1 Depuis près de 15 ans, l’Union européenne (UE) ne cesse d’être confrontée à des périodes de turbulences (crise des subprimes en 2008, crise économique, sociale ensuite, puis crise des finances publiques à partir de 2010, crise sanitaire depuis 2020). Les institutions européennes ont dû réagir en conciliant à la fois les contraintes imposées par le budget communautaire (programmation pluriannuelle sur 7 ans, ressources propres plafonnées, interdiction de déficit public communautaire) et la nécessité d’intervenir rapidement et efficacement à l’échelle européenne pour faire face à la crise économique [1].

2 Une première étape majeure a été franchie en 2010 avec la création du Fonds européen de stabilité financière (en anglais, European Financial Stability Facility [EFSF]), dispositif européen d’urgence de gestion des effets de la crise financière de 2008. Cet instrument destiné à préserver la stabilité financière dans l’UE a pour but de fournir une assistance financière aux États membres en très grande difficulté économique moyennant un programme d’assainissement de leurs finances publiques (la Grèce, l’Irlande, le Portugal ont notamment profité de ce dispositif). En 2012, le Mécanisme européen de stabilité financière a succédé au Fonds européen de stabilité financière. Le principe est le même : lever les fonds nécessaires au financement des prêts des États membres en difficultés financières et qui ne peuvent emprunter sur le marché des capitaux à des taux abordables.

3 La mise en œuvre du plan Juncker en 2015, prolongé jusqu’en 2020, représente une deuxième étape importante. Ce plan d’investissement pour l’Europe vise à relancer les investissements dans les pays européens en s’appuyant sur la Banque européenne d’investissement (BEI), bras financier de l’UE. Le programme InvestEU pour 2021-2027 s’appuie sur le succès du plan d’investissement pour l’Europe, le plan Juncker, qui a mobilisé plus de 500 milliards d’euros au cours de la période 2015-2020.

4 La dernière étape date de 2020 avec la naissance de Next Generation EU, le plan de relance européen de 750 milliards d’euros validé par les 27 chefs d’État le 21 juillet 2020 et financé par le premier emprunt européen. C’est une étape historique pour les finances publiques communautaires.

5 Désormais, présenter le cadre financier ne fournit qu’un aperçu très incomplet de la réalité de l’intervention publique communautaire et de ses divers leviers de financement. C’est la raison pour laquelle cette contribution propose un aperçu de ces différents leviers de l’action publique communautaire pour 2021-2027 et de leurs modalités de financement : le cadre financier pluriannuel 2021-2027 et le système des ressources propres, Next Generation EU et l’emprunt européen, InvestEU et le rôle de la BEI.

6 Par la suite, nous avons fait le choix de qualifier de « budget communautaire » l’agrégation du cadre financier pluriannuel et du plan de relance européen, tous deux sont décidés à l’unanimité par les 27 États membres de l’Union européenne et constituent les conditions financières de l’intervention publique au niveau communautaire. Ce choix méthodologique, bien que discutable, permet de nommer une réalité nouvelle non qualifiée institutionnellement pour l’instant, à savoir la possibilité d’intervention publique communautaire financée par emprunt. Et pourtant, la Commission européenne et le Conseil de l’UE présentent cette nouvelle réalité comme une seule et même manifestation de l’intervention publique communautaire [2].

Perspectives financières 2021-2027 et Next Generation EU

7 Afin d’apprécier l’importance de l’engagement budgétaire communautaire, il convient de considérer désormais à la fois le cadre financier pluriannuel 2021-2027 (d’un montant total de 1000 milliards d’euros) mais aussi le plan de relance européen, Next Generation EU (d’un montant total de 750 milliards d’euros) mis en place pour faire face à la crise sanitaire qui a frappé les pays membres de l’UE comme l’illustre la figure 1. Ainsi, ce sont plus de 1800 milliards d’euros de financement public qui seront injectés dans les économies des pays membres de l’UE. À titre de comparaison, le cadre financier pluriannuel 2014- 2020 (dans une UE de 28 États membres) s’élevait à seulement 960 milliards d’euros, soit seulement la moitié. C’est donc un effort financier considérable qui a été engagé par les 27 États membres de l’Union européenne pour la période 2021-2027.

8 Depuis 1988, le budget communautaire est encadré par un cadre financier pluriannuel (CFP) ou plafond budgétaire à long terme établi sur sept années qui vise notamment à répartir et à limiter les dépenses et les recettes qui pourront être mobilisées au cours de la période pour mener à bien les politiques européennes, en fonction des priorités définies en commun.

9 Next Generation EU introduit une nouvelle facette au budget communautaire. Ce plan de relance destiné à financer les plans de relance nationaux, Next Generation EU, est financé par un emprunt européen de 750 milliards d’euros. Il s’agit d’une initiative sans précédent dans l’histoire de la construction européenne, à la hauteur des défis à relever à la suite de la pandémie. C’est la première fois que l’UE s’endette pour les pays membres. Ces fonds doivent permettre de financer les politiques budgétaires nationales entre 2021 et 2027.

Figure 1

Cadre financier 2021-2027 et Next Generation EU

Cadre financier 2021-2027 et Next Generation EU

10 L’engagement du budget communautaire a ainsi doublé entre 2014-2020 et 2021- 2027. Cela a-t-il modifié en conséquence les priorités de l’UE ? La figure 2 indique les principales priorités communautaires pour 2021-2027, en distinguant le cadre financier pluriannuel du plan de relance européen. Depuis 2007-2013, les grands équilibres du cadre financier pluriannuel n’ont pas été modifiés significativement. La politique agricole [3]représente plus d’un tiers de ces dépenses. Il en va de même de la politique de cohésion régionale [4] qui représente également plus d’un tiers du cadre financier. Ces deux postes de dépenses publiques communautaires représentent à eux seuls près de 70 % du budget communautaire. Le troisième poste de dépenses est consacré au soutien à l’économie de la connaissance, à savoir le soutien à la R & D, l’éducation et la compétitivité [5] pour plus de 10 %. Parmi les modifications à signaler au niveau du cadre financier pluriannuel : la sécurité et la défense sont désormais rassemblées dans une même rubrique, les dépenses liées aux migrations et à la gestion des frontières apparaissent désormais explicitement [6]et leur montant a été augmenté.

11 En revanche, intégrer Next Generation EU dans l’analyse modifie considérablement l’ordre des priorités : la cohésion devient le premier poste de dépenses publiques communautaires (60 % du budget communautaire total) en raison d’un volet cohésion sociale conséquent introduit par le plan de relance européen.

Figure 2

Priorités du budget communautaire pour 2014-2020 et 2021-2027

Priorités du budget communautaire pour 2014-2020 et 2021-2027

12 Ce volet « Cohésion, résilience et valeurs », financé à la fois par le cadre financier pluriannuel et par Next Generation EU, a pour objectif de favoriser la cohésion entre les États membres de l’UE et soutenir les régions les moins développées. Une partie importante du volet cohésion est aussi dédiée à la jeunesse, à l’emploi et à des objectifs sociaux, articulés avec le Socle européen des droits sociaux, dont le plan d’action a été récemment mis à jour lors du Sommet social de Porto (mai 2021) [7]. Ce socle, initialement lancé par la Commission européenne en 2017, vise principalement à mettre en place 20 principes dont l’objectif est d’améliorer les conditions de travail, l’égalité des chances pour tous ainsi que favoriser la protection et l’inclusion sociale.

13 Le volet « Cohésion, résilience et valeurs » du cadre financier 2021-2027 connaît quelques modifications avec la création de 5 objectifs principaux (contre 11 précédemment) orientés principalement sur le développement de la connectivité aux TIC des régions, la transition énergétique ainsi que la mise en place du Socle européen des droits sociaux [8].

14 Il s’articule autour de quatre fonds principaux, incluant :

16 Puis deux fonds récemment modifiés ou créés pour ce cadre financier 2021-2027 :

18 Le volet « Cohésion, résilience et valeurs » du cadre financier est complété par Next Generation EU via les programmes « Facilité pour la reprise et la résilience », « REACT-EU » ainsi que le programme « RescEU » dont l’objectif est de fournir rapidement des fonds aux régions les plus touchées par la crise du Covid-19. Le programme RescEU vise notamment à soutenir les régions touchées par des catastrophes naturelles pour lutter contre les incendies notamment ou mettre en place des hôpitaux de campagne face à l’urgence sanitaire.

19 Tous les pays de l’UE ont accès aux financements Next Generation EU mais sous conditions. Pour bénéficier de ce prêt européen, chaque pays doit mettre en place un plan de relance qui répond à 4 conditions : 1) consacrer 37 % des dépenses publiques du plan de relance à la lutte contre le réchauffement climatique, 2) réserver 20 % à la numérisation de l’économie, 3) prendre en compte les recommandations de réformes de la Commission européenne issues du Semestre européen, 4) respecter l’État de droit (notamment en matière de lutte contre la fraude ou de réforme du code des marchés publics). Si ces conditions sont remplies, le montant dont bénéficiera chaque pays est calculé en fonction de la population, du ratio PIB/habitant et du taux de chômage avant la crise pandémique (entre 2015 et 2019). Au-delà de la nouveauté liée à la création du plan de relance, le nouveau budget européen met l’accent sur les objectifs climatiques, environnementaux et sociaux.

Système des ressources propres et emprunt européen

20 Pour comprendre les modalités de financement de ces deux instruments du budget communautaire, il faut distinguer le système des ressources propres, mode de financement traditionnel du cadre financier communautaire, de l’emprunt européen contracté pour financer le plan de relance européen.

21 Le cadre financier de l’Union est financé presque entièrement par des recettes qualifiées de « ressources propres » [9] (99 %). Celles-ci sont fondées sur :

23 L’UE complète son budget par des amendes infligées aux entreprises ne respectant pas les règles de concurrence, par des contributions de pays tiers à certains programmes de l’Union, ou encore par l’impôt sur les rémunérations du personnel communautaire. L’ensemble, qui n’est pas compris dans les ressources propres, ne représente toutefois que 1 % du total des recettes de l’UE.

24 Concernant l’emprunt européen, le plan de financement est tout autre. Pour rembourser cet emprunt de 750 milliards sur 30 ans, la Commission européenne devra disposer de nouvelles ressources propres et commencera à rembourser en 2028. La figure 3 présente l’agenda permettant d’aboutir à la création de ces nouvelles ressources. C’est encore un long parcours du combattant qui s’annonce puisque les pays membres devront tous être d’accord :

26 Ces nouvelles ressources propres sont censées ne pas peser sur les consommateurs ou les entreprises, afin de ne pas remettre en cause les effets positifs attendus des plans de relance.

Figure 3

Plan de financement de l’emprunt européen

Plan de financement de l’emprunt européen

InvestEU et la banque européenne d’investissement

27 Le plan Juncker, autrement appelé Plan d’investissement pour l’Europe, a été lancé en 2015 et renouvelé en 2018. L’objectif de ce plan Juncker 1 était d’investir pour un montant de 315 milliards entre 2015 et 2018, objectif qui a été atteint. Le plan Juncker 2 a ensuite été porté à 500 milliards pour 2020. C’est désormais InvestEU qui, succédant aux plans Juncker 1 et 2, est destiné à mobiliser une nouvelle vague d’investissements d’au moins 372 milliards d’euros afin de donner un nouvel élan à l’investissement, à l’innovation et à la création d’emplois en Europe au cours de la période 2021-2027.

28 À l’instar des plans Juncker, InvestEU fait partie intégrante de la politique économique de la Commission européenne en matière d’investissement, de réformes structurelles et de responsabilité fiscale, et constitue aussi un élément de réponse de la Commission à la crise du Covid-19, l’objectif étant que l’UE conserve son attrait pour les entreprises qui souhaitent s’y installer et y prospérer. InvestEU simplifie l’accès aux financements européens et améliore leur efficacité : un seul ensemble de règles et de procédures et un seul point de contact pour obtenir des conseils. Grâce à l’attrait que les garanties budgétaires de l’UE exercent sur les investisseurs, le fonds InvestEU donne un coup de pouce supplémentaire aux investissements dans l’UE. En effet, s’appuyant sur le mécanisme de l’effet de levier,InvestEU se finance exclusivement à partir de financements privés toutefois couverts par une garantie à hauteur de 26 milliards d’euros financée par le budget communautaire qui viennent alimenter un fonds de garantie (également abondé par la BEI). Ce fonds de garantie permet d’emprunter sur les marchés (obligations) afin d’atteindre les 372 milliards.

29 Il s’agit de cibler les projets les plus prometteurs, mais aussi les plus risqués, qui n’auraient pas pu obtenir un financement via le circuit traditionnel de la BEI. Les projets ne sont approuvés que s’ils répondent à plusieurs critères d’éligibilité : ils doivent être viables sur les plans économique et technique, être compatibles avec les politiques de l’UE (objectifs de croissance intelligente, durable et inclusive, de création d’emplois de qualité et de cohésion économique sociale et territoriale), apporter une additionnalité (pas de financement possible via les circuits traditionnels), maximiser la mobilisation de capitaux du secteur privé et enfin porter sur au moins l’un des secteurs suivants : recherche, développement et innovation, énergie, transport, technologies de l’information et de la communication, protection de l’environnement et utilisation efficace des ressources, promotion du capital humain, de la culture et de la santé. Le choix des projets ne doit pas répondre à des quotas nationaux ou sectoriels. Les pays membres de l’UE ne sont donc pas uniformément bénéficiaires du plan, même si, via sa plateforme d’aide en investissement, les autorités européennes cherchent à le déployer sur l’ensemble du territoire européen. Notons enfin que le plan Juncker complète, mais ne remplace pas, les instruments traditionnels de la politique européenne de cohésion, en particulier les fonds structurels et d’investissement européens (FEDER, FSE, FC, FEADER, FEAMP).

30 La figure 4 compare les plans Juncker et InvestEU, à la fois en termes de montant et de priorités. Le plan Juncker concernait deux grands types de projets : (1) les grands projets portant sur un secteur d’avenir : infrastructures (transport, haut débit, énergie, numérique…) mais aussi utilisation plus efficace des ressources et énergies renouvelables, fonds d’investissement de long terme, recherche et innovation, éducation, stages ; (2) des projets innovants portés par des petites et moyennes entreprises ou des entreprises de taille intermédiaire. Le programme InvestEU soutient quant à lui les quatre domaines d’action suivants : (1) infrastructures durables ; (2) recherche, innovation et numérisation ; (3) PME ; (4) investissements sociaux et compétences. Ces quatre volets peuvent englober des investissements stratégiques incluant des projets importants d’intérêt européen afin de soutenir les destinataires finaux dont les activités revêtent une importance stratégique pour l’UE, notamment au regard de la transition verte et de la transition numérique, de l’amélioration de la résilience et du renforcement des chaînes de valeur stratégiques.

Figure 4

Comparaison des plans Juncker et InvestEU (période, montant, priorités)

Comparaison des plans Juncker et InvestEU (période, montant, priorités)

31 La Banque européenne d’investissement (BEI) est donc l’institution financière des États membres de l’UE. C’est une banque sans but lucratif créée par le traité de Rome en 1947. C’est la première institution financière multilatérale au monde (par le volume de ses prêts et emprunts). Le principe de financement du plan Juncker puis d’InvestEU repose sur l’« effet de levier » illustré par la figure 5 qui indique qu’un euro de contributions publiques sous forme de garantie au niveau de l’UE génère une capacité de financement de trois euros qui permet au final quinze euros de financement en étant complétée par des financeurs privés qui souhaitent investir dans les projets rentables proposés.

Figure 5

Principe de fonctionnement de l’effet de levier

Principe de fonctionnement de l’effet de levier

32 En définitive, l’intervention publique communautaire pour 2021-2027 résulte d’une volonté de s’adapter aux diverses turbulences qui ont frappé l’UE et aux nouveaux défis à relever.

33 Ainsi, des instruments d’intervention publique innovants ont vu le jour, en complément du traditionnel cadre financier pluriannuel, à savoir le plan de relance Next Generation EUet le programme InvestEU. Alors qu’InvestEU reconduit l’expérience des plans Juncker successifs dans le but de soutenir la croissance économique à long terme en attirant des capitaux privés pour financer des projets dans les domaines du développement durable, de l’économie de la connaissance, mais aussi dans l’économie sociale, Next Generation EUvient renforcer l’intervention nationale dans ces mêmes domaines, tout en permettant également une intervention publique à plus court terme pour soutenir l’activité et l’emploi durant la crise sanitaire.

34 L’innovation majeure en termes de financement repose sur le recours désormais massif aux marchés financiers (que ce soit par le biais de l’emprunt européen ou de l’effet de levier dans le cadre des projets soutenus par la BEI), ce qui pose en revanche la question des modalités de remboursement des crédits contractés, question qui ne tardera pas d’animer le débat public.

35 En effet, ces innovations tant du point de vue de la capacité de dépenses publiques que de la mobilisation de sources de financement alternatives ne vont pas sans soulever un certain nombre d’interrogations voire d’inquiétudes au titre desquels les outils disponibles en termes d’évaluation de l’action publique à horizon 2027, le risque d’inefficiences dans l’allocation des financements au regard de la multiplication des acteurs œuvrant dans un même objectif de soutien à la croissance économique (budget communautaire, budgets nationaux, plan de relance NGEU, BEI), l’augmentation significative du taux de dépendance à l’égard des marchés financiers qui peuvent à tout moment modifier leurs anticipations conduisant à une hausse du coût des crédits obtenus.