1 – L’accroissement de leur nombre

8L’article 43, alinéa 1^er de la Constitution fixe dorénavant « à huit dans chaque assemblée » le nombre de commissions permanentes, contre six jusqu’à présent. La création de deux commissions supplémentaires permet de trouver, selon le rapporteur du projet de révision à l’Assemblée, « un équilibre entre la tentation de la prolifération des commissions permanentes et la tentation inverse d’une contrainte excessive imposée aux assemblées en matière d’organisation interne » [5]. Elle répond à une revendication ancienne des parlementaires. L’encombrement des commissions existantes a en effet contraint les assemblées à multiplier les structures internes spécifiques (groupes de travail, MEC, MECSS ) ou les organes spécialisés externes (délégations et offices parlementaires). La création des deux commissions relève du règlement des assemblées. Cette augmentation résultera sans doute de la division d’organes existants et non d’une création ex nihilo. Le comité Balladur propose ainsi, à l’Assemblée nationale, la scission de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales et de celle des Affaires économiques, de l’environnement et du territoire en raison de l’importance de leurs effectifs et du caractère étendu et hétérogène de leurs attributions [6].

2 – L’extension de leur rôle

9À la fois organes de contrôle et de législation, les commissions permanentes voient leurs compétences renforcées de façon significative. La restauration de leur influence est symboliquement consacrée par la révision de l’article 43, al. 1^er de la Constitution. Depuis 1958, celui-ci impose que l’examen préalable des textes relève d’une commission spécialement créée à cet effet. L’intervention des commissions permanentes n’est requise que par défaut. À l’opposé, la pratique institutionnelle a consacré la compétence générale des commissions permanentes et l’intervention exceptionnelle des commissions spéciales. La nouvelle rédaction de l’article 43, al. 1^er met enfin en accord le droit avec les faits. De façon plus novatrice, les travaux des commissions sont grandement valorisés. D’une part, l’article 42, al. 1^er impose désormais que la discussion en séance plénière s’engage non plus sur le texte du Gouvernement mais sur celui établi par la commission saisie au fond. Cette réforme fondamentale impose la participation active du Gouvernement aux travaux des commissions : c’est désormais dès leur examen préalable que les projets de loi pourront être modifiés. Néanmoins, la discussion en séance des projets de révision constitutionnelle et des projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale continue de porter, en première lecture devant la première assemblée saisie, sur le texte du Gouvernement.

10D’autre part, l’article 44, alinéa 3 prévoit désormais que le droit d’amendement s’exerce en séance ou en commission, dans des conditions définies par une loi organique. Dans la mesure où le texte de la commission sert désormais de base à la discussion en séance, il est logique de permettre à cette commission d’adopter définitivement certains amendements qui ne seront donc plus réexaminés en plénière [7]. Il revient toute-fois à la loi organique de définir ces procédures simplifiées. Les travaux préparatoires soulignent ainsi l’intérêt de renforcer les pouvoirs des commissions sur les textes techniques comme les lois de transposition de directives, de codification ou de ratification expresse d’ordonnance. Les commissions bénéficieront enfin de plus de temps pour exercer leurs nouvelles compétences. L’article 42, al. 3 impose désormais un délai minimum de six semaines entre le dépôt d’un projet ou d’une proposition de loi et son examen en séance plénière devant la première assemblée. Le délai est de quatre semaines devant la seconde assemblée.

1 – Les champs nouveaux du contrôle

15L’extension du contrôle des assemblées à l’évaluation des politiques publiques constitue une simple confirmation (a) et celle en matière européenne une véritable habitude (b).

2 – Les instruments du contrôle

18À l’instar de la revalorisation des commissions permanentes, le constituant préfère rafraîchir les instruments existants plutôt que d’en consacrer de nouveaux. Il ne retient aucune des idées novatrices du comité Balladur [12]. La révision se limite donc à constitutionnaliser les commissions d’enquête (a), étendre les missions de la Cour des comptes (b) et toiletter les organes chargés des affaires européennes (c).

1 – Le contrôle direct sur certaines nominations du chef de l’État

24Selon l’article 13, al. 2 de la Constitution, le Président de la République nomme aux emplois civils et militaires de l’État. Cette compétence de droit commun s’exerce selon deux modalités distinctes [14]. Par décret en Conseil des ministres, le Président nomme aux emplois régaliens énumérés par l’alinéa 3 de l’article 13 et l’ordonnance du 28novembre 1958. Par décret simple, le Président nomme dans les corps les plus élevés de la fonction publique d’État, souvent au vu des résultats d’un concours. La création de nouveaux organes comme les autorités administratives indépendantes s’est accompagnée toutefois du partage du pouvoir de nomination entre le chef de l’État et les présidents des assemblées. Depuis peu, la loi subordonne même la désignation de certaines autorités par le Président à l’avis de commissions permanentes du Parlement [15]. Le constituant étend cette procédure à une large catégorie de postes déterminés par une loi organique. Selon l’article 13, alinéa 5 de la Constitution, il s’agit des « emplois ou fonctions » importants pour « la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation » [16]. La révision soumet aussi à cette procédure la nomination des membres du Conseil constitutionnel, celle des personnalités qualifiées qui siègent au Conseil supérieur de la magistrature et celle du Défenseur des droits. Il revient à la loi ordinaire de définir, pour chaque poste, les commissions compétentes. Les conditions dans lesquelles celles-ci rendent leurs avis, après audition de la personne pressentie, relèvent du règlement de chaque assemblée.

25Ce nouveau dispositif répond, selon l’exposé des motifs du projet de révision, à un « souci de transparence et d’exemplarité républicaine ». Le caractère arbitraire que peuvent revêtir certains choix du chef de l’État est en effet atténué par l’intervention préalable du Parlement. Bien qu’il ne lie pas l’autorité de nomination, l’avis public rendu par les commissions permanentes ne sera pas sans portée. Un avis défavorable, ou peu favorable, sur une candidature rendra sans doute difficile, voire impossible, la nomination. Les commissions peuvent aussi s’opposer à une nomination à la majorité qualifiée. Toutefois, l’obligation de réunir les trois cinquièmes des suffrages exprimés dans les deux commissions réserve ce droit de veto aux candidatures manifestement fondées sur des critères étrangers à la compétence. Il serait souhaitable que les commissions parlementaires réussissent, en pratique, à s’affranchir des considérations partisanes, voire de la tentation des concertations entre majorité et opposition, pour fonder leurs avis sur les aptitudes et les qualités des candidats pressentis.

2 – Le contrôle indirect sur les décisions d’emploi des forces armées à l’étranger

26Selon l’article 15 de la Constitution, le Président de la République, en sa qualité de chef des armées, décide de l’emploi des forces françaises. L’article 35 de la Constitution subordonne toutefois la déclaration de guerre à l’autorisation du Parlement. Mais ce principe républicain ne correspond plus aux conditions actuelles d’engagement des conflits armés. Le recours à la force s’inscrit désormais le plus souvent dans le cadre d’actions de sécurité collective prévues par la Charte des Nations-Unies. Ces opérations extérieures, n’étant pas de classiques conflits entre États, ne nécessitent pas de déclarer la guerre. Il n’existe donc aucun contrôle obligatoire du Parlement sur l’emploi des forces armées à l’étranger. Au mieux, le Gouvernement peut décider, comme lors de la guerre du Golfe en 1991, de se présenter devant les assemblées [17]. Au pire, le Parlement ne connaît que des suites budgétaires de ces opérations. Le mythe du « domaine réservé » du chef de l’État se nourrit aussi de cette mise à l’écart de la représentation nationale.

27L’article 35 révisé de la Constitution modifie en profondeur cette situation. Elle institue un contrôle du Parlement sur les opérations extérieures. Comme le comité Balladur le proposait, la procédure retenue porte à la fois sur l’envoi des troupes et sur leur maintien. Selon l’article 35, alinéa 2, le Gouvernement informe désormais les assemblées « de sa décision de faire intervenir les forces armées à l’étranger, au plus tard trois jours après le début de l’intervention ». Il précise « les objectifs poursuivis ». En substance, le Gouvernement fera part, au moyen d’une déclaration en commission ou en séance publique, de la décision du chef de l’État d’engager les troupes et des motifs qui l’y ont conduit. Le texte prévoit que « cette information peut donner lieu à un débat qui n’est suivi d’aucun vote ». Lorsque la durée de l’intervention excède quatre mois, le nouvel alinéa 4 de l’article 35 « soumet sa prolongation à l’autorisation du Parlement ». Les assemblées se prononcent donc de façon indirecte sur la décision du chef de l’État de maintenir les forces armées à l’étranger. Pour des raisons de célérité, l’autorisation qui suit le débat dans chaque chambre revêt la forme d’un simple vote et non celle d’une loi. Dans l’hypothèse d’une divergence entre assemblées, le texte permet au Gouvernement de « demander à l’Assemblée nationale de décider en dernier ressort ». Entré en vigueur immédiatement, l’article 35 révisé est mis en œuvre, dès la session extraordinaire de la rentrée 2008. Par 343 voix contre 213 à l’Assemblée et par 209 voix contre 119 au Sénat, le Parlement autorise, le 22 septembre, la prolongation de l’intervention des forces armées en Afghanistan.

1 – La présentation des projets de loi

30En raison de la prédominance du Gouvernement dans l’initiative des lois, la révision du 23 juillet 2008 cherche à améliorer la qualité des projets qu’il adopte. Selon le nouvel alinéa 3 de l’article 39 de la Constitution, la « présentation des projets de loi déposés devant l’Assemblée nationale ou le Sénat répond aux conditions fixées par une loi organique ». Selon les travaux préparatoires, cette rédaction très elliptique offre un « ancrage constitutionnel » [18] à la pratique des études d’impact qui accompagneront désormais tout projet de loi avant examen. Ces études permettront d’apprécier le coût des mesures envisagées, leur nécessité ainsi que la faisabilité du recours à d’autres instruments juridiques que la loi. Il revient donc à la loi organique de définir le contenu précis de ces études et de prévoir, le cas échéant, la présence d’autres documents devant accompagner un projet.

31Le respect des modalités de présentation des projets de loi est assuré par un double mécanisme prévu par le nouvel alinéa 4 de l’article 39 de la Constitution. La Conférence des présidents de la première assemblée saisie peut refuser d’inscrire à l’ordre du jour un projet de loi, si elle constate que les règles fixées par la loi organique sont méconnues. En cas de divergence d’appréciation entre la Conférence et le Gouvernement, le recours à un arbitre est nécessaire. Le président de l’assemblée, ou le Premier ministre, peut saisir le Conseil constitutionnel qui dispose de huit jours pour statuer. Rien n’interdit toutefois au Gouvernement de déposer son projet de loi devant l’autre assemblée sous réserve de l’avis favorable de sa Conférence des présidents. En outre, le juge constitutionnel devrait accepter, lorsqu’une loi d’origine gouvernementale lui sera déférée, de vérifier que le projet dont elle est issue respecte les règles de la loi organique. Il contrôle déjà en effet les modalités de saisine du Conseil d’État sur le projet de loi au titre de l’article 39, alinéa 2 de la Constitution [19].

2 – La saisine du Conseil d’État sur les propositions de loi

32Traditionnellement, les formations consultatives du Conseil d’État ne connaissent que des projets de texte émanant du Gouvernement. Le rôle de conseiller de l’exécutif que remplit la Haute assemblée exclut qu’elle joue le même au bénéfice du Parlement. La révision de juillet 2008 met fin à cette exclusivité. L’article 39, al. 4 de la Constitution permet désormais au président d’une assemblée de soumettre pour avis au Conseil d’État une proposition de loi. Dans le cadre de la Constitution révisée, la maîtrise renforcée des assemblées sur leur ordre du jour et la part croissante de lois d’origine parlementaire qui devrait en découler impose de renforcer l’assistance juridique du Parlement. Les modalités de saisine prévues pour les propositions sont très différentes de celles que connaissent les projets de loi. La saisine constitue une simple faculté pour les présidents des assemblées. Le parlementaire à l’origine de la proposition peut d’ailleurs s’y opposer. Les projets de loi en revanche sont adoptés après avis obligatoire du Conseil d’État. Celui-ci intervient ensuite à des moments différents du processus législatif. Pour les projets, il est saisi de l’avant-projet, avant son adoption en Conseil des ministres. Pour les propositions, il sera en revanche saisi du texte définitif, après son dépôt sur le bureau d’une assemblée mais avant son examen en commission. Tantôt, le Conseil d’État participe directement à l’élaboration de l’initiative législative du Gouvernement. Tantôt, il remplit une mission d’expertise juridique dont les conclusions s’adressent moins au(x) parlementaire(s) signataire(s) de la proposition qu’à la commission chargée de son examen. Une loi ordinaire doit préciser les modalités d’intervention du Conseil d’État pour ces propositions : les délais de saisine et d’examen, la procédure à suivre devant les formations consultatives, la présentation de l’avis rendu et sa publicité.

1 – Délibérer sur des textes normatifs

34La qualité de la législation dépend de la nature des textes adoptés. C’est pourquoi le constituant élargit le champ des résolutions parlementaires (a) et consacre l’existence des lois de programmation (b).

2 – Moderniser le droit d’amendement

37Comme la plupart des lois sont d’origine gouvernementale, amender un projet en discussion constitue la principale, sinon la seule, participation du député ou du sénateur au pouvoir législatif. Un partage plus équitable de l’ordre du jour des assemblées devrait améliorer cette situation. L’abus du droit d’amendement constitue une autre dérive à laquelle le constituant a souhaité remédier. Il résulte parfois d’une véritable guérilla parlementaire menée par l’opposition contre un texte. Il traduit souvent le zèle de la majorité pour participer à la fabrication de la loi. Le Gouvernement n’hésite pas pour sa part à modifier, ou à faire modifier, en cours d’examen un projet qu’il a pourtant préparé. Pour lutter contre ces dérives, l’examen des amendements par les seules commissions permanentes est favorisé [22]. L’exercice de ce droit en séance est en outre redéfini.

38Selon l’article 44, alinéa 1^er révisé de la Constitution, le droit d’amendement s’exerce « selon les conditions fixées par les règlements des assemblées, dans le cadre déterminé par une loi organique ». La rationalisation des conditions d’exercice de ce droit qui en découlera, pour nécessaire qu’elle soit, promet d’être particulièrement délicate. Il ne faudrait pas en effet que le renforcement des conditions de recevabilité des amendements ou la création de procédures d’examen simplifié ou imposant des délais stricts pour l’examen des textes aboutissent à une restriction excessive de la possibilité pour l’opposition de s’exprimer.

39Selon la nouvelle rédaction de l’article 45, alinéa 1^er, « (…) tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu’il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis ». Celle-ci parait à la fois consacrer et atténuer la jurisprudence du Conseil constitutionnel. La référence à la « première lecture » paraît renvoyer à la règle de l’entonnoir selon laquelle plus le cours de la procédure législative avance et moins il est possible d’amender le texte en discussion. Le juge constitutionnel, qui fait sienne cette règle, impose en effet que les adjonctions qui peuvent être apportées après la première lecture doivent être en relation directe avec une disposition en discussion. En première lecture en revanche, les amendements doivent seulement ne pas « être dépourvus de tout lien avec le texte initial ». La formulation « lien, même indirect avec le texte » que retient l’article 45, al. 1^er apparaît plus conciliante. La révision étend donc la possibilité pour les parlementaires et le Gouvernement d’amender un texte en première lecture. Les effets néfastes de cette réforme sur la cohérente des textes sont toutefois en partie compensés par une réforme de l’article 41 de la Constitution.

40La Constitution comprend de nombreuses procédures qui permettent de garantir la répartition des domaines de compétence entre la loi et le règlement. Le constituant a néanmoins estimé utile de compléter l’arsenal existant en étendant au président de l’assemblée saisie la faculté d’opposer l’irrecevabilité de l’article 41 de la Constitution aux propositions ou amendements qui ne relèvent pas du domaine de la loi ou sont contraires à une délégation accordée en vertu de l’article 38. Cette modification érige le Parlement, au même titre que le Gouvernement, au rang de gardien du domaine réglementaire. Elle doit aussi s’interpréter comme la possibilité désormais offerte à chaque assemblée de lutter contre le penchant du Gouvernement pour l’introduction de dispositions relevant de l’article 37 dans les projets de loi ou par voie d’amendements. Sous réserve de la logique majoritaire, cette innovation pourrait contribuer à restreindre l’adoption par le Parlement de textes qui sont seulement de forme législative.