant de l’abandon de ces procédures n’est pas suffisamment établie pour que le préjudice financier soit constitué. L’infraction n’a pas abouti à conférer un avantage injustifié à autrui (art. L. 313-6). [CDBF, 22 mars 2019, Chambre départementale d’agriculture de la Corrèze, n° 232-792].

Circonstances

Infraction aux règles d’exécution des recettes et dépenses (art. L. 313-4 CJF)

97Un organisme public, lorsqu’il attribue une subvention, doit respecter son propre “objet social”, c’est-à-dire les missions d’intérêt général pour lesquelles il a été créé. Ainsi, la CDBF relève qu’il n’appartient pas à une Chambre d’agriculture de subventionner des syndicats d’exploitants agricoles sur la base de conventions attributives fixant, de façon très générale, l’objet et les modalités d’intervention des syndicats d’exploitants agricoles intéressés sans identifier d’actions précises. Si ces conventions prévoient l’obligation pour le bénéficiaire d’adresser un compte-rendu annuel détaillé des activités subventionnées, aucun syndicat n’a jamais produit ledit compte-rendu. Ainsi, alors même que l’objet et les modalités d’intervention des syndicats pourraient recouper certaines des missions d’intérêt général des chambres d’agriculture, les subventions versées en l’espèce doivent être regardées comme ayant contribué au soutien et au fonctionnement de ces organisations syndicales et non à la mise en œuvre par elles d’actions d’intérêt général agricole. L’infraction aux règles d’exécution des dépenses est ainsi constituée, de même qu’un avantage injustifié à autrui. [CDBF, 22 mars 2019, Chambre départementale d’agriculture de la Gironde, n° 231-770. CDBF, 22 mars 2019, Chambre départementale d’agriculture de la Corrèze, n° 232-792].

98Dans le même esprit, une Agence régionale de santé ne peut mobiliser le Fonds d’intervention régional (FIR) pour financer des actions à l’international dès lors qu’il s’agit d’un instrument visant à financer des dépenses présentant un intérêt en termes de politique de santé publique pour la circonscription régionale dont l’Agence a la charge. [CDBF, 23 avril 2019, Agence régionale de santé Nouvelle-Aquitaine, n° 233-808].

99On sait que la CDBF n’hésite pas à requalifier les opérations qui lui sont soumises aux fins de sanctionner les violations de l’ordre public financier. Ainsi, par exemple, a-t-elle requalifié un versement en subvention alors qu’il avait été considéré par l’organisme en cause comme l’adhésion à une association (CDBF, 13 déc. 2018, Chambre départementale d’agriculture du Puy-de-Dôme, n° 226-791 ; Gestion et fin. publ. 2019 n° 2 p. 156). En l’espèce, c’est une subvention versée à une association qui dissimule en fait un contrat de prestations de services, qui aurait donc du faire l’objet d’un marché public avec mise en concurrence ; l’infraction aux règles d’exécution des dépenses est ainsi constituée. [CDBF, 22 mars 2019, Chambre départementale d’agriculture de la Gironde, n° 231-770].

100Au-delà de la violation de diverses règles du droit des marchés publics, la CDBF se prononce sur l’application des dispositions de l’art. 5 de la loi n° 94-665 du 4 août 1994 relative à l’emploi de la langue française qui dispose que les contrats auxquels une personne morale de droit public est partie sont rédigés en langue française. En l’espèce, les contrats avaient été rédigés en langue anglaise. La CDBF considère que la rédaction des documents contractuels en français par les personnes morales de droit public est une garantie de la bonne exécution des dépenses publiques. Le dernier al. de l’art. 5 de la loi de 1994 prévoit que « Une partie à un contrat conclu en violation du premier alinéa ne pourra se prévaloir d’une disposition en langue étrangère qui porterait préjudice à la partie à laquelle elle est opposée ». La Cour en déduit qu’un contrat rédigé en langue étrangère porte atteinte à la sécurité juridique des relations contractuelles lorsque le contrat est exécuté, même en partie, sur le territoire national et elle estime que la violation de cette disposition est constitutive d’une infraction aux règles d’exécution des dépenses publiques. [CDBF, 4 juill. 2019, Chambre de commerce et d’industrie de La Rochelle, n° 235-779].